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【摘要】顺天府是清代特殊的行政区，乾隆十七年(1752年)间，顺天府武清县发生蝗灾，围绕蝗灾，乾隆帝、直隶总督、顺天府展开了多方互动。蝗灾发生后，直隶总督与顺天府尹的奏报相互矛盾，经乾隆帝调查发现，直隶行政体制运作过程中敷衍塞责之弊严重。为了确保京畿行政体制的高效运作，乾隆帝利用此次飞蝗事件，调整京畿行政体制，提高顺天府的行政地位，强化顺天府与直隶总督的监督机制，武清飞蝗案成为清代京畿行政体制演变的重要契机。
【关键词】双重监督，顺天府尹，直隶总督，蝗灾
【中圈分类号]K24 【文献标识码】 A【文章编号】0457-6241(2012)08-0007-05
清代统治者根据京畿治理的需要，在北京设置顺天府，实施有别于普通府的特殊行政管理体制。顺天府地处首善之区，是清代京畿地区的重要行政衙门，京师及周边地区的社会治理主要围绕顺天府展开，顺天府在京畿行政体制中的地位不言而喻。至乾隆朝中期，京畿地区的行政体制采取顺天府尹与直隶总督双重监督体制，两者构成京畿行政体制的基本框架。本文试图通过对乾隆朝飞蝗案的个案考察，揭示清代京畿行政体制的基本特征与地方行政管理的基本策略。
一、京畿捕蝗制度
蝗灾是对农业生产影响较大的自然灾害。在清代各地方，为杜绝蝗灾危害，政府依照行政层级贯彻各级地方官的责任意识。督抚作为省级行政长官，负责统筹本省捕蝗事务，“各省凡有沮洳卑湿之区，即防螭子化生，各该督抚务严饬所属，每年于二三月内实力搜查，据实禀报，各该督抚等具奏一次”。督抚以下各级行政官员均负有相关责任，捕蝗成为地方官的基本职责，“地方有司扑捕蝗蝻最为要务，理应于甫经萌动之时，尽力扑除，不使稽留余孽，庶可以杜患害而重农功”，对于玩忽职守的地方官，统治者多予以严惩。
清代京畿地区是蝗灾的频发区，因为关系到京师民生与社会秩序，统治者重视对京畿蝗灾的治理。清代前期，直隶总督与顺天府构成京畿地区社会治理的主要行政设置，统治者为强化对统治中心的控制，施行顺天府与直隶总督双重行政管理体制。以捕蝗事务为例，在京师周边地区，虽然顺天府负有主要责任，但为加强对捕蝗事务的稽查力度，清代实行顺天府、直隶总督共管监督机制。
顺天府发生蝗灾，地方官员扑捕不力，顺天府须与直隶总督会疏参奏。在参奏捕蝗不力州县官的过程中，顺天府发挥主要作用，奏折须由顺天府主稿，直隶总督会稿。顺天府与直隶总督在扑捕蝗蝻问题上有明显的责任划分，顺天府州县捕蝗事务由府尹统筹，与顺天府接壤之直隶州县捕蝗事务由直隶总督负责。顺天府与直隶总督通过划分责任，确保捕蝗事务顺利开展。
在办理捕蝗事务的过程中，顺天府、直隶总督既相互合作，又互相监督、牵制。乾隆二十八年(1763年)七月，顺天府兼尹钱汝诚、府尹罗源汉赴州县督捕蝗蝻后，向乾隆帝奏报，“查南路七属内，保定县村属本少，生发无多，久经扑除，其大城县属文安接壤地方已经臣等扑净，其与静海、青县之地交界者蝻孽较多，现在督臣方观承尚在静海一带，臣等已扎寄就近查勘办理”，该府尹本以为办理较为妥善，但是乾隆在奏折中严厉批驳：“所奏恐有未实，另有旨谕。”乾隆帝如何得知顺天府奏报不实呢?原来，直隶布政使观音保在沧州、静海等处捕蝗的过程中，发现有大批飞蝗，据观音保奏报称：“沧州飞蝗甚盛，禾稼多有损伤，查系大城飞来。”观音保所奏与先前顺天府所奏情形产生矛盾，这正是乾隆帝怀疑顺天府奏报不实的主要原因。事发之后，乾隆帝严厉要求顺天府查明真相：“钱汝诚等奏称大城县属与文安接壤地方已经扑净，未免与观音保所奏互异，着再传谕钱汝诚等查明该处有无遗蝗实在情形，务使搜除净尽，不得因有此奏，稍存回护之见也。”接到乾隆谕旨后，钱汝诚随即前往大城县，“同方观承将大城等处所有未尽之蝗蝻上紧搜捕，并将臣等所奏与观音保互异之处详细确查”。结果发现大城与静海交界地带并无遗蝗，“禾稼率皆茂盛，并无遗蝗踪迹，无可扑捕”，因此该兼尹认为沧州、静海所落飞蝗并非起自大城，实来自沿河海滨苇草之中。由此看来，直隶布政使观音保所奏情形亦属不实。
地方官为了自身考成，粉饰地方情形，导致皇帝不能如实地掌握地方灾情，从而诱发更为严重的祸患，给统治秩序带来严重威胁。清代统治者试图通过整顿京畿行政体制，确保对京畿社会秩序的有效控制。在办理本次捕蝗事务的过程中，顺天府与直隶的相互监督关系显而易见。直隶布政使观音保所奏沧州、静海飞蝗来自顺属的情报虽然经各方查证不实，有推卸责任之嫌，但是乾隆帝在处理此次事件中，利用奏折文书，加强对顺天府、直隶地方行政控制的目的也基本达到。
二、飞蝗案与京畿行政监督机制
在清代京畿社会治理的过程中，统治者重视发挥顺天府、直隶总督的监督机制。凡顺天府、直隶交界地区发生蝗灾，顺天府、直隶总督须协同督捕，相互监督。如果地方官员扑捕不力，导致蝗蝻演化成飞蝗窜入邻境，顺天府或直隶总督须承担失职责任。
乾隆十七年(1752年)，顺天府、直隶各属先后有43州县发生蝗灾，其中顺天府武清县蝗蝻蔓延十余处，灾情严重。府尹胡宝瑔亲赴武清县勘察灾情，组织地方官弁督捕，“严催倍加夫役，派委文武员弁，开壕围打，日以亿万计，当未尽绝”。从胡宝琮的奏报来看，此次蝗灾较为严重，以至“官弁不敷分派”，不得不调拨东路同知毛振翧、三河县知县薛如春等前往督捕，与此同时，胡宝瑔还咨会直隶总督方观承委派直隶官员协助扑捕。胡宝瑔因为在捕蝗过程中大量增派夫役，并且督催地方官员过严，引起了包括直隶总督方观承在内的顺天府、直隶地方官的强烈不满，据胡宝瑔称“官民喜逸惮劳，未免人怀怨思”，即暗指在捕蝗过程中与顺天府、直隶地方官员的矛盾。
在府尹胡宝琼前往查勘、组织捕蝗之前，直隶总督方观承向乾隆帝奏称“已批令督缉，毋留余孽”，如果根据方观承所奏，灾情已经基本得到控制。但是府尹胡宝琼亲赴武清督捕蝗蝻时，却看到了截然相反的情形，据其描述称：“见新蝗翅芽已茁，其地甚广，有宽至数十百亩者……顺属已报有四五州县，惟武邑最多、最盛。”胡宝瑔的奏报揭示了武清县的蝗灾实况，并且暗示地方官在督捕蝗蝻过程中并没有全力以赴，所以导致蝗灾蔓延。胡宝瑔的奏报无疑是对直隶总督奏报“已批令督缉”的质疑。接到胡宝琼的奏报之后，乾隆帝申饬方观承以及直隶地方官员在捕蝗中的怠慢失职行为，据谕旨称：
今据侍郎兼府尹胡宝瑔奏称，亲赴武清所属村镇，见新蝗翅芽已茁，其地甚广，有宽至数十百亩者……顺属已报有四五州县，惟武邑最多、最盛。今扑灭已七八分，所余零星，可以渐尽等语。观此，则蝗蝻萌动，其势颇炽，若于初萌之时，即上紧扑打，何至长翅生芽。可见初报生发，已属长成，或虽称打捕，仍未净尽。从来外官以文移禀报为办事，上司则称立定章程，悬示赏格。下属则称竭力奉行，加 紧扑灭。按之实际，殊不其然。蝗蝻贻害田亩最烈，所争只在旦夕之间，尤非可以虚文从事。此等奉行不力之员，必当重加处分，以示惩儆。胡宝璩原折着抄寄方观承阅看。所有奉行不力各州县着即速查参议处。方观承、胡宝璩俱着传旨申饬。
在乾隆帝看来，武清县蝗灾的爆发是地方官阳奉阴违的恶果。方观承虽然上报灾情，并且督促属官捕蝗，但是仅发一纸批令，并没有采取切实可行的捕蝗措施，而地方属官虽然承上官之指令，但是阳奉阴违，并不实心任事。上下官员之间的这种敷衍了事的作风最终导致蝗灾一发不可收拾。
蝗灾爆发之后，方观承作为直隶总督，负有首要责任。接到皇帝的饬谕后，方观承为推卸责任，当即推出武清县知县沈守敬作为挡箭牌。据方观承称，该知县“当螭子初生之时，不能早为查报，以致长生翅芽，又不及时上紧扑除净尽”，方观承奏请严惩知县沈守敬。面对皇帝的申饬，方观承没有首先承担责任，反而试图通过参奏武清县知县沈守敬推卸责任，乾隆帝对此异常愤怒，批示：“似此必俟朕训而后查参，则总督所司何事，究之怨归于朕，而感则在督抚，然督抚用此计而得益者正不多见也，慎之，戒之，在汝不当出此。”另据乾隆帝在五月十七日的廷寄上谕中称：“顺天等处捕蝗一事，前经申饬方观承、胡宝瑔等，今据方观承奏称武清县知县沈守敬奉行不力，昏愦无能等语，意欲以沈守敬一人塞责，仍不免存心姑息，方观承近来此等处颇不如前。”督抚是皇帝治理地方的代理人，监管地方官员及其行政事务是其专责，但是方观承在督察地方官员扑捕蝗蝻问题上严重失职。面对严重的蝗灾，方观承没有督率地方官将捕蝗措施落到实处，飞蝗由此成灾。乾隆帝对方观承的不满也正源于此。但是方观承并没有完全领会乾隆帝的意图，在奏折中连篇累牍地解释参奏沈守敬并非出自塞责，而是因为该知县“捕蝗不力，所报村庄又有遗漏”，面对该总督的辩驳，乾隆帝斥责道：“此又错矣。”乾隆帝的本意是借助飞蝗案，整顿京畿行政体制，提高京畿地方行政效率。乾隆帝在上谕中阐明了直隶总督办理此次飞蝗案不妥之处，据谕旨称：
前因直隶各属捕蝻不力，谕令方观承查明参处，方观承只就胡宝瑔查出之武清县知县沈守敬题参，意在以此一人塞责，而其余州县中不力者即可概置不问，殊非据实查办之道，是以传旨申饬；今方观承又奏沈守敬漏报三处，近复漏报一处，允宜立挂弹章等语，此则误之又误矣。朕初次传谕，本谓通查捕蝗不力之州县，而非查漏报之州县，今方观承覆奏，乃以漏报惟该参员一人陈辩，是因回护，以一人塞责，非而不自觉其词之遁也。朕前旨何尝令查漏报耶，且该督初报折中合属有蝻州县共三十余处，至今尚有现在扑捕者，有扑后复生者，非奉行不力而何?……此等取巧之术，能行之于朕前乎?方观承着传旨申饬。
从乾隆帝的上谕可以看出，直隶地方官僚体制中，存在着相互袒护的弊病，甚至直隶总督方观承也为所属官员开脱责任，这是统治者所不愿看到的。因此乾隆帝想借飞蝗事件整顿直隶官僚体制。在申饬方观承的同时，要求该总督会同顺天府尹胡宝瑔“将不行实力之州县分别差参”，并警告方观承“若再姑息取巧，咎有攸归”。乾隆意识到提高顺天府行政地位，加强顺天府与直隶相互监督机制的必要性。而顺天府与直隶总督之间的矛盾冲突，则为乾隆帝驾驭京畿行政机制提供了条件。
在方观承上奏灾情的同时，顺天府尹胡宝琼连上三折，其中一折胡宝瑔首先进行自我检讨，据其奏称“伏读圣谕，实深悚惧惭惶，臣等身任地方，不能预为查察，以致属员掩饰怠玩，奉行不力，咎实难辞”，接着胡宝瑔又分析了地方官捕蝗不力的原因，“伏查入夏以来，臣属州县报蝻子萌动，扑灭复生者数处，诚使及早扑捕，在形如蝇之时，即应尽绝，何至渐令滋长，其呈报迟延、办理怠忽之处难逃圣明洞鉴”。为了确保下一步的捕蝗工作顺利开展，不致重蹈覆辙，胡宝瑔决定亲赴灾区，“督率搜查其各州县之虚实、勤情”。其实武清飞蝗弊案是由胡宝瑔首先揭发出来，并且在扑捕过程中亲赴州县地方查勘、督捕，胡宝瑔在此次捕蝗过程中功不可没，但是却同样遭到了乾隆帝的申饬。为什么会出现这种情况呢?胡宝璩的折子是五月十四日上奏的，五月十八日，胡宝琼在霸州捕蝗现场接到乾隆皇帝的朱批，朱批内容主要是解释为什么将胡宝瑔与方观承一同申饬，乾隆帝称：“此事因汝奏而申饬方观承，恐汝二人此后或致不和，故并汝申饬，至汝尚为任劳无过也。勉之，钦此。”很明显，为确保对京畿行政体制的掌控，乾隆强化顺天府与直隶的相互监督体制，通过拓展顺天府权力空间的方式制衡直隶总督，但是监督并不是相互对抗，毕竟顺天府属地方事务是由顺天府、直隶总督共同负责，过度的强调对立反而不利于京畿地方治理的顺利开展，因此乾隆帝通过同时申饬的方式，调和顺天府与直隶总督的矛盾。所谓申饬其实只是乾隆平衡顺天府、直隶官员的手段而已。
五月十四日，除回应皇帝的申饬以外，胡宝琼另上一折，奏报前往固安、宝坻、香河、三河县、武清等州县查勘灾情、组织安排各州县捕蝗事务，并统一部署顺天府属捕蝗大局。之所以如此大张旗鼓，主要是面对乾隆帝的申饬压力，不得不对各州县做一番整饬。同日，胡宝瑔的第三折主要是奏报顺属州县收成、雨水、河情。胡宝瑔奏称“麦秋大熟，匪特云敷郊甸，抑且穗皆坚好，人咸谓前此所未有”，除此之外，永定河、卢沟桥水势虽涨，但总体平稳。该奏折中没有提及捕蝗事务，奏报的内容也许并非尽实，但是意图却相当明显：即迎合皇帝，缓和因为蝗灾而趋于紧张的君臣关系。在折中乾隆帝朱批，“捕蝗所伤者麦收已抵消”，“览奏释然”。从乾隆朱批中可以看出，胡宝琼的奏报起到了应有的效果。
在处理此次飞蝗案中，乾隆通过控制奏折文书，确定了严密的奏报制度，实现对地方讯息的直接掌握，有效地驾驭京畿地方行政，并通过直隶总督与顺天府的相互监督，实现对灾情的确切掌握。
三、顺天府行政体制的强化
在整顿京畿行政体制的过程中，乾隆帝的策略明显带有强化顺天府职权，限制直隶总督职权的倾向。如前所述，在武清蝗灾案中，因为事件是由府尹胡宝瑔揭发，为了避免引发直隶总督与顺天府的冲突，乾隆帝上演了一场苦肉计，对府尹胡宝瑔、总督方观承均予以申饬。事后，乾隆帝在给府尹胡宝琼的廷寄上谕中解释：“胡宝琼亲赴武清等处捕蝗，本无可申饬，因降旨申饬方观承，恐该督以相形致隙，是以一并写入。”乾隆帝在强调顺天府与直隶总督的监督体制同时，又居中调和双方的矛盾，确保对京畿行政体制的掌控。但是，总体而言，在处理武清飞蝗案的过程中，乾隆帝强化顺天府行政地位的意图非常明显。例如，五月十四日胡宝瑔在回应乾隆帝申饬的奏折中称：“臣现在督率搜查，其各州县之虚实、勤惰形迹昭然，断难容隐，应遵旨俟总督臣方观承速行查参议处”。胡宝瑔之意是顺天府、直隶双方共同处理此案。但是乾隆帝却不以为然，在五月十六日的廷寄上谕中，乾隆帝批示：“但今所奏州县勤惰，应 俟该督查明参奏，则所见未是。直隶州县不在顺天属者，应听该督查参，至顺天所辖州县则府尹自应会参，且该府尹现已身历其境，所见尤为亲切，不当专听之督臣也。”从这段上谕可以看出，乾隆帝明确划分了顺天府与直隶总督的职责范围，尽量扩大顺天府尹的职权，从而便于统治者对京畿行政体制的驾驭。
鉴于顺天府尹胡宝瑔在办理蝗灾事务中的突出表现，乾隆帝另外授权胡宝瑔前往直隶所属府州县督捕蝗蝻。乾隆十七年五月二十一日，乾隆谕令胡宝瑔前往直隶所属天津、河间两府督捕蝗蝻，据谕旨称：“天津、河间濒海各县蝗蝻亦易滋生，该督不能兼顾，侍郎胡宝瑔现在顺属文安等处捕蝗，天津、河间虽非府尹所属，而胡宝琼身系侍郎，即以钦差就近前往各该处督率地方员弁，实力扑捕，务期净尽，事竣之日奏明回京。”为强化其权威，乾隆帝还授予胡宝琼惩治直隶官员的部分权力，胡宝瑔当即表态称，“倘有奉行不力之员，即行参处，断不敢稍有姑息”，切实执行乾隆帝委派督察直隶捕蝗事务之初衷。乾隆帝委派顺天府尹胡宝瑔督办直隶省灾情，反映了顺天府行政地位的提高，这无疑是京畿行政体制演变过程中的一个重要转折。
完成捕蝗事务后，乾隆帝以胡宝琼督捕有功，将“从前所有处分之案着加恩开复”。至乾隆十七年六月初，这场波及顺天府、直隶三十余州县的飞蝗事件基本完结。事后，乾隆帝对于直隶地方官的不职行为深恶痛绝，据乾隆帝颁发谕旨称：
蝗虫害稼最烈，皇考曾特降明旨，地方官不实时扑灭者革职拿问，督抚严加处分，在令甲诚以捕蝗必用人力，人力胜则蝗不成灾，故明示之禁，使知从所事。比者督抚养尊自逸，且畏处分，如方观承、蒋炳者，非朕旨督责，几令捕蝗不力之劣员幸免矣。夫怠人事而损田功，上幸天贶，奈何庇一二不肖劣员，而贻数万户生灵之戚。昔人所谓一家哭何如一路苦者，宁未之闻耶?牧令或委诸业户未报，不思官以知为名，则所治之一州、—邑，事无大小，皆所当知，必待受害者呼号，始觉已不称其名，而鳏厥官矣。彼即不报，尔何不之察耶?……特用申明禁令，各该督抚其严饬所属，敢有怠于奉行，徇纵殃民者，必重治其罪。
六月十七日，乾隆帝再次颁发谕旨，饬谕各省督抚重视督捕蝗蝻，要求各省地方官做好防范工作，确保蝗不成灾，将蝗灾消灭于萌芽之前，否则将严惩怠缓之地方官及各省督抚，同时警示直隶督抚及地方官，“若非朕申谕严切，必且有妨秋稼”，“如再有怠于扑捕，以致飞往他境者，一经奏闻，必当跟究生蝗处所，将该地方官从重治罪”。捕蝗事件成为乾隆帝整顿帝国官僚体制的一个重要契机。
乾隆十七年，京畿地区虽然蝗灾严重，但是在乾隆帝的严厉督催之下，顺天府、直隶不遗余力地扑捕蝗蝻，由于扑捕及时，并未造成严重损失。此次飞蝗案，使清代统治者加深了对捕蝗事务的认识，转变了以往对蝗灾的片面认识，更加注重通过整顿吏治、加强督捕等措施，强化对灾荒时期国家对地方行政体制的控制。此外，武清飞蝗案也是顺天府行政体制完善过程中的一个重要契机。在顺治、康熙、雍正三朝乃至乾隆朝前期，顺天府在京畿治理过程中的作用非常有限，但是至乾隆朝中期以后，京畿地区基本上形成了顺天府与直隶总督共存的双重行政格局，顺天府由此成为地方社会治理的重要力量。
四、结语
清代顺天府是京畿地区的特别行政衙门，顺天府尹与兼尹作为京畿地区的主要行政官员，“掌京畿地方之事，以布治于四路”。顺天府体制的强化与京畿行政体制的调整，有其深厚的社会历史背景。清朝统治者定都燕京伊始，即不断调整京畿地区的行政管理模式，以确保对京畿地区的有效控制。顺治年间，清朝统治者继承明代督抚体制，在京畿地区设置顺天巡抚、保定巡抚、天津总督、宣大总督，加强对京畿地区的行政管理。但是，随着清代统治秩序的日趋稳定，这种相对分散的行政设置已经难以适应京畿社会治理的需要，因此，清代统治者不断调整京畿督抚设置，并在康雍时期逐渐形成了由直隶总督管理京畿地方行政的基本格局。直隶总督的设置是清前期中央集权日益强化的结果，有利于对畿辅地区各项行政事务的统筹管理。但是直隶总督权重位尊，辖区广袤，政治中心所在地北京顺天府也在其统辖范围之内，直隶总督权势的扩张，在一定程度上对清代中央集权的制度设计有所冲击。为了更加有效地强化对京畿地区的控制，统治者通过授予顺天府专折上奏权，另置兼管顺天府尹事务大臣等方式，不断提高顺天府的行政地位。到乾隆朝中期以后，顺天府行政体制已经基本成熟，在顺天府辖区之内，府尹对绝大部分事务具有独自处置权，不受直隶总督干涉，部分重大事务则与直隶总督咨商办理。尤其在乾隆朝以后，京畿地区的地方行政体制即采取顺天府尹与直隶总督共管的基本模式，由此形成了清代京畿行政体制的一大特色。武清飞蝗案正是清代京畿行政体制变革过程中的一个缩影。
【责任编辑：李婷轩】
【关键词】双重监督，顺天府尹，直隶总督，蝗灾
【中圈分类号]K24 【文献标识码】 A【文章编号】0457-6241(2012)08-0007-05
清代统治者根据京畿治理的需要，在北京设置顺天府，实施有别于普通府的特殊行政管理体制。顺天府地处首善之区，是清代京畿地区的重要行政衙门，京师及周边地区的社会治理主要围绕顺天府展开，顺天府在京畿行政体制中的地位不言而喻。至乾隆朝中期，京畿地区的行政体制采取顺天府尹与直隶总督双重监督体制，两者构成京畿行政体制的基本框架。本文试图通过对乾隆朝飞蝗案的个案考察，揭示清代京畿行政体制的基本特征与地方行政管理的基本策略。
一、京畿捕蝗制度
蝗灾是对农业生产影响较大的自然灾害。在清代各地方，为杜绝蝗灾危害，政府依照行政层级贯彻各级地方官的责任意识。督抚作为省级行政长官，负责统筹本省捕蝗事务，“各省凡有沮洳卑湿之区，即防螭子化生，各该督抚务严饬所属，每年于二三月内实力搜查，据实禀报，各该督抚等具奏一次”。督抚以下各级行政官员均负有相关责任，捕蝗成为地方官的基本职责，“地方有司扑捕蝗蝻最为要务，理应于甫经萌动之时，尽力扑除，不使稽留余孽，庶可以杜患害而重农功”，对于玩忽职守的地方官，统治者多予以严惩。
清代京畿地区是蝗灾的频发区，因为关系到京师民生与社会秩序，统治者重视对京畿蝗灾的治理。清代前期，直隶总督与顺天府构成京畿地区社会治理的主要行政设置，统治者为强化对统治中心的控制，施行顺天府与直隶总督双重行政管理体制。以捕蝗事务为例，在京师周边地区，虽然顺天府负有主要责任，但为加强对捕蝗事务的稽查力度，清代实行顺天府、直隶总督共管监督机制。
顺天府发生蝗灾，地方官员扑捕不力，顺天府须与直隶总督会疏参奏。在参奏捕蝗不力州县官的过程中，顺天府发挥主要作用，奏折须由顺天府主稿，直隶总督会稿。顺天府与直隶总督在扑捕蝗蝻问题上有明显的责任划分，顺天府州县捕蝗事务由府尹统筹，与顺天府接壤之直隶州县捕蝗事务由直隶总督负责。顺天府与直隶总督通过划分责任，确保捕蝗事务顺利开展。
在办理捕蝗事务的过程中，顺天府、直隶总督既相互合作，又互相监督、牵制。乾隆二十八年(1763年)七月，顺天府兼尹钱汝诚、府尹罗源汉赴州县督捕蝗蝻后，向乾隆帝奏报，“查南路七属内，保定县村属本少，生发无多，久经扑除，其大城县属文安接壤地方已经臣等扑净，其与静海、青县之地交界者蝻孽较多，现在督臣方观承尚在静海一带，臣等已扎寄就近查勘办理”，该府尹本以为办理较为妥善，但是乾隆在奏折中严厉批驳：“所奏恐有未实，另有旨谕。”乾隆帝如何得知顺天府奏报不实呢?原来，直隶布政使观音保在沧州、静海等处捕蝗的过程中，发现有大批飞蝗，据观音保奏报称：“沧州飞蝗甚盛，禾稼多有损伤，查系大城飞来。”观音保所奏与先前顺天府所奏情形产生矛盾，这正是乾隆帝怀疑顺天府奏报不实的主要原因。事发之后，乾隆帝严厉要求顺天府查明真相：“钱汝诚等奏称大城县属与文安接壤地方已经扑净，未免与观音保所奏互异，着再传谕钱汝诚等查明该处有无遗蝗实在情形，务使搜除净尽，不得因有此奏，稍存回护之见也。”接到乾隆谕旨后，钱汝诚随即前往大城县，“同方观承将大城等处所有未尽之蝗蝻上紧搜捕，并将臣等所奏与观音保互异之处详细确查”。结果发现大城与静海交界地带并无遗蝗，“禾稼率皆茂盛，并无遗蝗踪迹，无可扑捕”，因此该兼尹认为沧州、静海所落飞蝗并非起自大城，实来自沿河海滨苇草之中。由此看来，直隶布政使观音保所奏情形亦属不实。
地方官为了自身考成，粉饰地方情形，导致皇帝不能如实地掌握地方灾情，从而诱发更为严重的祸患，给统治秩序带来严重威胁。清代统治者试图通过整顿京畿行政体制，确保对京畿社会秩序的有效控制。在办理本次捕蝗事务的过程中，顺天府与直隶的相互监督关系显而易见。直隶布政使观音保所奏沧州、静海飞蝗来自顺属的情报虽然经各方查证不实，有推卸责任之嫌，但是乾隆帝在处理此次事件中，利用奏折文书，加强对顺天府、直隶地方行政控制的目的也基本达到。
二、飞蝗案与京畿行政监督机制
在清代京畿社会治理的过程中，统治者重视发挥顺天府、直隶总督的监督机制。凡顺天府、直隶交界地区发生蝗灾，顺天府、直隶总督须协同督捕，相互监督。如果地方官员扑捕不力，导致蝗蝻演化成飞蝗窜入邻境，顺天府或直隶总督须承担失职责任。
乾隆十七年(1752年)，顺天府、直隶各属先后有43州县发生蝗灾，其中顺天府武清县蝗蝻蔓延十余处，灾情严重。府尹胡宝瑔亲赴武清县勘察灾情，组织地方官弁督捕，“严催倍加夫役，派委文武员弁，开壕围打，日以亿万计，当未尽绝”。从胡宝琮的奏报来看，此次蝗灾较为严重，以至“官弁不敷分派”，不得不调拨东路同知毛振翧、三河县知县薛如春等前往督捕，与此同时，胡宝瑔还咨会直隶总督方观承委派直隶官员协助扑捕。胡宝瑔因为在捕蝗过程中大量增派夫役，并且督催地方官员过严，引起了包括直隶总督方观承在内的顺天府、直隶地方官的强烈不满，据胡宝瑔称“官民喜逸惮劳，未免人怀怨思”，即暗指在捕蝗过程中与顺天府、直隶地方官员的矛盾。
在府尹胡宝琼前往查勘、组织捕蝗之前，直隶总督方观承向乾隆帝奏称“已批令督缉，毋留余孽”，如果根据方观承所奏，灾情已经基本得到控制。但是府尹胡宝琼亲赴武清督捕蝗蝻时，却看到了截然相反的情形，据其描述称：“见新蝗翅芽已茁，其地甚广，有宽至数十百亩者……顺属已报有四五州县，惟武邑最多、最盛。”胡宝瑔的奏报揭示了武清县的蝗灾实况，并且暗示地方官在督捕蝗蝻过程中并没有全力以赴，所以导致蝗灾蔓延。胡宝瑔的奏报无疑是对直隶总督奏报“已批令督缉”的质疑。接到胡宝琼的奏报之后，乾隆帝申饬方观承以及直隶地方官员在捕蝗中的怠慢失职行为，据谕旨称：
今据侍郎兼府尹胡宝瑔奏称，亲赴武清所属村镇，见新蝗翅芽已茁，其地甚广，有宽至数十百亩者……顺属已报有四五州县，惟武邑最多、最盛。今扑灭已七八分，所余零星，可以渐尽等语。观此，则蝗蝻萌动，其势颇炽，若于初萌之时，即上紧扑打，何至长翅生芽。可见初报生发，已属长成，或虽称打捕，仍未净尽。从来外官以文移禀报为办事，上司则称立定章程，悬示赏格。下属则称竭力奉行，加 紧扑灭。按之实际，殊不其然。蝗蝻贻害田亩最烈，所争只在旦夕之间，尤非可以虚文从事。此等奉行不力之员，必当重加处分，以示惩儆。胡宝璩原折着抄寄方观承阅看。所有奉行不力各州县着即速查参议处。方观承、胡宝璩俱着传旨申饬。
在乾隆帝看来，武清县蝗灾的爆发是地方官阳奉阴违的恶果。方观承虽然上报灾情，并且督促属官捕蝗，但是仅发一纸批令，并没有采取切实可行的捕蝗措施，而地方属官虽然承上官之指令，但是阳奉阴违，并不实心任事。上下官员之间的这种敷衍了事的作风最终导致蝗灾一发不可收拾。
蝗灾爆发之后，方观承作为直隶总督，负有首要责任。接到皇帝的饬谕后，方观承为推卸责任，当即推出武清县知县沈守敬作为挡箭牌。据方观承称，该知县“当螭子初生之时，不能早为查报，以致长生翅芽，又不及时上紧扑除净尽”，方观承奏请严惩知县沈守敬。面对皇帝的申饬，方观承没有首先承担责任，反而试图通过参奏武清县知县沈守敬推卸责任，乾隆帝对此异常愤怒，批示：“似此必俟朕训而后查参，则总督所司何事，究之怨归于朕，而感则在督抚，然督抚用此计而得益者正不多见也，慎之，戒之，在汝不当出此。”另据乾隆帝在五月十七日的廷寄上谕中称：“顺天等处捕蝗一事，前经申饬方观承、胡宝瑔等，今据方观承奏称武清县知县沈守敬奉行不力，昏愦无能等语，意欲以沈守敬一人塞责，仍不免存心姑息，方观承近来此等处颇不如前。”督抚是皇帝治理地方的代理人，监管地方官员及其行政事务是其专责，但是方观承在督察地方官员扑捕蝗蝻问题上严重失职。面对严重的蝗灾，方观承没有督率地方官将捕蝗措施落到实处，飞蝗由此成灾。乾隆帝对方观承的不满也正源于此。但是方观承并没有完全领会乾隆帝的意图，在奏折中连篇累牍地解释参奏沈守敬并非出自塞责，而是因为该知县“捕蝗不力，所报村庄又有遗漏”，面对该总督的辩驳，乾隆帝斥责道：“此又错矣。”乾隆帝的本意是借助飞蝗案，整顿京畿行政体制，提高京畿地方行政效率。乾隆帝在上谕中阐明了直隶总督办理此次飞蝗案不妥之处，据谕旨称：
前因直隶各属捕蝻不力，谕令方观承查明参处，方观承只就胡宝瑔查出之武清县知县沈守敬题参，意在以此一人塞责，而其余州县中不力者即可概置不问，殊非据实查办之道，是以传旨申饬；今方观承又奏沈守敬漏报三处，近复漏报一处，允宜立挂弹章等语，此则误之又误矣。朕初次传谕，本谓通查捕蝗不力之州县，而非查漏报之州县，今方观承覆奏，乃以漏报惟该参员一人陈辩，是因回护，以一人塞责，非而不自觉其词之遁也。朕前旨何尝令查漏报耶，且该督初报折中合属有蝻州县共三十余处，至今尚有现在扑捕者，有扑后复生者，非奉行不力而何?……此等取巧之术，能行之于朕前乎?方观承着传旨申饬。
从乾隆帝的上谕可以看出，直隶地方官僚体制中，存在着相互袒护的弊病，甚至直隶总督方观承也为所属官员开脱责任，这是统治者所不愿看到的。因此乾隆帝想借飞蝗事件整顿直隶官僚体制。在申饬方观承的同时，要求该总督会同顺天府尹胡宝瑔“将不行实力之州县分别差参”，并警告方观承“若再姑息取巧，咎有攸归”。乾隆意识到提高顺天府行政地位，加强顺天府与直隶相互监督机制的必要性。而顺天府与直隶总督之间的矛盾冲突，则为乾隆帝驾驭京畿行政机制提供了条件。
在方观承上奏灾情的同时，顺天府尹胡宝琼连上三折，其中一折胡宝瑔首先进行自我检讨，据其奏称“伏读圣谕，实深悚惧惭惶，臣等身任地方，不能预为查察，以致属员掩饰怠玩，奉行不力，咎实难辞”，接着胡宝瑔又分析了地方官捕蝗不力的原因，“伏查入夏以来，臣属州县报蝻子萌动，扑灭复生者数处，诚使及早扑捕，在形如蝇之时，即应尽绝，何至渐令滋长，其呈报迟延、办理怠忽之处难逃圣明洞鉴”。为了确保下一步的捕蝗工作顺利开展，不致重蹈覆辙，胡宝瑔决定亲赴灾区，“督率搜查其各州县之虚实、勤情”。其实武清飞蝗弊案是由胡宝瑔首先揭发出来，并且在扑捕过程中亲赴州县地方查勘、督捕，胡宝瑔在此次捕蝗过程中功不可没，但是却同样遭到了乾隆帝的申饬。为什么会出现这种情况呢?胡宝璩的折子是五月十四日上奏的，五月十八日，胡宝琼在霸州捕蝗现场接到乾隆皇帝的朱批，朱批内容主要是解释为什么将胡宝瑔与方观承一同申饬，乾隆帝称：“此事因汝奏而申饬方观承，恐汝二人此后或致不和，故并汝申饬，至汝尚为任劳无过也。勉之，钦此。”很明显，为确保对京畿行政体制的掌控，乾隆强化顺天府与直隶的相互监督体制，通过拓展顺天府权力空间的方式制衡直隶总督，但是监督并不是相互对抗，毕竟顺天府属地方事务是由顺天府、直隶总督共同负责，过度的强调对立反而不利于京畿地方治理的顺利开展，因此乾隆帝通过同时申饬的方式，调和顺天府与直隶总督的矛盾。所谓申饬其实只是乾隆平衡顺天府、直隶官员的手段而已。
五月十四日，除回应皇帝的申饬以外，胡宝琼另上一折，奏报前往固安、宝坻、香河、三河县、武清等州县查勘灾情、组织安排各州县捕蝗事务，并统一部署顺天府属捕蝗大局。之所以如此大张旗鼓，主要是面对乾隆帝的申饬压力，不得不对各州县做一番整饬。同日，胡宝瑔的第三折主要是奏报顺属州县收成、雨水、河情。胡宝瑔奏称“麦秋大熟，匪特云敷郊甸，抑且穗皆坚好，人咸谓前此所未有”，除此之外，永定河、卢沟桥水势虽涨，但总体平稳。该奏折中没有提及捕蝗事务，奏报的内容也许并非尽实，但是意图却相当明显：即迎合皇帝，缓和因为蝗灾而趋于紧张的君臣关系。在折中乾隆帝朱批，“捕蝗所伤者麦收已抵消”，“览奏释然”。从乾隆朱批中可以看出，胡宝琼的奏报起到了应有的效果。
在处理此次飞蝗案中，乾隆通过控制奏折文书，确定了严密的奏报制度，实现对地方讯息的直接掌握，有效地驾驭京畿地方行政，并通过直隶总督与顺天府的相互监督，实现对灾情的确切掌握。
三、顺天府行政体制的强化
在整顿京畿行政体制的过程中，乾隆帝的策略明显带有强化顺天府职权，限制直隶总督职权的倾向。如前所述，在武清蝗灾案中，因为事件是由府尹胡宝瑔揭发，为了避免引发直隶总督与顺天府的冲突，乾隆帝上演了一场苦肉计，对府尹胡宝瑔、总督方观承均予以申饬。事后，乾隆帝在给府尹胡宝琼的廷寄上谕中解释：“胡宝琼亲赴武清等处捕蝗，本无可申饬，因降旨申饬方观承，恐该督以相形致隙，是以一并写入。”乾隆帝在强调顺天府与直隶总督的监督体制同时，又居中调和双方的矛盾，确保对京畿行政体制的掌控。但是，总体而言，在处理武清飞蝗案的过程中，乾隆帝强化顺天府行政地位的意图非常明显。例如，五月十四日胡宝瑔在回应乾隆帝申饬的奏折中称：“臣现在督率搜查，其各州县之虚实、勤惰形迹昭然，断难容隐，应遵旨俟总督臣方观承速行查参议处”。胡宝瑔之意是顺天府、直隶双方共同处理此案。但是乾隆帝却不以为然，在五月十六日的廷寄上谕中，乾隆帝批示：“但今所奏州县勤惰，应 俟该督查明参奏，则所见未是。直隶州县不在顺天属者，应听该督查参，至顺天所辖州县则府尹自应会参，且该府尹现已身历其境，所见尤为亲切，不当专听之督臣也。”从这段上谕可以看出，乾隆帝明确划分了顺天府与直隶总督的职责范围，尽量扩大顺天府尹的职权，从而便于统治者对京畿行政体制的驾驭。
鉴于顺天府尹胡宝瑔在办理蝗灾事务中的突出表现，乾隆帝另外授权胡宝瑔前往直隶所属府州县督捕蝗蝻。乾隆十七年五月二十一日，乾隆谕令胡宝瑔前往直隶所属天津、河间两府督捕蝗蝻，据谕旨称：“天津、河间濒海各县蝗蝻亦易滋生，该督不能兼顾，侍郎胡宝瑔现在顺属文安等处捕蝗，天津、河间虽非府尹所属，而胡宝琼身系侍郎，即以钦差就近前往各该处督率地方员弁，实力扑捕，务期净尽，事竣之日奏明回京。”为强化其权威，乾隆帝还授予胡宝琼惩治直隶官员的部分权力，胡宝瑔当即表态称，“倘有奉行不力之员，即行参处，断不敢稍有姑息”，切实执行乾隆帝委派督察直隶捕蝗事务之初衷。乾隆帝委派顺天府尹胡宝瑔督办直隶省灾情，反映了顺天府行政地位的提高，这无疑是京畿行政体制演变过程中的一个重要转折。
完成捕蝗事务后，乾隆帝以胡宝琼督捕有功，将“从前所有处分之案着加恩开复”。至乾隆十七年六月初，这场波及顺天府、直隶三十余州县的飞蝗事件基本完结。事后，乾隆帝对于直隶地方官的不职行为深恶痛绝，据乾隆帝颁发谕旨称：
蝗虫害稼最烈，皇考曾特降明旨，地方官不实时扑灭者革职拿问，督抚严加处分，在令甲诚以捕蝗必用人力，人力胜则蝗不成灾，故明示之禁，使知从所事。比者督抚养尊自逸，且畏处分，如方观承、蒋炳者，非朕旨督责，几令捕蝗不力之劣员幸免矣。夫怠人事而损田功，上幸天贶，奈何庇一二不肖劣员，而贻数万户生灵之戚。昔人所谓一家哭何如一路苦者，宁未之闻耶?牧令或委诸业户未报，不思官以知为名，则所治之一州、—邑，事无大小，皆所当知，必待受害者呼号，始觉已不称其名，而鳏厥官矣。彼即不报，尔何不之察耶?……特用申明禁令，各该督抚其严饬所属，敢有怠于奉行，徇纵殃民者，必重治其罪。
六月十七日，乾隆帝再次颁发谕旨，饬谕各省督抚重视督捕蝗蝻，要求各省地方官做好防范工作，确保蝗不成灾，将蝗灾消灭于萌芽之前，否则将严惩怠缓之地方官及各省督抚，同时警示直隶督抚及地方官，“若非朕申谕严切，必且有妨秋稼”，“如再有怠于扑捕，以致飞往他境者，一经奏闻，必当跟究生蝗处所，将该地方官从重治罪”。捕蝗事件成为乾隆帝整顿帝国官僚体制的一个重要契机。
乾隆十七年，京畿地区虽然蝗灾严重，但是在乾隆帝的严厉督催之下，顺天府、直隶不遗余力地扑捕蝗蝻，由于扑捕及时，并未造成严重损失。此次飞蝗案，使清代统治者加深了对捕蝗事务的认识，转变了以往对蝗灾的片面认识，更加注重通过整顿吏治、加强督捕等措施，强化对灾荒时期国家对地方行政体制的控制。此外，武清飞蝗案也是顺天府行政体制完善过程中的一个重要契机。在顺治、康熙、雍正三朝乃至乾隆朝前期，顺天府在京畿治理过程中的作用非常有限，但是至乾隆朝中期以后，京畿地区基本上形成了顺天府与直隶总督共存的双重行政格局，顺天府由此成为地方社会治理的重要力量。
四、结语
清代顺天府是京畿地区的特别行政衙门，顺天府尹与兼尹作为京畿地区的主要行政官员，“掌京畿地方之事，以布治于四路”。顺天府体制的强化与京畿行政体制的调整，有其深厚的社会历史背景。清朝统治者定都燕京伊始，即不断调整京畿地区的行政管理模式，以确保对京畿地区的有效控制。顺治年间，清朝统治者继承明代督抚体制，在京畿地区设置顺天巡抚、保定巡抚、天津总督、宣大总督，加强对京畿地区的行政管理。但是，随着清代统治秩序的日趋稳定，这种相对分散的行政设置已经难以适应京畿社会治理的需要，因此，清代统治者不断调整京畿督抚设置，并在康雍时期逐渐形成了由直隶总督管理京畿地方行政的基本格局。直隶总督的设置是清前期中央集权日益强化的结果，有利于对畿辅地区各项行政事务的统筹管理。但是直隶总督权重位尊，辖区广袤，政治中心所在地北京顺天府也在其统辖范围之内，直隶总督权势的扩张，在一定程度上对清代中央集权的制度设计有所冲击。为了更加有效地强化对京畿地区的控制，统治者通过授予顺天府专折上奏权，另置兼管顺天府尹事务大臣等方式，不断提高顺天府的行政地位。到乾隆朝中期以后，顺天府行政体制已经基本成熟，在顺天府辖区之内，府尹对绝大部分事务具有独自处置权，不受直隶总督干涉，部分重大事务则与直隶总督咨商办理。尤其在乾隆朝以后，京畿地区的地方行政体制即采取顺天府尹与直隶总督共管的基本模式，由此形成了清代京畿行政体制的一大特色。武清飞蝗案正是清代京畿行政体制变革过程中的一个缩影。
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