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摘 要： 行政权力在国家的权力体系中居于重要的地位，它是一切行政现象的基础。行政权力自身的特性也就决定了行政权力行使过程中的好坏对一个国家以及人民都有具大的影响。而目前我国所处的特殊时期也决定了行政权力在运行中的复杂性。由于行政权力自身的特性以及我们行政环境和监督法规的缺陷，导致行政不规范的现象依然存在，并且日益加剧。基于以上的原因，我们要从以权制权，以德制权和规范行政问责机制几个方面加强对行政权力的约束和规范。
关键词：行政权力；规范；道德
一、对行政权力规范与制约的应然性
行政权力在国家的权力体系中居于重要的地位，它是一切行政现象的基础。行政权力自身的特性也就决定了行政权力行使过程中的好坏对一个国家以及人民都有具大的影响。行政权力运用的好的话可以利国利民，造福社会，如果运用的不好的话会滋生腐败，给国家带来具大的损失。这也就是我们讲的行政权力行使过程中存在的"权力悖论"。法国资产阶级思想家孟德斯鸠曾指出："一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。"①由于行政权力一经产生便与人民大众相分离的特性，强质被管理者去执行，这种本质特性为以权谋私，滥用权力提供了现实基础。在我们现实生活中的腐败、寻租等现象也都说明了这一问题。所以我们通过对行政权力的规范，防止在行政权力行使过程中出现的异化，对行政权力进行约束和规范，以确保行政权力的顺利运行，使行政权力真正做到顺应民心，合民义。
二、行政权力越轨的成因
目前，中国整体上处于传统的农业型国家向工业型社会转型的后期，行政权力的发展处于一个交错复杂的环境中，而且随着信息时代的到来，行政权力的结构、特性、关系等方向都发生了一系列的变化，在政府行政的某些领域中，出现了一些行政权力滥用的行为，这也直接影响着政府的威信性和公信力，而影响行政权力不受制约主要是由政治、经济、社会以及文化等多方面的原因造成的，本文主要从权力特性、人性以及历史原因这三个角度入手析：
1、从权力的特性上来看，一切权力都来源于权利并为权利服务，权力是以服从为前提的。行政权力与其它国家的权力一样都是来源于权利，从社会中产生并脱离出来，却又凌驾于社会之上最后又回归于社会。正是由于行政权力所固有的扩张性、破坏性，容易诱发行政权力偏离正常的轨道，出现以权谋私，权力滥用的现象。而且我国的行政权力深受封建传统的根基影响并且影响非常深厚。在封建社会，"溥天之下莫非王土；率土之滨莫非王臣"的这种思想对我国行政权力的发展和运行影响很深。而这种权力过分集中导致腐败的滋生，例如，在最新的一些腐败案例中，如在交通系统，近几年来先后有13个省的26厅级干部因腐败问题落马，特别是一些有关民生的公益性建设，这种权力的高度集中导致不少的"掌权者"沦为"阶下囚"。这种"工程上马，干部落马"的腐败大案屡见不鲜。
2、从人性的角度来看。行政人具有双重属性，既具有"公共人"也具有"普通人"的属性。作为公共人主要指在执行公务或履行工作时的身份。作为普通人，人既有善良的一面，也有恶的一面。我们也不可能认为所有的行政人都是恶的或都是善的，即使我们认为所有的人都是恶的，但也不排除其具的善的成份，反之则易然。所以我们在分析行政人的时候，要看到其所具有的这两重属性。在我们原有观念中，认为行政人比一般普通具有很高的道德情操和思想觉悟，有着对中国共产党的坚定信念，正所谓"其身正，不令而行"②，并且我们没有把他们当作普通人看待，然而通过现实中一件件被曝光出来的腐败大案，我们终于警醒了：造成这一发的根源就是我们对这些行政官员过分的信任，认为他们是真正为民谋利。却没有想到，他们却运用人民对他们的这份信任并且运用手中的权力去做损害人民利益的事情。马克思也曾经说过：人的本质并不是单个人所固有的抽象物，在现实上，它也是切社会关系的总和。"③马基雅维里说："人类是忘恩负义的，容易变心的，是伪装者、冒牌货，是逃避危难，追逐利益的。"当权力掌握在个人手中，个人为了谋求自身的利益最大化，必然会滥用权力。
3、从历史的角度看来，中国传统的"官本位"的意识的影响。中国的传统文化是一种"官本位"的行政文化，官位和权力成为社会成员普遍认可的可谋求社会利益的基本手段和衡量人的价值的实现程度的基本尺度。随着社会主义市场经济的发展和新的规章制度的建立，使得这种"官本位"的思想受到了严重的冲击，可是并没有消失，而是在夹缝中生存一有机会就马上出现膨胀之势，官僚主义的作风依然盛行。而对于权力的迷恋、对官位的崇拜极易造成行政权力运行的不规范。例如，在11月25日刚结束的国考中，据统计数据表明，今年报考人数多达122万人，对一些热门的岗位出现了几千比一之比例；据报道，有一位开着宾利车考生，在记者采访时我们了解到，这位考生已经经历的6年的奋战，而他自身的条件已经很优秀了，就是因为准岳母要求考取这一"铁饭碗"才能结婚。这种对权力的迷恋也正是"官本位"意识作祟的后果，也导致的中国高端人才的大量流失。这些也都是由于我国长期缺乏民主、法治思想，才导致这种"官本位""权力本位"的思想观念极为严重。这种情况一方面不利于营造依法行政的行政氛围；另一方面是由于社会一直在"大政府"的引导下发展，人民对权力是否依法执行执冷漠政治心理。
三、约束行政权力的路径选择
建立行政权力的相应制约机制，是防止权力滥用和权力腐败的有效途径。我们有权力是一回事，但是我们能否有效的防止滥用权力却是另一回事。治理行政权力腐败除了找出滥用权力的这些因素之外，还要分析其内在的原因，以采取行之有效的对策，这样才能真正建立一个行之有效的制约权力越轨的有效机制。本文主要从以权制权、以德制权以及以规范与强化问责机制这几方面进行论证。
1、以权力制约权力。
我国现有的行政权力涉及范围比较广，行政权力膨胀以及行政权力过于集中的问题导致权力的滥用、腐败滋生。古希腊时期的政治学家亚里士多德认为，"政治制度是对诸社会成员权力、地位和管理社会公共事务的分配，而一切政体都有三个要素，即议事、行政和审批"。法国伟大的启蒙思想家、法学家孟德斯鸠提出每个国家都有立法权、司法权和行政权，并且之间实行制衡。他在《论法精神》中写道：" 一切有权力的人容易滥用权力，这是万古不变的经验。防止滥用权力的办法，就是以权力制约权力。在他看来，一个"自由的、健全的国家，必然是一个权力受到合理、合法限制的国家。实行这种权力的国家，叫做"政治宽和的国家 "。④ 从上述的观点不能看出，要使行政权力得到有效的制约，必须控制权力的使用的范围，以权力制约权力。而由于我国特殊的国情，不可能采用西方国家的"三权分立"的制度，这就要求我们根据自身的情况建立起适合我们国情的行政权力的制约机制。在目前，我们正处于社会发展的转型时期，但是由于社会计划经济时期政府对市场的过度干预，导致政企不分，政社不分、政事不分，不仅不利于市场经济的发展，还容易出现以权谋私的腐败、寻租现象的发生。这就要求政府必须转变自己的职能，界定好政府与市场、政府与社会之间的关系，以杜绝腐败滋生的土壤。在我国，人民代表大会是我国的最高权力机关，所有的权力都是受它制约和监督，但是在实践中，在某些权力行政的过程中还存在一些薄弱环节，因此，必须加强人大对行政权力的制约力度。
2、以德制权
道德是一定社会、一定阶级向人们提出的处理个人与个人、个人与社会之间各种关系的一种特殊的行为规范。也就是说道德是以善恶为标准，调节人们之间和个人与社会之间关系的行为规范。"行政人员必须拥有作为行政人员的良知、义务和责任感，在一切的活动中都能够从公共利益出发，而不是以个人利益的得失作为行为的准则。"⑤中国儒家学派创始人孔子，就主张"为政以德"，认为道德在治理国家中具有根本性的作用，提出了被后人概括为"德治"、"礼治"、"德政"、"教化"等一系列援德人治的治国思想和道德观念，并被后世儒家和封建政治家们在长期的实践中进一步丰富和发展，形成一种几与中国封建时代相始终、具有中国特色的"德治"理论。现在我们在新的历史条件下实行与依法治国相辅相成的以德治国，可以借鉴儒家"德治"思想的某些合理因素，其中一个重要思想是：德治的主要锋芒，是要求执政者"为政以德"，以道德来约束统治者的权力，规范权力执掌者的行为。此外，道德本身也具有强制规范性，这种强制力表现为内在性和外在性的统一，它可以对权力进行制约。正如日本法学家川岛武宣所说："伦理也具有作为伦理的强制性规范强制和秩序是作为社会秩序的法及伦理所共有的性质。"道德伦理的强制力属于社会权力范畴。它可以形成一种道德权力，借助它有形无形的压力，迫使人们遵守道德规范，履行道德义务，或者受到道德的惩罚。 尤其是在权力行使的过程中，在法律难以制约或制约不力的地方，道德就可以充分利用它的有形无形强制力，去弥补权力制约的真空，发挥道德制约权力的积极作用。如中国古代的"清议"，通过对官吏进行道德评议与社会舆论，决定官吏选拔升黜的命运，这无疑是对其权力进行制约的最有力方式。在我们现代社会，我们可以从加强我国行政人员的道德素质建设，用道德力量来约束这些行政人员手中的权力，这可以在一定程度上弥补在法律约束上的不足。
3、规范与强化行政问责机制。
现代意义上的"问责制"是西方民主政治的产物，它的理论依据来自于西方关于民主政治和民主行政的思想，其对象通常是公共官员。政府行政的功能本身就在于执行那些已表达出来的国家意志--即法律，换言之，行政主体是依照有关法律行使对国家和社会事务进行组织与管理的职能。因而，其"责任"源自于授权过程，委托人（即公民）为代理人（即政府组织）提供资源或授权，目的在于要求代理人提供物有所值的服务或限制其做出某些行为。⑥目前，问责制已成为世界通行的政府管理体制。问责制要求政治官员为其决策和行为负责任，其本质上要求所行使的权力和应承担的责任相匹配。但是从目前我国的现实情况来看，行政机关的公务人员在行政管理过程中，由于自己不良的行为带来的行政事件，最后都是以行政机关的名义出现去负责。所以我们要明确界定公务员的行政权力和义务，具体确定行使行政权力的责任人。行政机会无论以后是否会被提起进行行政诉讼或行政复议，在事前都要明确定规定每个具体的责任人，以便进行事前的监督和事后责任的追查。因此，我们应该在各部门内建立明确的责任目标制，固定并且公开权力运用的标准，减少权力的自由裁量空间。
参考文献：
[1]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁森译.商务印刷书馆，1961：154.
[2]论语.子路.A
[3]马克思恩格斯选集（第一卷）[M].人民出版社，1972：18.
[4]朱光盈.以权力制约权力[M].成都：四川人民出版社，1987：64.
[5]张康之.公共行政道德化的双重向度[J].北京行政学院学报.2001年.
[6]潭功荣.问责制：责任政府最基本的实践形式.中共福建省委党校学报， 2004年（7），第1 7页.
[7]沈荣华.建立行政权力制约机制的思路选择. 中共福建省委党校学报，2006年（1）.
作者简介：王宁娟（1982-），女，陕西宝鸡人，浙江财经大学财政与公共管理学院硕士研究生，主要从事行政管理理论与政策研究。
关键词：行政权力；规范；道德
一、对行政权力规范与制约的应然性
行政权力在国家的权力体系中居于重要的地位，它是一切行政现象的基础。行政权力自身的特性也就决定了行政权力行使过程中的好坏对一个国家以及人民都有具大的影响。行政权力运用的好的话可以利国利民，造福社会，如果运用的不好的话会滋生腐败，给国家带来具大的损失。这也就是我们讲的行政权力行使过程中存在的"权力悖论"。法国资产阶级思想家孟德斯鸠曾指出："一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。"①由于行政权力一经产生便与人民大众相分离的特性，强质被管理者去执行，这种本质特性为以权谋私，滥用权力提供了现实基础。在我们现实生活中的腐败、寻租等现象也都说明了这一问题。所以我们通过对行政权力的规范，防止在行政权力行使过程中出现的异化，对行政权力进行约束和规范，以确保行政权力的顺利运行，使行政权力真正做到顺应民心，合民义。
二、行政权力越轨的成因
目前，中国整体上处于传统的农业型国家向工业型社会转型的后期，行政权力的发展处于一个交错复杂的环境中，而且随着信息时代的到来，行政权力的结构、特性、关系等方向都发生了一系列的变化，在政府行政的某些领域中，出现了一些行政权力滥用的行为，这也直接影响着政府的威信性和公信力，而影响行政权力不受制约主要是由政治、经济、社会以及文化等多方面的原因造成的，本文主要从权力特性、人性以及历史原因这三个角度入手析：
1、从权力的特性上来看，一切权力都来源于权利并为权利服务，权力是以服从为前提的。行政权力与其它国家的权力一样都是来源于权利，从社会中产生并脱离出来，却又凌驾于社会之上最后又回归于社会。正是由于行政权力所固有的扩张性、破坏性，容易诱发行政权力偏离正常的轨道，出现以权谋私，权力滥用的现象。而且我国的行政权力深受封建传统的根基影响并且影响非常深厚。在封建社会，"溥天之下莫非王土；率土之滨莫非王臣"的这种思想对我国行政权力的发展和运行影响很深。而这种权力过分集中导致腐败的滋生，例如，在最新的一些腐败案例中，如在交通系统，近几年来先后有13个省的26厅级干部因腐败问题落马，特别是一些有关民生的公益性建设，这种权力的高度集中导致不少的"掌权者"沦为"阶下囚"。这种"工程上马，干部落马"的腐败大案屡见不鲜。
2、从人性的角度来看。行政人具有双重属性，既具有"公共人"也具有"普通人"的属性。作为公共人主要指在执行公务或履行工作时的身份。作为普通人，人既有善良的一面，也有恶的一面。我们也不可能认为所有的行政人都是恶的或都是善的，即使我们认为所有的人都是恶的，但也不排除其具的善的成份，反之则易然。所以我们在分析行政人的时候，要看到其所具有的这两重属性。在我们原有观念中，认为行政人比一般普通具有很高的道德情操和思想觉悟，有着对中国共产党的坚定信念，正所谓"其身正，不令而行"②，并且我们没有把他们当作普通人看待，然而通过现实中一件件被曝光出来的腐败大案，我们终于警醒了：造成这一发的根源就是我们对这些行政官员过分的信任，认为他们是真正为民谋利。却没有想到，他们却运用人民对他们的这份信任并且运用手中的权力去做损害人民利益的事情。马克思也曾经说过：人的本质并不是单个人所固有的抽象物，在现实上，它也是切社会关系的总和。"③马基雅维里说："人类是忘恩负义的，容易变心的，是伪装者、冒牌货，是逃避危难，追逐利益的。"当权力掌握在个人手中，个人为了谋求自身的利益最大化，必然会滥用权力。
3、从历史的角度看来，中国传统的"官本位"的意识的影响。中国的传统文化是一种"官本位"的行政文化，官位和权力成为社会成员普遍认可的可谋求社会利益的基本手段和衡量人的价值的实现程度的基本尺度。随着社会主义市场经济的发展和新的规章制度的建立，使得这种"官本位"的思想受到了严重的冲击，可是并没有消失，而是在夹缝中生存一有机会就马上出现膨胀之势，官僚主义的作风依然盛行。而对于权力的迷恋、对官位的崇拜极易造成行政权力运行的不规范。例如，在11月25日刚结束的国考中，据统计数据表明，今年报考人数多达122万人，对一些热门的岗位出现了几千比一之比例；据报道，有一位开着宾利车考生，在记者采访时我们了解到，这位考生已经经历的6年的奋战，而他自身的条件已经很优秀了，就是因为准岳母要求考取这一"铁饭碗"才能结婚。这种对权力的迷恋也正是"官本位"意识作祟的后果，也导致的中国高端人才的大量流失。这些也都是由于我国长期缺乏民主、法治思想，才导致这种"官本位""权力本位"的思想观念极为严重。这种情况一方面不利于营造依法行政的行政氛围；另一方面是由于社会一直在"大政府"的引导下发展，人民对权力是否依法执行执冷漠政治心理。
三、约束行政权力的路径选择
建立行政权力的相应制约机制，是防止权力滥用和权力腐败的有效途径。我们有权力是一回事，但是我们能否有效的防止滥用权力却是另一回事。治理行政权力腐败除了找出滥用权力的这些因素之外，还要分析其内在的原因，以采取行之有效的对策，这样才能真正建立一个行之有效的制约权力越轨的有效机制。本文主要从以权制权、以德制权以及以规范与强化问责机制这几方面进行论证。
1、以权力制约权力。
我国现有的行政权力涉及范围比较广，行政权力膨胀以及行政权力过于集中的问题导致权力的滥用、腐败滋生。古希腊时期的政治学家亚里士多德认为，"政治制度是对诸社会成员权力、地位和管理社会公共事务的分配，而一切政体都有三个要素，即议事、行政和审批"。法国伟大的启蒙思想家、法学家孟德斯鸠提出每个国家都有立法权、司法权和行政权，并且之间实行制衡。他在《论法精神》中写道：" 一切有权力的人容易滥用权力，这是万古不变的经验。防止滥用权力的办法，就是以权力制约权力。在他看来，一个"自由的、健全的国家，必然是一个权力受到合理、合法限制的国家。实行这种权力的国家，叫做"政治宽和的国家 "。④ 从上述的观点不能看出，要使行政权力得到有效的制约，必须控制权力的使用的范围，以权力制约权力。而由于我国特殊的国情，不可能采用西方国家的"三权分立"的制度，这就要求我们根据自身的情况建立起适合我们国情的行政权力的制约机制。在目前，我们正处于社会发展的转型时期，但是由于社会计划经济时期政府对市场的过度干预，导致政企不分，政社不分、政事不分，不仅不利于市场经济的发展，还容易出现以权谋私的腐败、寻租现象的发生。这就要求政府必须转变自己的职能，界定好政府与市场、政府与社会之间的关系，以杜绝腐败滋生的土壤。在我国，人民代表大会是我国的最高权力机关，所有的权力都是受它制约和监督，但是在实践中，在某些权力行政的过程中还存在一些薄弱环节，因此，必须加强人大对行政权力的制约力度。
2、以德制权
道德是一定社会、一定阶级向人们提出的处理个人与个人、个人与社会之间各种关系的一种特殊的行为规范。也就是说道德是以善恶为标准，调节人们之间和个人与社会之间关系的行为规范。"行政人员必须拥有作为行政人员的良知、义务和责任感，在一切的活动中都能够从公共利益出发，而不是以个人利益的得失作为行为的准则。"⑤中国儒家学派创始人孔子，就主张"为政以德"，认为道德在治理国家中具有根本性的作用，提出了被后人概括为"德治"、"礼治"、"德政"、"教化"等一系列援德人治的治国思想和道德观念，并被后世儒家和封建政治家们在长期的实践中进一步丰富和发展，形成一种几与中国封建时代相始终、具有中国特色的"德治"理论。现在我们在新的历史条件下实行与依法治国相辅相成的以德治国，可以借鉴儒家"德治"思想的某些合理因素，其中一个重要思想是：德治的主要锋芒，是要求执政者"为政以德"，以道德来约束统治者的权力，规范权力执掌者的行为。此外，道德本身也具有强制规范性，这种强制力表现为内在性和外在性的统一，它可以对权力进行制约。正如日本法学家川岛武宣所说："伦理也具有作为伦理的强制性规范强制和秩序是作为社会秩序的法及伦理所共有的性质。"道德伦理的强制力属于社会权力范畴。它可以形成一种道德权力，借助它有形无形的压力，迫使人们遵守道德规范，履行道德义务，或者受到道德的惩罚。 尤其是在权力行使的过程中，在法律难以制约或制约不力的地方，道德就可以充分利用它的有形无形强制力，去弥补权力制约的真空，发挥道德制约权力的积极作用。如中国古代的"清议"，通过对官吏进行道德评议与社会舆论，决定官吏选拔升黜的命运，这无疑是对其权力进行制约的最有力方式。在我们现代社会，我们可以从加强我国行政人员的道德素质建设，用道德力量来约束这些行政人员手中的权力，这可以在一定程度上弥补在法律约束上的不足。
3、规范与强化行政问责机制。
现代意义上的"问责制"是西方民主政治的产物，它的理论依据来自于西方关于民主政治和民主行政的思想，其对象通常是公共官员。政府行政的功能本身就在于执行那些已表达出来的国家意志--即法律，换言之，行政主体是依照有关法律行使对国家和社会事务进行组织与管理的职能。因而，其"责任"源自于授权过程，委托人（即公民）为代理人（即政府组织）提供资源或授权，目的在于要求代理人提供物有所值的服务或限制其做出某些行为。⑥目前，问责制已成为世界通行的政府管理体制。问责制要求政治官员为其决策和行为负责任，其本质上要求所行使的权力和应承担的责任相匹配。但是从目前我国的现实情况来看，行政机关的公务人员在行政管理过程中，由于自己不良的行为带来的行政事件，最后都是以行政机关的名义出现去负责。所以我们要明确界定公务员的行政权力和义务，具体确定行使行政权力的责任人。行政机会无论以后是否会被提起进行行政诉讼或行政复议，在事前都要明确定规定每个具体的责任人，以便进行事前的监督和事后责任的追查。因此，我们应该在各部门内建立明确的责任目标制，固定并且公开权力运用的标准，减少权力的自由裁量空间。
参考文献：
[1]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁森译.商务印刷书馆，1961：154.
[2]论语.子路.A
[3]马克思恩格斯选集（第一卷）[M].人民出版社，1972：18.
[4]朱光盈.以权力制约权力[M].成都：四川人民出版社，1987：64.
[5]张康之.公共行政道德化的双重向度[J].北京行政学院学报.2001年.
[6]潭功荣.问责制：责任政府最基本的实践形式.中共福建省委党校学报， 2004年（7），第1 7页.
[7]沈荣华.建立行政权力制约机制的思路选择. 中共福建省委党校学报，2006年（1）.
作者简介：王宁娟（1982-），女，陕西宝鸡人，浙江财经大学财政与公共管理学院硕士研究生，主要从事行政管理理论与政策研究。