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档案行政处罚是档案事业行政管理中最能代表国家权威、体现国家强制力的一项业务工作。为了指导北京市各级行政执法部门做好行政处罚工作，2007年7月，北京市人民政府印发了《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》，根据该规定关于“本市市级行政执法部门应当结合工作实际，按照本规定制定本系统行政处罚自由裁量权的统一规范，明确行使各类行政处罚自由裁量权的标准”的要求，2008年1月，北京市档案局印发了《北京市档案行政处罚自由裁量权规范》（以下简称《规范》）。《规范》作为《北京市档案局关于印发档案行政执法责任制配套制度的通知》（京档通〔2008〕1号）所规定的八项制度之一，对市和区县档案局行使档案行政处罚自由裁量权进行了专门规范。本文就本市各级档案行政管理部门在查处档案违法案件中如何理解和运用《规范》谈一点认识和体会。
一、《规范》的框架设计
根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的有关规定，《规范》明确要求“行使档案行政处罚自由裁量权应当遵循处罚法定、公平公正、教育和处罚相结合的原则”。“行使档案行政处罚自由裁量权，应当根据法律目的，全面考虑、衡量违法事实、性质、情节及社会危害程度等相关因素，排除不相关因素的干扰”。正确行使档案行政处罚自由裁量权的判断标准是“对违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的同类档案违法行为，所适用的法律依据、处罚种类和幅度应当基本相同”。
在行使档案行政处罚自由裁量权应考虑的违法事实、性质、情节及社会危害程度等相关因素中，《北京市实施<中华人民共和国档案法>办法》（以下简称《北京市实施<档案法>办法》）所规定的档案行政管理部门可以给予行政处罚的档案违法行为，即是法定的违法事实因素；《行政处罚法》对性质、情节因素作了原则规定，鉴于性质、情节因素与违法行为人密切相关，在不同种类档案违法行为中大体相同，《规范》正文对行使档案行政处罚自由裁量权应考虑的性质、情节因素作了统一规定；鉴于社会危害程度在不同种类档案违法行为中差异较大，《规范》单列附件——《北京市档案行政处罚自由裁量权规范应用标准》（以下简称《应用标准》），分别针对不同种类的档案违法行为，对行使档案行政处罚自由裁量权应考虑的社会危害程度因素作了具体规定。
《规范》对档案行政处罚自由裁量权作了如下定义：“指市和区、县档案局在法定档案行政处罚权限范围内，对档案违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的自主决定权。”由此可见，行使档案行政处罚自由裁量权的具体范围涵盖以下三个方面：一是确定是否给予行政处罚；二是确定给予行政处罚的具体种类；三是确定给予行政处罚的具体幅度。这三个方面是环环相扣、层层递进的关系，后一方面是前一方面的展开和深化。《规范》围绕这三个方面的情况，对行使档案行政处罚自由裁量权作了具体规定。
二、行使档案行政处罚自由裁量权应考虑的性质、情节因素
根据《行政处罚法》的有关规定，围绕与违法行为人密切相关的性质、情节因素，《规范》正文对行使档案行政处罚自由裁量权作了统一规定：
首先，列举了给予较重的档案行政处罚的七种情形:一是隐匿、销毁违法证据或者有其他妨碍档案执法行为的；二是不听劝阻，继续实施档案违法行为的；三是违法情节恶劣，造成严重后果的；四是胁迫、诱骗、教唆他人实施档案违法行为的；五是共同实施档案违法行为中起主要作用的；六是屡教不改，多次实施档案违法行为的；七是在发生突发公共事件时实施档案违法行为的。
其次，列举了给予较轻的档案行政处罚的四种情形:一是档案违法行为人年满14周岁不满18周岁的；二是受他人胁迫、诱骗实施档案违法行为的；三是主动消除或者减轻档案违法行为危害后果的；四是配合档案行政管理部门查处档案违法行为有立功表现的。
再次，列举了依法不予档案行政处罚的四种情形:一是档案违法行为人年龄不满14周岁的；二是精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有档案违法行为的；三是档案违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的；四是档案违法行为在两年内未被发现的。
鉴于人们认知能力的局限性，与违法行为人密切相关的性质、情节因素在具体案件中千变万化、层出不穷，《规范》不可能将其全部罗列齐全。为了防止挂一漏万，《规范》正文一方面对给予较重、较轻和不予档案行政处罚的常见情形予以具体列举；另一方面又以兜底条款的形式，授权档案行政管理部门在查处案件时，可以考虑“其他可以给予较重处罚的”、“其他可以给予较轻处罚的”和“其他依法不予档案行政处罚的”情形，灵活运用档案行政处罚自由裁量权制裁档案违法行为。基本原则是档案行政处罚的轻重程度与违法行为性质、情节的恶劣程度成正比。
三、行使档案行政处罚自由裁量权应考虑的社会危害程度因素
根据《北京市实施<档案法>办法》的有关规定，《应用标准》将行使档案行政处罚自由裁量权应考虑的社会危害程度因素，具体分解为从违法行为在价值和数量两方面对档案造成的危害后果进行衡量。
鉴于档案的价值通常与其保管期限成正比，根据《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》有关“机关文书档案的保管期限定为永久、定期两种”的规定，《应用标准》将档案的“价值”以“保管期限”为标准具体划分为永久、定期两个等级，以档案保管期限这一直观标志作为判断档案违法行为危害档案价值的具体衡量尺度。档案数量是通过纸张、磁带、磁盘、光盘等多种物质载体而直观体现出来的。考虑到长久以来纸质档案在档案载体中所占据的主导地位，为了简便起见，《应用标准》以纸质档案的数量作为执法实践中确定违法行为危害档案数量的基本衡量尺度，其他载体档案的数量可换算成纸质档案的数量而参照执行。 档案管理实践中通常以“卷”和“件”作为计量纸质档案数量的基本单位 ，由于“卷”和“件”都是按归档文件相互之间的逻辑联系组合而成的 ，受档案整理者主观认识的影响，“卷”与“卷”之间、“件”与“件”之间所含页数差异很大。鉴于“页”是归档文件形成时受纸张篇幅支配而自然逐次流水产生的计量单位，其所表示的数量是客观而没有争议的，《应用标准》以纸质档案的基本计量单位“页”作为执法实践中确定档案违法行为危害档案数量的具体衡量尺度。
行使档案行政处罚自由裁量权考虑档案违法行为的社会危害程度因素需要注意以下原则：在档案违法行为危害档案数量相同的情况下，档案行政处罚的轻重程度应以档案违法行为所危害档案的价值成正比；在档案违法行为危害档案价值相同的情况下，档案行政处罚的轻重程度应以档案违法行为所危害档案的数量成正比；在给予档案违法行为人相同行政处罚的情况下，档案违法行为所危害的档案价值和档案数量成反比。
四、行使档案行政处罚自由裁量权的具体范围
围绕是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚三个方面，《规范》对行使档案行政处罚自由裁量权作了具体规定：
首先，确定是否给予行政处罚。 根据 《北京市实施<档案法>办法》的有关规定，《规范》明确指出，对于有损毁、丢失属于国家所有的档案的，擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的，涂改、伪造档案的三种违法行为之一的单位和个人，以及有擅自出卖或者转让国家所有的档案及集体所有、个人所有的以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的，倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的两种违法行为之一的企业事业组织或者个人，市和区、县档案局应当实施档案行政处罚。需要指出的是，档案违法行为人即使有上述档案行政管理部门可以实施行政处罚的五种违法行为所规定的违法事实，如果存在《规范》所列举的依法不予档案行政处罚的具体情形，则档案行政管理部门仍然不得给予行政处罚。
其次，确定给予行政处罚的具体种类。根据《档案行政处罚程序暂行规定》的有关规定，档案行政处罚的种类包括警告、罚款和没收违法所得三种。根据《北京市实施<档案法>办法》的有关规定，警告和罚款的适用范围涵盖了档案行政管理部门可以实施行政处罚的全部五种违法行为。没收违法所得的适用范围仅涵盖了档案行政管理部门可以实施行政处罚的两种违法行为，即对于有擅自出卖或者转让国家所有的档案及集体所有、个人所有的以及其他不属于国家所有的、对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的两种违法行为之一的企业事业组织或者个人，档案行政管理部门可以给予没收违法所得的行政处罚。
警告属于申诫罚，其主要功能在于警示教育。罚款属于财产罚，其主要功能在于惩戒处罚。考虑到警告和罚款都同样适用于五种档案违法行为、罚款必须和警告并处的法律规定，以及轻微档案违法行为危害后果不大的实际情况，《规范》高度重视档案行政处罚的警示教育功能，倡导对于有轻微违法行为的档案违法行为人，档案行政管理部门应给予警告而免予罚款的行政处罚。
《应用标准》按照违法事实因素，分别针对档案行政管理部门可以给予行政处罚的五种档案违法行为在价值和数量两方面对档案造成的危害后果具体规定：对于损毁、丢失属于国家所有的档案的，危害后果在永久档案1页~100页以下、定期档案1页~500页以下；对于擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的，危害后果在永久档案1页~50页以下、定期档案1页~250页以下；对于涂改、伪造档案的，危害后果在永久档案1页~20页以下、定期档案1页~40页以下；对于擅自出卖或者转让国家所有的档案及集体所有、个人所有的以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的，危害后果在永久档案1页~50页以下、定期档案1页~250页以下的，给予警告而免予罚款。
再次，确定给予行政处罚的具体幅度。在档案行政管理部门可以适用的警告、罚款和没收违法所得三种行政处罚种类中，警告属于申诫罚，不需要考虑处罚幅度。为了剥夺违法行为人实施档案违法行为所获取的非法利益，没收违法所得的处罚幅度显然应与档案违法行为人所获得的违法所得相当。
鉴于《北京市实施<档案法>办法》规定适用罚款可以选择的行政处罚幅度上下相差十倍、档案行政处罚自由裁量权过大的实际情况，为了确保档案行政管理部门对相关因素基本相同的同类档案违法行为的罚款幅度基本相同，《应用标准》按照违法事实因素，分别针对档案行政管理部门可以给予行政处罚的五种档案违法行为，把对单位为1万元~10万元、对个人为500元~5000元的法定罚款幅度，在实际应用中具体划分为三个等级：即对单位的罚款幅度为1万元~4万元以下、4万元~7万元以下，7万元~10万元；对个人的罚款幅度为500元~2000元以下、2000元~3500元以下、3500元~5000元。与档案违法行为的社会危害程度相对应，每一个等级的罚款幅度分别适用于档案违法行为危害档案的价值和数量的一个具体范围。设定罚款幅度等级的基本原则是，罚款数额与档案违法行为危害档案的价值和数量成正比。
在同一等级的罚款幅度内，则综合考虑性质、情节、社会危害程度因素来确定罚款的具体数额。基本原则是罚款数额的大小与违法行为性质、情节的恶劣程度和在价值和数量两方面对档案造成的危害程度成正比。给予较重的档案行政处罚应当在同一等级罚款幅度中限标准以上实施处罚，给予较轻档案行政处罚不得超过同一等级罚款幅度的中限。
综上所述，根据《规范》要求，档案行政管理部门行使档案行政处罚自由裁量权，应围绕是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚三个方面的具体情况，全面考虑、衡量违法事实、性质、情节及社会危害程度等相关因素。《规范》为我市档案行政执法人员行使档案行政处罚自由裁量权，为全市各级档案部门监督档案行政处罚工作提供了明确的制度保障。最后需要说明的是，受制于我市档案行政处罚经验积累的不足，制定《规范》时难以对档案行政处罚工作进行全面系统的总结和准确把握。施行《规范》的实际效果尚待档案行政处罚实践的检验，其具体规定肯定有许多需要进一步修改完善的地方。
作者单位：北京市档案局
一、《规范》的框架设计
根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的有关规定，《规范》明确要求“行使档案行政处罚自由裁量权应当遵循处罚法定、公平公正、教育和处罚相结合的原则”。“行使档案行政处罚自由裁量权，应当根据法律目的，全面考虑、衡量违法事实、性质、情节及社会危害程度等相关因素，排除不相关因素的干扰”。正确行使档案行政处罚自由裁量权的判断标准是“对违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的同类档案违法行为，所适用的法律依据、处罚种类和幅度应当基本相同”。
在行使档案行政处罚自由裁量权应考虑的违法事实、性质、情节及社会危害程度等相关因素中，《北京市实施<中华人民共和国档案法>办法》（以下简称《北京市实施<档案法>办法》）所规定的档案行政管理部门可以给予行政处罚的档案违法行为，即是法定的违法事实因素；《行政处罚法》对性质、情节因素作了原则规定，鉴于性质、情节因素与违法行为人密切相关，在不同种类档案违法行为中大体相同，《规范》正文对行使档案行政处罚自由裁量权应考虑的性质、情节因素作了统一规定；鉴于社会危害程度在不同种类档案违法行为中差异较大，《规范》单列附件——《北京市档案行政处罚自由裁量权规范应用标准》（以下简称《应用标准》），分别针对不同种类的档案违法行为，对行使档案行政处罚自由裁量权应考虑的社会危害程度因素作了具体规定。
《规范》对档案行政处罚自由裁量权作了如下定义：“指市和区、县档案局在法定档案行政处罚权限范围内，对档案违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的自主决定权。”由此可见，行使档案行政处罚自由裁量权的具体范围涵盖以下三个方面：一是确定是否给予行政处罚；二是确定给予行政处罚的具体种类；三是确定给予行政处罚的具体幅度。这三个方面是环环相扣、层层递进的关系，后一方面是前一方面的展开和深化。《规范》围绕这三个方面的情况，对行使档案行政处罚自由裁量权作了具体规定。
二、行使档案行政处罚自由裁量权应考虑的性质、情节因素
根据《行政处罚法》的有关规定，围绕与违法行为人密切相关的性质、情节因素，《规范》正文对行使档案行政处罚自由裁量权作了统一规定：
首先，列举了给予较重的档案行政处罚的七种情形:一是隐匿、销毁违法证据或者有其他妨碍档案执法行为的；二是不听劝阻，继续实施档案违法行为的；三是违法情节恶劣，造成严重后果的；四是胁迫、诱骗、教唆他人实施档案违法行为的；五是共同实施档案违法行为中起主要作用的；六是屡教不改，多次实施档案违法行为的；七是在发生突发公共事件时实施档案违法行为的。
其次，列举了给予较轻的档案行政处罚的四种情形:一是档案违法行为人年满14周岁不满18周岁的；二是受他人胁迫、诱骗实施档案违法行为的；三是主动消除或者减轻档案违法行为危害后果的；四是配合档案行政管理部门查处档案违法行为有立功表现的。
再次，列举了依法不予档案行政处罚的四种情形:一是档案违法行为人年龄不满14周岁的；二是精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有档案违法行为的；三是档案违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的；四是档案违法行为在两年内未被发现的。
鉴于人们认知能力的局限性，与违法行为人密切相关的性质、情节因素在具体案件中千变万化、层出不穷，《规范》不可能将其全部罗列齐全。为了防止挂一漏万，《规范》正文一方面对给予较重、较轻和不予档案行政处罚的常见情形予以具体列举；另一方面又以兜底条款的形式，授权档案行政管理部门在查处案件时，可以考虑“其他可以给予较重处罚的”、“其他可以给予较轻处罚的”和“其他依法不予档案行政处罚的”情形，灵活运用档案行政处罚自由裁量权制裁档案违法行为。基本原则是档案行政处罚的轻重程度与违法行为性质、情节的恶劣程度成正比。
三、行使档案行政处罚自由裁量权应考虑的社会危害程度因素
根据《北京市实施<档案法>办法》的有关规定，《应用标准》将行使档案行政处罚自由裁量权应考虑的社会危害程度因素，具体分解为从违法行为在价值和数量两方面对档案造成的危害后果进行衡量。
鉴于档案的价值通常与其保管期限成正比，根据《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》有关“机关文书档案的保管期限定为永久、定期两种”的规定，《应用标准》将档案的“价值”以“保管期限”为标准具体划分为永久、定期两个等级，以档案保管期限这一直观标志作为判断档案违法行为危害档案价值的具体衡量尺度。档案数量是通过纸张、磁带、磁盘、光盘等多种物质载体而直观体现出来的。考虑到长久以来纸质档案在档案载体中所占据的主导地位，为了简便起见，《应用标准》以纸质档案的数量作为执法实践中确定违法行为危害档案数量的基本衡量尺度，其他载体档案的数量可换算成纸质档案的数量而参照执行。 档案管理实践中通常以“卷”和“件”作为计量纸质档案数量的基本单位 ，由于“卷”和“件”都是按归档文件相互之间的逻辑联系组合而成的 ，受档案整理者主观认识的影响，“卷”与“卷”之间、“件”与“件”之间所含页数差异很大。鉴于“页”是归档文件形成时受纸张篇幅支配而自然逐次流水产生的计量单位，其所表示的数量是客观而没有争议的，《应用标准》以纸质档案的基本计量单位“页”作为执法实践中确定档案违法行为危害档案数量的具体衡量尺度。
行使档案行政处罚自由裁量权考虑档案违法行为的社会危害程度因素需要注意以下原则：在档案违法行为危害档案数量相同的情况下，档案行政处罚的轻重程度应以档案违法行为所危害档案的价值成正比；在档案违法行为危害档案价值相同的情况下，档案行政处罚的轻重程度应以档案违法行为所危害档案的数量成正比；在给予档案违法行为人相同行政处罚的情况下，档案违法行为所危害的档案价值和档案数量成反比。
四、行使档案行政处罚自由裁量权的具体范围
围绕是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚三个方面，《规范》对行使档案行政处罚自由裁量权作了具体规定：
首先，确定是否给予行政处罚。 根据 《北京市实施<档案法>办法》的有关规定，《规范》明确指出，对于有损毁、丢失属于国家所有的档案的，擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的，涂改、伪造档案的三种违法行为之一的单位和个人，以及有擅自出卖或者转让国家所有的档案及集体所有、个人所有的以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的，倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的两种违法行为之一的企业事业组织或者个人，市和区、县档案局应当实施档案行政处罚。需要指出的是，档案违法行为人即使有上述档案行政管理部门可以实施行政处罚的五种违法行为所规定的违法事实，如果存在《规范》所列举的依法不予档案行政处罚的具体情形，则档案行政管理部门仍然不得给予行政处罚。
其次，确定给予行政处罚的具体种类。根据《档案行政处罚程序暂行规定》的有关规定，档案行政处罚的种类包括警告、罚款和没收违法所得三种。根据《北京市实施<档案法>办法》的有关规定，警告和罚款的适用范围涵盖了档案行政管理部门可以实施行政处罚的全部五种违法行为。没收违法所得的适用范围仅涵盖了档案行政管理部门可以实施行政处罚的两种违法行为，即对于有擅自出卖或者转让国家所有的档案及集体所有、个人所有的以及其他不属于国家所有的、对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的两种违法行为之一的企业事业组织或者个人，档案行政管理部门可以给予没收违法所得的行政处罚。
警告属于申诫罚，其主要功能在于警示教育。罚款属于财产罚，其主要功能在于惩戒处罚。考虑到警告和罚款都同样适用于五种档案违法行为、罚款必须和警告并处的法律规定，以及轻微档案违法行为危害后果不大的实际情况，《规范》高度重视档案行政处罚的警示教育功能，倡导对于有轻微违法行为的档案违法行为人，档案行政管理部门应给予警告而免予罚款的行政处罚。
《应用标准》按照违法事实因素，分别针对档案行政管理部门可以给予行政处罚的五种档案违法行为在价值和数量两方面对档案造成的危害后果具体规定：对于损毁、丢失属于国家所有的档案的，危害后果在永久档案1页~100页以下、定期档案1页~500页以下；对于擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的，危害后果在永久档案1页~50页以下、定期档案1页~250页以下；对于涂改、伪造档案的，危害后果在永久档案1页~20页以下、定期档案1页~40页以下；对于擅自出卖或者转让国家所有的档案及集体所有、个人所有的以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的，危害后果在永久档案1页~50页以下、定期档案1页~250页以下的，给予警告而免予罚款。
再次，确定给予行政处罚的具体幅度。在档案行政管理部门可以适用的警告、罚款和没收违法所得三种行政处罚种类中，警告属于申诫罚，不需要考虑处罚幅度。为了剥夺违法行为人实施档案违法行为所获取的非法利益，没收违法所得的处罚幅度显然应与档案违法行为人所获得的违法所得相当。
鉴于《北京市实施<档案法>办法》规定适用罚款可以选择的行政处罚幅度上下相差十倍、档案行政处罚自由裁量权过大的实际情况，为了确保档案行政管理部门对相关因素基本相同的同类档案违法行为的罚款幅度基本相同，《应用标准》按照违法事实因素，分别针对档案行政管理部门可以给予行政处罚的五种档案违法行为，把对单位为1万元~10万元、对个人为500元~5000元的法定罚款幅度，在实际应用中具体划分为三个等级：即对单位的罚款幅度为1万元~4万元以下、4万元~7万元以下，7万元~10万元；对个人的罚款幅度为500元~2000元以下、2000元~3500元以下、3500元~5000元。与档案违法行为的社会危害程度相对应，每一个等级的罚款幅度分别适用于档案违法行为危害档案的价值和数量的一个具体范围。设定罚款幅度等级的基本原则是，罚款数额与档案违法行为危害档案的价值和数量成正比。
在同一等级的罚款幅度内，则综合考虑性质、情节、社会危害程度因素来确定罚款的具体数额。基本原则是罚款数额的大小与违法行为性质、情节的恶劣程度和在价值和数量两方面对档案造成的危害程度成正比。给予较重的档案行政处罚应当在同一等级罚款幅度中限标准以上实施处罚，给予较轻档案行政处罚不得超过同一等级罚款幅度的中限。
综上所述，根据《规范》要求，档案行政管理部门行使档案行政处罚自由裁量权，应围绕是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚三个方面的具体情况，全面考虑、衡量违法事实、性质、情节及社会危害程度等相关因素。《规范》为我市档案行政执法人员行使档案行政处罚自由裁量权，为全市各级档案部门监督档案行政处罚工作提供了明确的制度保障。最后需要说明的是，受制于我市档案行政处罚经验积累的不足，制定《规范》时难以对档案行政处罚工作进行全面系统的总结和准确把握。施行《规范》的实际效果尚待档案行政处罚实践的检验，其具体规定肯定有许多需要进一步修改完善的地方。
作者单位：北京市档案局