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随着开放大学建设的深入，作为开放大学办学体系的基层电大承受着更多的压力，也面临着更大的挑战。以甘肃电大白银分校的办学体系为例，分析了基层电大办学体系存在的主要问题，并就何如深入推进基层电大办学体系建设提出了建议，以期为基层电大办学体系建设提供参考和借鉴。
基层电大办学体系问题对策
目前，广播电视大学体系在全国范围内已发展为由1所中央广播电视大学（国家开放大学），44所省级电大（含北京、上海、江苏、广东和云南5所地方开放大学）、1125所地市级电大分校（工作站）、1827所县级电大工作站和3000多个教学点共同组成的现代远程开放教育体系。由此可见，在广播电视大学这个大系统中，基层电大（含市级电大和县级电大）是整个电大体系发展的基石。广播电视大学向国家开放大学转型过程中，基层电大选择什么样的发展路径，如何发挥办学体系的优势、如何开展教学管理等具有重要的意义。为此，本文以甘肃电大白银分校的办学体系为例，分析了基层电大办学体系存在的问题，并就如何建设提出了建议。
一、基层电大办学体系存在的主要问题
基层电大办学体系历经多年的发展，其学生规模不断扩大，师资水平稳步提升，综合实力不断增强，为国家开放大学的建设奠定了坚实的基础。以此为契机向开放大学转型，既是现实需要，又关系我国远程开放教育的可持续发展。但是由于各方面的原因，基层电大体系内部还存在着一些不容忽视的问题。为此，理清基层电大办学体系存在的主要问题，无疑是推动国家开放大学办学体系建设转型的起点。
（一）办学体系不健全
完备、高效的开放大学体系，是实现开放大学目标，构建灵活开放的终身教育体系的重要载体。基层电大办学体系，由于各种原因，遭到不同程度的破坏，变得不健全、不完善。以甘肃电大白银分校的办学体系来看，电大与其他教育机构合并办学的现象普遍，系统管理的难度不断加大。县级电大大多数是“挂牌”工作站，一站有多项职能，且电大职能只是众多职能中的一项“副业”。有的工作站受办学条件和其他办学形式的影响，其参与开放教育办学的积极性和动力明显不高，招生人数没有增加，办学规模没有扩大；一些县级电大（工作站）师资力量与教学需求有较大差距，教学管理抓的不严，教学环节落实不到位，导致人才培养质量不高，声誉下降。如果以这样的体系简单翻牌成为开放大学的办学体系，则难以完成开放大学的历史使命，难以承担终身教育体系支撑的任务。建设完备、高效的基层电大办学体系，是办好基层开放大学又一个必须要解决的深层次问题。
（二）基础设施建设滞后
实现广播电视大学向国家开放大学的转型，必须具备良好的办学条件和完备的办学设施，不仅要有一定的教学场所，校舍建筑、图书资料等，还需要大量信息技术支撑的学习支持服务。目前，基层电大整体办学条件仍不完善，县区工作站校舍面积不足，学校基础设施落后，信息化水平不高等，还是无法适应开放教育快速发展。在县区电大（工作站）基本上没有满足学生学习的教室、图书室、机房等，办学条件的简陋制约着开放教育的发展。
（三）师资力量分散薄弱
近年来，随着开放教育办学规模的扩大，基层电大系统的师资力量不能满足系统建设的需求。一是教师数量严重不足。首先，基层电大的教师身兼数职，精力分散，不能全身心投入到教学工作中去。就白银分校的教师来说，既要从事管理工作又要从事教学工作，履行“双肩挑”或“一肩多挑”的职责，大多数时间在应付繁杂的事务性工作。各县区电大（工作站）大多数都设在职教中心，负责电大工作的老师较少，只要与电大有关的工作，都由负责老师全包，他们没有足够精力从事电大教学工作，教学环节不严谨或严重缺失；其次，当地政府严格控制着基层电大的编制数量，导致引进教师受到限制。二是教师专业结构不合理，专任教师的专业难易满足学员的需求。根据中央电大开放教育教师配置基本要求，地市级分校每个专业配备1名专业责任教师，每门课程至少配备1名课程责任教师。教学点每个专业至少配备1名导学教师，每门课程配备课程辅导教师。目前，市级分校和县区工作站都达不到这样的要求。
（四）网络资源自建能力薄弱，教学资源利用率不高
学校网络平台自建能力薄弱，网上教学资源更新缓慢，形式单一，不能满足学员的要求。市级分校绝大多数课程学习资源需要中央电大和省电大提供，网站看上去资源丰富，但是实际应用起来大多数没有实际意义；另外，参加开放教育的学生全部是在职成人，工作繁忙，没有时间和精力上网学习，学生很少浏览，网络资源闲置，利用率不高。县区电大（工作站）没有自己网络资源，平时要求学生登录市级分校的网站挂课学习，对中央电大、省电大在线的访问情况则不做要求，即便是中央电大、省级电大组织的网上实时教学活动，基层电大学生很少参加，参与的积极性不高。
二、基层电大办学体系建设的对策
广播电视大学向开放大学转型过程中，如何深入推进基层电大办学体系建设，是我们当前的主要任务，笔者认为具体从以下几个方面入手：
（一）更新办学理念
随着国家开放大学建设步伐的加快，基层电大办学体系建设不仅是简单的更名，更重要的是对办学方向和自身发展等重大问题重新定位和梳理，必须增强自身规模的扩展能力和整个体系的规模和质量。其中，最为核心的就是要更新办学理念，从单纯的成人学历教育向成人学历教育和非学历教育以及全民终身学习支持服务并重转变。具体地说，基层电大系统更新办学理念，办学内容上要从注重学历教育向注重学历继续教育与非学历继续教育并重转变；服务对象上要从只关注在职人员继续教育向全面服务全体社会成员的终身教育转变；发展方式上要从以偏重于规模扩张向突出内涵建设和发展转变；办学模式上要从只依靠自身力量发展的封闭式办学向密切与当地相关企业、部门、行业合作的开放式办学和承接各级政府的全民终身学习全方位服务项目转变。
（二）建立内部激励机制，加强对县电大（工作站）的管理服務工作 基层电大向国家开放大学转型的过程中，一方面，市级分校要经常深入县区电大（工作站）开展调研，了解基层的办学实际情况，倾听教师的呼声，了解学生的需求，讨论教学中存在的问题，通过培训、交流，帮助县区工作站（教学点）办好学。另一方面，有针对性的出台一些激励政策，鼓励有条件的工作站（教学点）进一步提升管理和办学实力，增强办学体系活力与凝聚力，确保体系整体目标的实现。
（三）盘活系统师资资源，组建教研团队
目前，就白银分校而言，大多数工作站都设在职教中心，师资力量薄弱，多数专业没有责任辅导老师，教学质量不能保证。要实现向国家开放大学的转型，就必须建立起能够适应开放大学体系需要的教师队伍。首先，要开展调研，摸清各县区工作站教师的专业，对全市体系内各专业教学辅导做统一安排，充分发挥体系内部教师的的学科优势，以弥补部分课程没有辅导老师的不足；其次，要注重教师的专业发展，提高教师在教学中的组织能力，鼓励骨干教师积极参与国家开放大学甘肃学院的特色课程和专业建设；再次，要打破地域限制，整合市县电大系统教师队伍，组建“一级一站式”和“基于网络的个性化教学”课程教学团队，抓好电大系统的教师培训，组织他们有效的开展教科研活动。
（四）加强资源建设，优化网上教学资源，充实“电大在线”
对于网站上实用性不强、对学生吸引力不大的教学资源，应该注重期末复习指导和辅导类教学资源的建设，多建设学员容易接受的资源，比如视频辅导、IP课件、微课程等。定期更新网站内容，删除过于陈旧的东西，及时添加实用新颖的内容，调动学员上网学习的积极性。
（五）改善政策环境，确保经费投入
电大的政策环境主要是外部政策环境和电大体系内部的政策环境。就内部政策环境而言，重要来自政府和教育行政主管部门，只有各级政府和教育行政主管部门重视电大在教育发展中的作用，电大的内部政策环境就能得到改善。外部政策环境的改善，要靠中央和省级电大。而对基层电大，更关键的是外部政策环境的改善，在管理体制上，上级电大对基层电大要进一步规范办事程序，在利益分配上要科学合理，尽量给基层电大一定的经济支持，以此来促进基层电大体系持续发展。
办学体系是远程教育的重要特色和突出优势，基层电大则是办学体系建设的基石。依托基层电大系统构建开放大学办学体系，涉及办学理念更新、基础条件建设、办学模式等方方面面，不仅仅是简简单单的“翻牌”。基层电大的办学体系建设思路没有跟上社会发展的步伐，以至于產生了很多问题，影响了体系的稳定性和远程开放教育的健康持续发展。为此，我们应该在总结基层电大办学体系建设的经验，适应新形势，改革管理机制和运行模式，提升办学体系建设的水平，发挥基层电大在建设学习型社会中的作用，尽快实现基层电大向国家开放大学的战略转型。
参考文献：
[1]孙长忠.实现电大向开放大学的转型：发展、问题及实践路径[J].远程教育，2011，（4）.
[2]吕志江.国家开放大学建设背景下电大系统转型的路径选择[J].湖南广播电视大学学报，2012，（4）.
[3]余善云.开放大学办学体系的基层建构与策略研究[J].开放教育研究，2013，（6）.
[4]陈鲁雁.创建地方开放大学面临的深层次问题及对策建议[J].开放教育研究，2011，（12）.
[5]胡继明.新时期广播电视大学系统的反思与再造研究[J].中国远程教育，2013，（6）.
[6]南旭光.开放大学基层单位体制发展及路径选择研究[J].重庆广播电视大学学报，2013，（10）.
[7]杨志坚.组建开放大学的几点思考[J].中国远程教育，2011，（9）.
[8]薛琴.整合与共享：西部经济欠发达地区远程教育资源优化的实现路径[J].甘肃广播电视大学学报，2010，（4）.
基层电大办学体系问题对策
目前，广播电视大学体系在全国范围内已发展为由1所中央广播电视大学（国家开放大学），44所省级电大（含北京、上海、江苏、广东和云南5所地方开放大学）、1125所地市级电大分校（工作站）、1827所县级电大工作站和3000多个教学点共同组成的现代远程开放教育体系。由此可见，在广播电视大学这个大系统中，基层电大（含市级电大和县级电大）是整个电大体系发展的基石。广播电视大学向国家开放大学转型过程中，基层电大选择什么样的发展路径，如何发挥办学体系的优势、如何开展教学管理等具有重要的意义。为此，本文以甘肃电大白银分校的办学体系为例，分析了基层电大办学体系存在的问题，并就如何建设提出了建议。
一、基层电大办学体系存在的主要问题
基层电大办学体系历经多年的发展，其学生规模不断扩大，师资水平稳步提升，综合实力不断增强，为国家开放大学的建设奠定了坚实的基础。以此为契机向开放大学转型，既是现实需要，又关系我国远程开放教育的可持续发展。但是由于各方面的原因，基层电大体系内部还存在着一些不容忽视的问题。为此，理清基层电大办学体系存在的主要问题，无疑是推动国家开放大学办学体系建设转型的起点。
（一）办学体系不健全
完备、高效的开放大学体系，是实现开放大学目标，构建灵活开放的终身教育体系的重要载体。基层电大办学体系，由于各种原因，遭到不同程度的破坏，变得不健全、不完善。以甘肃电大白银分校的办学体系来看，电大与其他教育机构合并办学的现象普遍，系统管理的难度不断加大。县级电大大多数是“挂牌”工作站，一站有多项职能，且电大职能只是众多职能中的一项“副业”。有的工作站受办学条件和其他办学形式的影响，其参与开放教育办学的积极性和动力明显不高，招生人数没有增加，办学规模没有扩大；一些县级电大（工作站）师资力量与教学需求有较大差距，教学管理抓的不严，教学环节落实不到位，导致人才培养质量不高，声誉下降。如果以这样的体系简单翻牌成为开放大学的办学体系，则难以完成开放大学的历史使命，难以承担终身教育体系支撑的任务。建设完备、高效的基层电大办学体系，是办好基层开放大学又一个必须要解决的深层次问题。
（二）基础设施建设滞后
实现广播电视大学向国家开放大学的转型，必须具备良好的办学条件和完备的办学设施，不仅要有一定的教学场所，校舍建筑、图书资料等，还需要大量信息技术支撑的学习支持服务。目前，基层电大整体办学条件仍不完善，县区工作站校舍面积不足，学校基础设施落后，信息化水平不高等，还是无法适应开放教育快速发展。在县区电大（工作站）基本上没有满足学生学习的教室、图书室、机房等，办学条件的简陋制约着开放教育的发展。
（三）师资力量分散薄弱
近年来，随着开放教育办学规模的扩大，基层电大系统的师资力量不能满足系统建设的需求。一是教师数量严重不足。首先，基层电大的教师身兼数职，精力分散，不能全身心投入到教学工作中去。就白银分校的教师来说，既要从事管理工作又要从事教学工作，履行“双肩挑”或“一肩多挑”的职责，大多数时间在应付繁杂的事务性工作。各县区电大（工作站）大多数都设在职教中心，负责电大工作的老师较少，只要与电大有关的工作，都由负责老师全包，他们没有足够精力从事电大教学工作，教学环节不严谨或严重缺失；其次，当地政府严格控制着基层电大的编制数量，导致引进教师受到限制。二是教师专业结构不合理，专任教师的专业难易满足学员的需求。根据中央电大开放教育教师配置基本要求，地市级分校每个专业配备1名专业责任教师，每门课程至少配备1名课程责任教师。教学点每个专业至少配备1名导学教师，每门课程配备课程辅导教师。目前，市级分校和县区工作站都达不到这样的要求。
（四）网络资源自建能力薄弱，教学资源利用率不高
学校网络平台自建能力薄弱，网上教学资源更新缓慢，形式单一，不能满足学员的要求。市级分校绝大多数课程学习资源需要中央电大和省电大提供，网站看上去资源丰富，但是实际应用起来大多数没有实际意义；另外，参加开放教育的学生全部是在职成人，工作繁忙，没有时间和精力上网学习，学生很少浏览，网络资源闲置，利用率不高。县区电大（工作站）没有自己网络资源，平时要求学生登录市级分校的网站挂课学习，对中央电大、省电大在线的访问情况则不做要求，即便是中央电大、省级电大组织的网上实时教学活动，基层电大学生很少参加，参与的积极性不高。
二、基层电大办学体系建设的对策
广播电视大学向开放大学转型过程中，如何深入推进基层电大办学体系建设，是我们当前的主要任务，笔者认为具体从以下几个方面入手：
（一）更新办学理念
随着国家开放大学建设步伐的加快，基层电大办学体系建设不仅是简单的更名，更重要的是对办学方向和自身发展等重大问题重新定位和梳理，必须增强自身规模的扩展能力和整个体系的规模和质量。其中，最为核心的就是要更新办学理念，从单纯的成人学历教育向成人学历教育和非学历教育以及全民终身学习支持服务并重转变。具体地说，基层电大系统更新办学理念，办学内容上要从注重学历教育向注重学历继续教育与非学历继续教育并重转变；服务对象上要从只关注在职人员继续教育向全面服务全体社会成员的终身教育转变；发展方式上要从以偏重于规模扩张向突出内涵建设和发展转变；办学模式上要从只依靠自身力量发展的封闭式办学向密切与当地相关企业、部门、行业合作的开放式办学和承接各级政府的全民终身学习全方位服务项目转变。
（二）建立内部激励机制，加强对县电大（工作站）的管理服務工作 基层电大向国家开放大学转型的过程中，一方面，市级分校要经常深入县区电大（工作站）开展调研，了解基层的办学实际情况，倾听教师的呼声，了解学生的需求，讨论教学中存在的问题，通过培训、交流，帮助县区工作站（教学点）办好学。另一方面，有针对性的出台一些激励政策，鼓励有条件的工作站（教学点）进一步提升管理和办学实力，增强办学体系活力与凝聚力，确保体系整体目标的实现。
（三）盘活系统师资资源，组建教研团队
目前，就白银分校而言，大多数工作站都设在职教中心，师资力量薄弱，多数专业没有责任辅导老师，教学质量不能保证。要实现向国家开放大学的转型，就必须建立起能够适应开放大学体系需要的教师队伍。首先，要开展调研，摸清各县区工作站教师的专业，对全市体系内各专业教学辅导做统一安排，充分发挥体系内部教师的的学科优势，以弥补部分课程没有辅导老师的不足；其次，要注重教师的专业发展，提高教师在教学中的组织能力，鼓励骨干教师积极参与国家开放大学甘肃学院的特色课程和专业建设；再次，要打破地域限制，整合市县电大系统教师队伍，组建“一级一站式”和“基于网络的个性化教学”课程教学团队，抓好电大系统的教师培训，组织他们有效的开展教科研活动。
（四）加强资源建设，优化网上教学资源，充实“电大在线”
对于网站上实用性不强、对学生吸引力不大的教学资源，应该注重期末复习指导和辅导类教学资源的建设，多建设学员容易接受的资源，比如视频辅导、IP课件、微课程等。定期更新网站内容，删除过于陈旧的东西，及时添加实用新颖的内容，调动学员上网学习的积极性。
（五）改善政策环境，确保经费投入
电大的政策环境主要是外部政策环境和电大体系内部的政策环境。就内部政策环境而言，重要来自政府和教育行政主管部门，只有各级政府和教育行政主管部门重视电大在教育发展中的作用，电大的内部政策环境就能得到改善。外部政策环境的改善，要靠中央和省级电大。而对基层电大，更关键的是外部政策环境的改善，在管理体制上，上级电大对基层电大要进一步规范办事程序，在利益分配上要科学合理，尽量给基层电大一定的经济支持，以此来促进基层电大体系持续发展。
办学体系是远程教育的重要特色和突出优势，基层电大则是办学体系建设的基石。依托基层电大系统构建开放大学办学体系，涉及办学理念更新、基础条件建设、办学模式等方方面面，不仅仅是简简单单的“翻牌”。基层电大的办学体系建设思路没有跟上社会发展的步伐，以至于產生了很多问题，影响了体系的稳定性和远程开放教育的健康持续发展。为此，我们应该在总结基层电大办学体系建设的经验，适应新形势，改革管理机制和运行模式，提升办学体系建设的水平，发挥基层电大在建设学习型社会中的作用，尽快实现基层电大向国家开放大学的战略转型。
参考文献：
[1]孙长忠.实现电大向开放大学的转型：发展、问题及实践路径[J].远程教育，2011，（4）.
[2]吕志江.国家开放大学建设背景下电大系统转型的路径选择[J].湖南广播电视大学学报，2012，（4）.
[3]余善云.开放大学办学体系的基层建构与策略研究[J].开放教育研究，2013，（6）.
[4]陈鲁雁.创建地方开放大学面临的深层次问题及对策建议[J].开放教育研究，2011，（12）.
[5]胡继明.新时期广播电视大学系统的反思与再造研究[J].中国远程教育，2013，（6）.
[6]南旭光.开放大学基层单位体制发展及路径选择研究[J].重庆广播电视大学学报，2013，（10）.
[7]杨志坚.组建开放大学的几点思考[J].中国远程教育，2011，（9）.
[8]薛琴.整合与共享：西部经济欠发达地区远程教育资源优化的实现路径[J].甘肃广播电视大学学报，2010，（4）.