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摘要：乡镇负债是我国经济社会转型期产生的一种现象。很多乡镇成为“吃饭财政”甚至“讨饭财政”,日益严重的乡镇负债, 不仅严重影响我国农村经济的可持续发展, 更关系到农村社会稳定以及建设社会主义和谐社会的重大问题。乡镇负债的原因很多，本文从历史和制度层面分析了乡镇负债产生的原因，并提出了相应的化解机制。
关键词：乡镇负债 动因分析 化解机制
一、乡镇负债分类及现状
乡镇财政负债是一定时期内自有收入和外来收入中上级财政转移支付与支出的平衡关系被打破后, 出现的支出大于收入状况而引致的。从负债的隐蔽程度可把乡镇负债分为显性负债和隐性负债。显性负债是指向上级财政部门借款，向银行贷款，向信用社等法人单位借款，统筹中借款和其它借款。隐性负债指欠发工资，拖欠工程项目和其它方面的债务如政府同意企事业单位高息集资，参股造成的不良资产等。从乡镇政府承担责任的直接程度可分为直接债务和或有债务。前者主要为拖欠行政机关和事业单位工作人员的工资、基础设施和建筑工程款、集团消费支出等；后者主要为以财政收入作为担保向农村合作基金会、农村信用社和国有商业银行等获取的贷款。前者是由法律明确规定、政府公开承诺和政府特定政策规定的，后者则在法律上没有作出明确规定，但事实上政府负有不可推卸的责任，或政府出自“道义”或现实的社会压力而不得不去清偿的债务。
二、乡镇负债的成因
（一）历史原因
考察我国乡镇政府的形成历史，我国乡镇政府的大规模建设始于20世纪70年代末期,此前是政社合一的人民公社,它既是生产的组织者又是县政府的派出机构。每个公社一般只有一两个干部。随着人民公社的解体和土地承包经营的开展,生产经营权力下放给了农民,政府管的事情少了,但与此同时乡镇政府的建设却加强了,成立了一系列机构,特别是80 年代中期开始建立乡镇财政,不仅有了全套人马,还有了自主财力。这种权力下放的同时又进行大规模机构建设的逆向发展,本身就存在先天性不足,所以乡镇财政在“婴儿期”就已经显现出不可避免的困境。“生之者寡，食之者重”的矛盾加重了财政的负担，也是乡镇负债增加的一个重要原因。
（二）制度原因
1、强制负债
乡镇负债有非常大的一部分是在上级政府没有相应财政转移支付的强制任务或者事权的压力下发生的。从乡镇政府发生债务的动机来看，可以视之为“强制性负债”。由于地区与地区之间的竞争压力，后进的地区必须以“赶超”为目标，以期证明自身的合法性，以政府为主导的强制性变迁和社会成员自发进行的诱致性变迁相辅相成，上级政府制定了许多强制性指标以推动产业化、工业化以及城市化的进程。而干部的考核主要就取决于上级领导的态度，在只有事权而没有安排相应的转移支付的情况下，对上负责的考核制度为上级政府的强制性债务的形成提供了可能。
强制源于“赶超型”的农业产业化、工业化及城镇化，强制的组织者是县（市）级政府，作用的载体是对上负责的干部任责体制，强制力的体现形式是各种考核指标。概言之，强制是指县（市）级政府在没有相应财政转移支付安排下，通过对上负责的干部考核体制，施加给乡镇各种必须完成的任务，从而对乡镇财政产生的举债压力。强制可以对乡镇负债作出解释，尤其适用于分析本级财政规模有限、独立性不强的中西部地区。
2、激励负债
激励性负债的典型例子如“政绩工程”、“形象工程”、“达标工程”等。这类工程对于当事人有很高的政绩和经济效益，但是对整个社会的经济效益和社会效益都很低甚至为负数。“唯功”的干部考核机制与选举官员的短期任职的结合，使得官员的时间贴现率高于社会发生的时间贴现率，促使其产生强烈的时间偏好，追求短期行为或眼前利益。
激励也是一套驱动系统，是一种能够自我实施的机制。其引发的制度因素有三种：一是以社会贡献为主导的财政管理与分配制度，使得地方政府投资效率的好坏与其自身利益的相关性不断加强；二是转轨过程中原有体制的约束力减弱，新的监督约束机制尚未健全，极大地降低了干部阶层的机会成本，让官员可以从事掠夺性建设；三是“唯功”的干部考核体制，激励行为的目标是政绩和经济利益和个人利益。概言之，激励是由分成的财政分配制度、约束力弱的监督机制以及“唯功”的干部考核体制引发的，是一个以经济和政绩为指向的自主驱动系统。激励可以对乡镇债务剩余部分作出解释，尤其适合于分析本级财政规模大，自主性较高的东部沿海地区。
3、“城乡分割、一国两策”的二元社会结构引起的负债
为了确保工业化优先发展战略的实施，政府通过行政力量集中稀缺资源进行强制的工业化积累，最重要的就是从1953年开始实行的农产品统购统销政策，人为实行工农业产品的不等价交换，隐蔽地获取工业化所需要的原始积累资金。据测算1954-1985年国家通过剪刀差的方式从农民手中取得的资金为5100亿元。为了保证高度集中计划经济体制的运行，我国还实施了城乡分割的户籍管理政策和人民公社制度，严格限制城乡劳动力的流动。总之，国家通过统购统销、人民公社和户籍制度“三驾马车”以及其他一系列配套政策，人为地割裂了农业与城市之间的经济联系，把城乡置于不平等的劳动分工和贸易条件之下，由此形成了城乡泾渭分明的两大板块，这是造成我国农业效益太低、农村发展太慢、农民收入太少以及农村基层政府财政贫困、 负债越来越多的根本性的制度原因。
4、不彻底的分税制引起的负债
财税体制缺陷使乡镇财政处于困境。首先,收入向上逐级集中, 职能和责任不断下放, 导致乡镇财政权责不对称。自1994 年实行分税制改革以来, 县乡财政赤字增加, 地方财力明显向省、市集中。在财力向省、市集中的同时, 许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移, 这直接导致了乡镇财政困难, 严重制约了基层财政功能的发挥。其次, 缺乏规范、透明的转移支付制度。另外, 税收立法权的高度集中统一, 也在一定程度上制约了地方组织收入的能力。地方税的立法权在中央, 使地方政府无法根据本地的特殊情况对税目和税率进行调整, 更无权根据实际情况自行开征新的税种, 使一些地方税收随经济增长的弹性受到一定影响。
三、乡镇负债的化解机制
（一）精简政府机构, 减少“条条”的数量
考察我们国家行政管理体制, 从纵向看, 政府的层次太多, 从纵横结合的角度考察就是条条太多, 行政管理机构非常庞大。我国到县一级为止, 基本上按中央的模式设置机构, 上下对口, 很多条条式的机构, 纯粹是“因人设职”而不是“因事设职”。相对于县以上庞大的政府机构而言, 乡镇政府机构加上上级政府下设的“七站八所”似乎并不为多, 但关键是这些机构是由农民来养活, 特别是西部地区的农村基本上是以农为主的单一的产业结构, 本来就没有什么剩余, 这使机构庞大问题在乡镇这一级暴露得特别突出, 并集中以乡镇负债的形式表现出来。按照市场经济体制和与国际惯例接轨的要求, 必须对这种落后的政治和行政管理体制加以改革, 借鉴国际社会的成功经验,建立一个低成本、高效率、精干廉洁和法制健全的行政管理体制。
（二）减少强制，削弱恶性激励，预防新的债务的增加
乡镇政府债务的主要问题是规模过大，导致债务的风险不断增加。所以关键问题是必须制止新的不良债务的增加。1、改变对上负责的干部任免体制，截断强制的载体，减少乃至清除上级政府的强制性任务，如果建设性任务来自于上级政府，则必须安排相应的转移支付，否则只能由社区居民自主表达偏好，决定财政支出方向。2、建立综合的干部考核制度，健全和完善干部监督机制，削弱制度对干部产生的恶性激励，树立“减债也是政绩”的理念。衡量乡镇领导的政绩既要看经济和社会的发展水平还要看所付出的成本多少。建立干部的离迁审计制度，变任后审计为审后任命。
（三）加强对农村的投资, 消除城乡二元体制
政府特别是中央政府和省级政府要加强对农村教育的投资,同时政府还要制定优惠政策, 鼓励社会办学, 多渠道地筹集办学资金, 在普及基础教育的基础上, 还要抓好职业教育、成人教育、发展高水平的农林高等教育。要以政府的财政投入为导向, 加强对农村劳动力的职业技能培训。通过提高农民素质和农村精神文明水平, 推进农村城市化、工业化和现代化的发展, 为农民增加收入, 也为农村基层政府培育财源, 增加财力。最重要的是要消除城乡二元政策体制, 在统筹城乡经济社会发展的思路下推进农村工业化, 走新型工业化道路。政府最重要的职能是创造良好的投资和创业环境。通过农村工业化, 带动第三产业的发展, 促进产业结构的优化升级, 培育支柱财源和新兴财源, 缓解农村基层政府的财政压力。
（四）完善财政体制、切实减轻农村基层政府的财政压力
首先要充分发挥财政资金的公平功能, 使不同地区、不同阶层的公民能享受大体公平的公共服务。不同地区的经济发水平固然不同, 但要保障对不同地区最低限度的义务教育、公共卫生、社会治安、“五幼保”等基础性公共产品的供给, 国家要通过转移支付的方式, 使财政具有为平衡地区间差距提供基础性公共服务的能力。其次, 要改变长期形成的“上面出政策, 下面拿配套”的不合理的政策体制, 使财权和事权相对应。多年来农村基层政府承担了大量超过自身财力的事务, 由此形成了巨额债务, 其中的一个重要原因就是来自于，上级政府把大量的任务压向基层, 又没有相应的经费保证, 形成了巨大的基层政府运行成本, 最终只有举债填补或者转嫁到农民头上。为此, 要建立责、权、利相对应的社会管理体制, 杜绝上级部门对下级部门的各种责任下移、任务摊派和利益侵害, 任何新出台的政策措施, 都必须有相应的经费作保证, 从根本上消除“上级请客, 下级买单”的不合理现象。
参考文献:
[1] 宋宏远 .中国乡镇与公共管理研究 北京：中国财政经济出版社，2004. 6
[2] 张秀英，刘金玲.中国西部地区乡镇问题研究[M] 北京：人民出版社，2004.11
[3] 蒋移祥.2002-2003年 浙江省农村税费改革政策分析［J］经济研究参考，2004,(54)
[4] 张秀英, 李晓红, 刘金玲. 形成乡镇负债的十大原因[J ]. 财会研究, 2003, (10)
[5] 于小松,崔荣会1为债所困———地方政府遭遇债务难题[ J ]1财经界, 2004, (4) 1
[6] “乡镇财政赤字与债务研究”课题组1乡镇财政赤字与债务研究报告[J]1经济研究参考, 2002, (78) 1
关键词：乡镇负债 动因分析 化解机制
一、乡镇负债分类及现状
乡镇财政负债是一定时期内自有收入和外来收入中上级财政转移支付与支出的平衡关系被打破后, 出现的支出大于收入状况而引致的。从负债的隐蔽程度可把乡镇负债分为显性负债和隐性负债。显性负债是指向上级财政部门借款，向银行贷款，向信用社等法人单位借款，统筹中借款和其它借款。隐性负债指欠发工资，拖欠工程项目和其它方面的债务如政府同意企事业单位高息集资，参股造成的不良资产等。从乡镇政府承担责任的直接程度可分为直接债务和或有债务。前者主要为拖欠行政机关和事业单位工作人员的工资、基础设施和建筑工程款、集团消费支出等；后者主要为以财政收入作为担保向农村合作基金会、农村信用社和国有商业银行等获取的贷款。前者是由法律明确规定、政府公开承诺和政府特定政策规定的，后者则在法律上没有作出明确规定，但事实上政府负有不可推卸的责任，或政府出自“道义”或现实的社会压力而不得不去清偿的债务。
二、乡镇负债的成因
（一）历史原因
考察我国乡镇政府的形成历史，我国乡镇政府的大规模建设始于20世纪70年代末期,此前是政社合一的人民公社,它既是生产的组织者又是县政府的派出机构。每个公社一般只有一两个干部。随着人民公社的解体和土地承包经营的开展,生产经营权力下放给了农民,政府管的事情少了,但与此同时乡镇政府的建设却加强了,成立了一系列机构,特别是80 年代中期开始建立乡镇财政,不仅有了全套人马,还有了自主财力。这种权力下放的同时又进行大规模机构建设的逆向发展,本身就存在先天性不足,所以乡镇财政在“婴儿期”就已经显现出不可避免的困境。“生之者寡，食之者重”的矛盾加重了财政的负担，也是乡镇负债增加的一个重要原因。
（二）制度原因
1、强制负债
乡镇负债有非常大的一部分是在上级政府没有相应财政转移支付的强制任务或者事权的压力下发生的。从乡镇政府发生债务的动机来看，可以视之为“强制性负债”。由于地区与地区之间的竞争压力，后进的地区必须以“赶超”为目标，以期证明自身的合法性，以政府为主导的强制性变迁和社会成员自发进行的诱致性变迁相辅相成，上级政府制定了许多强制性指标以推动产业化、工业化以及城市化的进程。而干部的考核主要就取决于上级领导的态度，在只有事权而没有安排相应的转移支付的情况下，对上负责的考核制度为上级政府的强制性债务的形成提供了可能。
强制源于“赶超型”的农业产业化、工业化及城镇化，强制的组织者是县（市）级政府，作用的载体是对上负责的干部任责体制，强制力的体现形式是各种考核指标。概言之，强制是指县（市）级政府在没有相应财政转移支付安排下，通过对上负责的干部考核体制，施加给乡镇各种必须完成的任务，从而对乡镇财政产生的举债压力。强制可以对乡镇负债作出解释，尤其适用于分析本级财政规模有限、独立性不强的中西部地区。
2、激励负债
激励性负债的典型例子如“政绩工程”、“形象工程”、“达标工程”等。这类工程对于当事人有很高的政绩和经济效益，但是对整个社会的经济效益和社会效益都很低甚至为负数。“唯功”的干部考核机制与选举官员的短期任职的结合，使得官员的时间贴现率高于社会发生的时间贴现率，促使其产生强烈的时间偏好，追求短期行为或眼前利益。
激励也是一套驱动系统，是一种能够自我实施的机制。其引发的制度因素有三种：一是以社会贡献为主导的财政管理与分配制度，使得地方政府投资效率的好坏与其自身利益的相关性不断加强；二是转轨过程中原有体制的约束力减弱，新的监督约束机制尚未健全，极大地降低了干部阶层的机会成本，让官员可以从事掠夺性建设；三是“唯功”的干部考核体制，激励行为的目标是政绩和经济利益和个人利益。概言之，激励是由分成的财政分配制度、约束力弱的监督机制以及“唯功”的干部考核体制引发的，是一个以经济和政绩为指向的自主驱动系统。激励可以对乡镇债务剩余部分作出解释，尤其适合于分析本级财政规模大，自主性较高的东部沿海地区。
3、“城乡分割、一国两策”的二元社会结构引起的负债
为了确保工业化优先发展战略的实施，政府通过行政力量集中稀缺资源进行强制的工业化积累，最重要的就是从1953年开始实行的农产品统购统销政策，人为实行工农业产品的不等价交换，隐蔽地获取工业化所需要的原始积累资金。据测算1954-1985年国家通过剪刀差的方式从农民手中取得的资金为5100亿元。为了保证高度集中计划经济体制的运行，我国还实施了城乡分割的户籍管理政策和人民公社制度，严格限制城乡劳动力的流动。总之，国家通过统购统销、人民公社和户籍制度“三驾马车”以及其他一系列配套政策，人为地割裂了农业与城市之间的经济联系，把城乡置于不平等的劳动分工和贸易条件之下，由此形成了城乡泾渭分明的两大板块，这是造成我国农业效益太低、农村发展太慢、农民收入太少以及农村基层政府财政贫困、 负债越来越多的根本性的制度原因。
4、不彻底的分税制引起的负债
财税体制缺陷使乡镇财政处于困境。首先,收入向上逐级集中, 职能和责任不断下放, 导致乡镇财政权责不对称。自1994 年实行分税制改革以来, 县乡财政赤字增加, 地方财力明显向省、市集中。在财力向省、市集中的同时, 许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移, 这直接导致了乡镇财政困难, 严重制约了基层财政功能的发挥。其次, 缺乏规范、透明的转移支付制度。另外, 税收立法权的高度集中统一, 也在一定程度上制约了地方组织收入的能力。地方税的立法权在中央, 使地方政府无法根据本地的特殊情况对税目和税率进行调整, 更无权根据实际情况自行开征新的税种, 使一些地方税收随经济增长的弹性受到一定影响。
三、乡镇负债的化解机制
（一）精简政府机构, 减少“条条”的数量
考察我们国家行政管理体制, 从纵向看, 政府的层次太多, 从纵横结合的角度考察就是条条太多, 行政管理机构非常庞大。我国到县一级为止, 基本上按中央的模式设置机构, 上下对口, 很多条条式的机构, 纯粹是“因人设职”而不是“因事设职”。相对于县以上庞大的政府机构而言, 乡镇政府机构加上上级政府下设的“七站八所”似乎并不为多, 但关键是这些机构是由农民来养活, 特别是西部地区的农村基本上是以农为主的单一的产业结构, 本来就没有什么剩余, 这使机构庞大问题在乡镇这一级暴露得特别突出, 并集中以乡镇负债的形式表现出来。按照市场经济体制和与国际惯例接轨的要求, 必须对这种落后的政治和行政管理体制加以改革, 借鉴国际社会的成功经验,建立一个低成本、高效率、精干廉洁和法制健全的行政管理体制。
（二）减少强制，削弱恶性激励，预防新的债务的增加
乡镇政府债务的主要问题是规模过大，导致债务的风险不断增加。所以关键问题是必须制止新的不良债务的增加。1、改变对上负责的干部任免体制，截断强制的载体，减少乃至清除上级政府的强制性任务，如果建设性任务来自于上级政府，则必须安排相应的转移支付，否则只能由社区居民自主表达偏好，决定财政支出方向。2、建立综合的干部考核制度，健全和完善干部监督机制，削弱制度对干部产生的恶性激励，树立“减债也是政绩”的理念。衡量乡镇领导的政绩既要看经济和社会的发展水平还要看所付出的成本多少。建立干部的离迁审计制度，变任后审计为审后任命。
（三）加强对农村的投资, 消除城乡二元体制
政府特别是中央政府和省级政府要加强对农村教育的投资,同时政府还要制定优惠政策, 鼓励社会办学, 多渠道地筹集办学资金, 在普及基础教育的基础上, 还要抓好职业教育、成人教育、发展高水平的农林高等教育。要以政府的财政投入为导向, 加强对农村劳动力的职业技能培训。通过提高农民素质和农村精神文明水平, 推进农村城市化、工业化和现代化的发展, 为农民增加收入, 也为农村基层政府培育财源, 增加财力。最重要的是要消除城乡二元政策体制, 在统筹城乡经济社会发展的思路下推进农村工业化, 走新型工业化道路。政府最重要的职能是创造良好的投资和创业环境。通过农村工业化, 带动第三产业的发展, 促进产业结构的优化升级, 培育支柱财源和新兴财源, 缓解农村基层政府的财政压力。
（四）完善财政体制、切实减轻农村基层政府的财政压力
首先要充分发挥财政资金的公平功能, 使不同地区、不同阶层的公民能享受大体公平的公共服务。不同地区的经济发水平固然不同, 但要保障对不同地区最低限度的义务教育、公共卫生、社会治安、“五幼保”等基础性公共产品的供给, 国家要通过转移支付的方式, 使财政具有为平衡地区间差距提供基础性公共服务的能力。其次, 要改变长期形成的“上面出政策, 下面拿配套”的不合理的政策体制, 使财权和事权相对应。多年来农村基层政府承担了大量超过自身财力的事务, 由此形成了巨额债务, 其中的一个重要原因就是来自于，上级政府把大量的任务压向基层, 又没有相应的经费保证, 形成了巨大的基层政府运行成本, 最终只有举债填补或者转嫁到农民头上。为此, 要建立责、权、利相对应的社会管理体制, 杜绝上级部门对下级部门的各种责任下移、任务摊派和利益侵害, 任何新出台的政策措施, 都必须有相应的经费作保证, 从根本上消除“上级请客, 下级买单”的不合理现象。
参考文献:
[1] 宋宏远 .中国乡镇与公共管理研究 北京：中国财政经济出版社，2004. 6
[2] 张秀英，刘金玲.中国西部地区乡镇问题研究[M] 北京：人民出版社，2004.11
[3] 蒋移祥.2002-2003年 浙江省农村税费改革政策分析［J］经济研究参考，2004,(54)
[4] 张秀英, 李晓红, 刘金玲. 形成乡镇负债的十大原因[J ]. 财会研究, 2003, (10)
[5] 于小松,崔荣会1为债所困———地方政府遭遇债务难题[ J ]1财经界, 2004, (4) 1
[6] “乡镇财政赤字与债务研究”课题组1乡镇财政赤字与债务研究报告[J]1经济研究参考, 2002, (78) 1