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摘要：党的十八大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的战略目标。全面加强服务型乡镇政府建设，是切实提升政府管理能力、提升群众满足感获得感的现实需要。本文以衡阳市为例，探讨行政区划调整给服务型乡镇建设带来的机遇与挑战，并提出服务型乡镇政府建设的实现途径：一是精简机构，提高乡镇的资源配置能力；二是加强乡镇干部队伍建设；三是着力夯实乡镇服务保障。
关键词：行政区划调整；服务型；乡镇政府
中图分类号：D63 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）015-0-02
党的十八大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的战略目标。乡镇政府是我国现行行政体制中最基层的一级政权， 承担着辖区内政治、经济、文化等各项事务的服务和管理任务。2015年，湖南省衡阳市委、市政府按照中央、省委的部署要求，开展了新一轮乡镇行政区划改革，通过大力撤并乡镇，乡镇的面积增加了、人口增多了、服务范围扩大了，重塑了县城、乡镇和建制村的空间布局，但乡镇政府的服务能力未能完全适应行政区划调整，乡镇政府的服务能力与广大人民群众公共服务需求之间的矛盾日益突出。因此，全面加强服务型乡镇政府建设，是提高政府的管理能力，提升老百姓的满意度和获得感的现实需要，进而实现国家的长治久安。
一、行政区划调整给服务型乡镇建设带来的机遇与挑战
（一）机遇
1.有利于拓宽乡镇发展空间。在本轮乡镇区划调整中，衡阳市原有184个乡镇，合并为147个， 减幅为20.11%，主要通过将面积相对较小、地理位置相邻的2个乡镇合并为一个乡镇，“三合一”乡镇有4个，“四合一”乡镇有1个。通过区划调整，乡镇框架进一步拉大，比如，车江、云集、向阳三个乡镇合并设立新云集镇后，总面积达到296KM2，人口數达到15万余人。乡镇可以充分、全面的对所有区域进行分析，然后确定相应的发展理念，并对功能进行准确的定位，保证各个区域之间能够相互支撑和想回融合，不仅能够突出各区域的特色，还能够实现各区域的协调、可持续发展。同时，在乡镇建设新跨越阶段，通过不断的扩大乡镇的规模能够使乡镇的综合承载服务能力得到明显增强，将让更多的老百姓能够享受更加完善、更加便捷、更加高效的公共服务，民生需求得到切实改善。
2.有利于优化资源配置。实现生产要素合理配置和资源有效利用，增强乡镇政府公共服务能力，是本轮区划调整带来的另一个机遇。因此，乡镇政府需要对各种配置和资源进行整合，集中物力、财力以及人力等进行公共服务配套设施的购置和建设。在中心城区，需要将经济核心增长和城郊乡镇进行有效的对接，例如，新湘街道和东阳渡街道合并，成立东阳渡街道，松木乡并入黄沙弯街道。在区域对接的过程中，还需要对产业的发展空间进行拓展，坚持“强强联合”的原则，对各生产要素进行整合和聚集，不断的扩大中心集镇和现场规模，例如对吴集镇、莫井乡、德圳乡以及栗木乡进行合并，成立吴集镇，将中心集镇最做强、做大①。
3.有利于加速城镇化进程。推进城镇化是扩大内需、调整经济结构、转变经济发展方式的重要起点。这也是促进区域协调发展、城乡发展、社会和谐的有效途径。通过产业转移、人口转移、农业现代化、城乡发展等方面的城市化，提高城镇化水平，有助于提高经济发展质量。衡阳市的城镇化率目前约为51.07% 全省排名第6位，这次区划调整为进一步提升衡阳市城镇化水平奠定了良好的基础。
（二）挑战
1.公共服务能力不足。行政区划调整后的乡镇政府，一是服务体系不健全。乡镇的公共服务体系，涉及到很多方面，包括农村的教育、医疗保障，农业科学技术的推广，农村基础设施的完善，生态环境的保护等等。当前乡镇的公共服务供给，不仅总量不足，质量也不够，供给方式相对比较单一，造成了整个公共服务体系的不健全。②二是乡镇财力不足的问题。乡镇政府普遍存在财政紧巴的状态。由于农村税费改革，乡镇政府财政收入明显减少，另外上级政府有时也会减少对乡镇的支持资金，乡镇财政收入少，势必影响乡镇政府的公共服务能力；其次乡镇政府的财政收入与财政支出不对等，行政体制无形中就是要求下级必须尽一切可能完成上级的要求，但由于乡镇政府的收入有限，有的要求或指标需要非常费力才能完成，自然造成了政府财政压力的增加。三是乡镇管辖半径增大。对于合并乡镇特别是“三合一”“四合一”乡镇的老百姓来说，由于距离远了，到合并后的乡镇政府办事没有以前方便，一定程度增加了农民办事难和经济负担。合并后乡干部下村组的距离增加，以前骑自行车就能办到的事现在却成为不现实，无形中交通费和通讯费增加加重了干部的个人负担。
2.服务群众动力不足。任何政策需要依靠人的力量来开展，政府管理人员行使国家赋予的权力，应该按照法律法规及有关规定处理和反馈人民的诉求。行政区划调整后的乡镇政府，给乡镇干部带来一定的挑战。一是服务意识问题。部分乡镇干部没有认识到乡镇区划调整带来的机遇，没有认识到建立服务型政府的重要性，很多乡镇干部还是按照之前的一些执政理念办事，安于现状，缺乏创新意识，也不能夠很好地理论联系实际，在处理棘手问题的时候缺乏灵活性，群众满意度不高。二是积极性问题。合并后的乡镇领导职数明显下降，虽然衡阳市委、市政府通过不适宜担任现职调整一批、解决职级待遇退出一批、机关交流一批等“五个一批”制度，有效缓解了乡镇领导干部职数消超难的问题，但干部总量没有减少财政压力并未减轻，而干部的安排、安置则出现新的矛盾和产生负面影响，一定程度影响了干部干事创业和服务群众的积极性。
二、服务型乡镇政府建设的实现途径
（一）精简机构，提高乡镇的资源配置能力
一方面，整合内设机构职能。整合乡镇内设机构和事业站所，实行集中办公，推进“一站式”服务，提高办事效率。各内设机构和事业站所的人、财、物、事一律由乡镇党委、政府管理，县市区直部门负责业务指导，其主要负责人由乡镇党政班子成员兼任。另一方面，积极下放乡镇管理权限。加大行政审批事项清理力度，将能下放给乡镇审批的事项全部下放，可委托乡镇行使的行政权力尽量委托乡镇。工商、税务、公安、国土、教育、卫生、司法等乡镇派驻机构，每年要定期向所在乡镇人大述职，其年度考核必须听取所在乡镇的意见，主要负责人的任免必须事先书面征求所在乡镇党委的意见。对工作不力、群众意见较大的行业管理站所，乡镇可要求其主管部门进行整改，必要时可要求调整其主要负责人。③ （二）加强乡镇干部队伍建设
乡镇干部在基层，他们是地方治理的骨干，乡镇干部的综合素质关系到他们服务基层人民群众的质量和水平，直接关系着服务型乡镇政府建设的好坏。一是严格干部管理工作。不断改进干部作风，严格执行工作、考勤、病事假等相关制度，切实解决乡镇干部“走读”问题。坚持和完善乡镇干部蹲点包村、联系贫困户、民情走访等制度，加强党与人民群众的血肉联系。坚决防止损害群众利益的行為，严肃查处违纪违法违规案件。
二是保持干部队伍相对稳定。乡镇新录用公务员在乡镇工作不满5年的，原则上不得交流到市、县直部门或调离。市、县机关新录用的公务员，没有基层工作经历的，应当有计划地安排到基层挂职锻炼。鼓励在乡镇锻炼的公务员延长在乡镇特别是边远乡镇锻炼的时间，扎根乡镇工作。
三是加大干部选拔使用力度。坚持干部提拔任用向基层倾斜，使乡镇成为培养锻炼干部的重要基地。县级机关提拔副科级以上领导干部，具有乡镇工作经历的干部应占有一定比例。调整县市区直单位主要领导职务时，优先考虑具有乡镇工作经历的干部。县市区党政领导班子成员，应优先从具有乡镇党政正职经历的干部中考虑。④
（三）着力夯实乡镇服务保障
一是加大财政支持力度。加大对乡镇的财政转移支付力度。对为重点项目、重点工作作出重大贡献的乡镇，采用以奖代补形式给予经费补助。按照“一事一议”的原则，对乡镇新增事权下划专项补助。加大对乡镇运转经费的保障力度，与县级财政支出水平基本配套并逐年递增，确保乡镇年人平办公经费略高于县市区直机关标准。加大党代表、人大代表、政协委员在乡镇、村活动经费和联系群众工作经费的保障力度。县级财政严格按照核定的编制数量对乡镇实行全额拨款。加强对乡镇财政预算决算编制、国有资产、乡镇债权债务、乡镇单位财务的管理和财政性资金的监督。二是加强农村基础设施建设。乡镇政府需要对当地农村经济发展的实际状况进行全面的分析，将促进农业发展的农业基础设施建设作为重点，并以此为突破口确定未来工作的目标，将有限的财力用于农业基础设施的采购和建设，同时还应该强化广大农民群众的科学技术、知识教育工作，推广和应用农业新技术、新设备，为区域农业发展创造良好的条件。乡镇政府还需要从整体角度出发，实现区域农业的综合规划和开发，为农业生产和农民生活质量的提高创造良好的条件。三是规范考核评比工作。坚决清理和规范对乡镇的评比达标表彰活动，将基层党建、党管武装、安全生产、综治维稳、民生实事、粮食生产、森林防火、环境整治、计划生育、信访事项办理情况群众满意度测评工作列为上级党委、政府对乡镇的重点考核内容，不得随意扩大评比检查的内容和范围，不属于乡镇职能的事项，不得列入考核范围。
注释：
①唐海强.我市乡镇行政区划调整方案确定.衡阳日报.
②孙惠.新农村建设背景下乡镇服务型政府建设研究.南京大学硕士论文.
③中共衡山县委、衡山县人民政府关于印发《衡山县乡镇机构改革实施方案》的通知.
④关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见.人民日报.
作者简介：周 丹（1981-），女，湖南岳陽人，湖南工学院教师，硕士，讲师。
关键词：行政区划调整；服务型；乡镇政府
中图分类号：D63 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）015-0-02
党的十八大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的战略目标。乡镇政府是我国现行行政体制中最基层的一级政权， 承担着辖区内政治、经济、文化等各项事务的服务和管理任务。2015年，湖南省衡阳市委、市政府按照中央、省委的部署要求，开展了新一轮乡镇行政区划改革，通过大力撤并乡镇，乡镇的面积增加了、人口增多了、服务范围扩大了，重塑了县城、乡镇和建制村的空间布局，但乡镇政府的服务能力未能完全适应行政区划调整，乡镇政府的服务能力与广大人民群众公共服务需求之间的矛盾日益突出。因此，全面加强服务型乡镇政府建设，是提高政府的管理能力，提升老百姓的满意度和获得感的现实需要，进而实现国家的长治久安。
一、行政区划调整给服务型乡镇建设带来的机遇与挑战
（一）机遇
1.有利于拓宽乡镇发展空间。在本轮乡镇区划调整中，衡阳市原有184个乡镇，合并为147个， 减幅为20.11%，主要通过将面积相对较小、地理位置相邻的2个乡镇合并为一个乡镇，“三合一”乡镇有4个，“四合一”乡镇有1个。通过区划调整，乡镇框架进一步拉大，比如，车江、云集、向阳三个乡镇合并设立新云集镇后，总面积达到296KM2，人口數达到15万余人。乡镇可以充分、全面的对所有区域进行分析，然后确定相应的发展理念，并对功能进行准确的定位，保证各个区域之间能够相互支撑和想回融合，不仅能够突出各区域的特色，还能够实现各区域的协调、可持续发展。同时，在乡镇建设新跨越阶段，通过不断的扩大乡镇的规模能够使乡镇的综合承载服务能力得到明显增强，将让更多的老百姓能够享受更加完善、更加便捷、更加高效的公共服务，民生需求得到切实改善。
2.有利于优化资源配置。实现生产要素合理配置和资源有效利用，增强乡镇政府公共服务能力，是本轮区划调整带来的另一个机遇。因此，乡镇政府需要对各种配置和资源进行整合，集中物力、财力以及人力等进行公共服务配套设施的购置和建设。在中心城区，需要将经济核心增长和城郊乡镇进行有效的对接，例如，新湘街道和东阳渡街道合并，成立东阳渡街道，松木乡并入黄沙弯街道。在区域对接的过程中，还需要对产业的发展空间进行拓展，坚持“强强联合”的原则，对各生产要素进行整合和聚集，不断的扩大中心集镇和现场规模，例如对吴集镇、莫井乡、德圳乡以及栗木乡进行合并，成立吴集镇，将中心集镇最做强、做大①。
3.有利于加速城镇化进程。推进城镇化是扩大内需、调整经济结构、转变经济发展方式的重要起点。这也是促进区域协调发展、城乡发展、社会和谐的有效途径。通过产业转移、人口转移、农业现代化、城乡发展等方面的城市化，提高城镇化水平，有助于提高经济发展质量。衡阳市的城镇化率目前约为51.07% 全省排名第6位，这次区划调整为进一步提升衡阳市城镇化水平奠定了良好的基础。
（二）挑战
1.公共服务能力不足。行政区划调整后的乡镇政府，一是服务体系不健全。乡镇的公共服务体系，涉及到很多方面，包括农村的教育、医疗保障，农业科学技术的推广，农村基础设施的完善，生态环境的保护等等。当前乡镇的公共服务供给，不仅总量不足，质量也不够，供给方式相对比较单一，造成了整个公共服务体系的不健全。②二是乡镇财力不足的问题。乡镇政府普遍存在财政紧巴的状态。由于农村税费改革，乡镇政府财政收入明显减少，另外上级政府有时也会减少对乡镇的支持资金，乡镇财政收入少，势必影响乡镇政府的公共服务能力；其次乡镇政府的财政收入与财政支出不对等，行政体制无形中就是要求下级必须尽一切可能完成上级的要求，但由于乡镇政府的收入有限，有的要求或指标需要非常费力才能完成，自然造成了政府财政压力的增加。三是乡镇管辖半径增大。对于合并乡镇特别是“三合一”“四合一”乡镇的老百姓来说，由于距离远了，到合并后的乡镇政府办事没有以前方便，一定程度增加了农民办事难和经济负担。合并后乡干部下村组的距离增加，以前骑自行车就能办到的事现在却成为不现实，无形中交通费和通讯费增加加重了干部的个人负担。
2.服务群众动力不足。任何政策需要依靠人的力量来开展，政府管理人员行使国家赋予的权力，应该按照法律法规及有关规定处理和反馈人民的诉求。行政区划调整后的乡镇政府，给乡镇干部带来一定的挑战。一是服务意识问题。部分乡镇干部没有认识到乡镇区划调整带来的机遇，没有认识到建立服务型政府的重要性，很多乡镇干部还是按照之前的一些执政理念办事，安于现状，缺乏创新意识，也不能夠很好地理论联系实际，在处理棘手问题的时候缺乏灵活性，群众满意度不高。二是积极性问题。合并后的乡镇领导职数明显下降，虽然衡阳市委、市政府通过不适宜担任现职调整一批、解决职级待遇退出一批、机关交流一批等“五个一批”制度，有效缓解了乡镇领导干部职数消超难的问题，但干部总量没有减少财政压力并未减轻，而干部的安排、安置则出现新的矛盾和产生负面影响，一定程度影响了干部干事创业和服务群众的积极性。
二、服务型乡镇政府建设的实现途径
（一）精简机构，提高乡镇的资源配置能力
一方面，整合内设机构职能。整合乡镇内设机构和事业站所，实行集中办公，推进“一站式”服务，提高办事效率。各内设机构和事业站所的人、财、物、事一律由乡镇党委、政府管理，县市区直部门负责业务指导，其主要负责人由乡镇党政班子成员兼任。另一方面，积极下放乡镇管理权限。加大行政审批事项清理力度，将能下放给乡镇审批的事项全部下放，可委托乡镇行使的行政权力尽量委托乡镇。工商、税务、公安、国土、教育、卫生、司法等乡镇派驻机构，每年要定期向所在乡镇人大述职，其年度考核必须听取所在乡镇的意见，主要负责人的任免必须事先书面征求所在乡镇党委的意见。对工作不力、群众意见较大的行业管理站所，乡镇可要求其主管部门进行整改，必要时可要求调整其主要负责人。③ （二）加强乡镇干部队伍建设
乡镇干部在基层，他们是地方治理的骨干，乡镇干部的综合素质关系到他们服务基层人民群众的质量和水平，直接关系着服务型乡镇政府建设的好坏。一是严格干部管理工作。不断改进干部作风，严格执行工作、考勤、病事假等相关制度，切实解决乡镇干部“走读”问题。坚持和完善乡镇干部蹲点包村、联系贫困户、民情走访等制度，加强党与人民群众的血肉联系。坚决防止损害群众利益的行為，严肃查处违纪违法违规案件。
二是保持干部队伍相对稳定。乡镇新录用公务员在乡镇工作不满5年的，原则上不得交流到市、县直部门或调离。市、县机关新录用的公务员，没有基层工作经历的，应当有计划地安排到基层挂职锻炼。鼓励在乡镇锻炼的公务员延长在乡镇特别是边远乡镇锻炼的时间，扎根乡镇工作。
三是加大干部选拔使用力度。坚持干部提拔任用向基层倾斜，使乡镇成为培养锻炼干部的重要基地。县级机关提拔副科级以上领导干部，具有乡镇工作经历的干部应占有一定比例。调整县市区直单位主要领导职务时，优先考虑具有乡镇工作经历的干部。县市区党政领导班子成员，应优先从具有乡镇党政正职经历的干部中考虑。④
（三）着力夯实乡镇服务保障
一是加大财政支持力度。加大对乡镇的财政转移支付力度。对为重点项目、重点工作作出重大贡献的乡镇，采用以奖代补形式给予经费补助。按照“一事一议”的原则，对乡镇新增事权下划专项补助。加大对乡镇运转经费的保障力度，与县级财政支出水平基本配套并逐年递增，确保乡镇年人平办公经费略高于县市区直机关标准。加大党代表、人大代表、政协委员在乡镇、村活动经费和联系群众工作经费的保障力度。县级财政严格按照核定的编制数量对乡镇实行全额拨款。加强对乡镇财政预算决算编制、国有资产、乡镇债权债务、乡镇单位财务的管理和财政性资金的监督。二是加强农村基础设施建设。乡镇政府需要对当地农村经济发展的实际状况进行全面的分析，将促进农业发展的农业基础设施建设作为重点，并以此为突破口确定未来工作的目标，将有限的财力用于农业基础设施的采购和建设，同时还应该强化广大农民群众的科学技术、知识教育工作，推广和应用农业新技术、新设备，为区域农业发展创造良好的条件。乡镇政府还需要从整体角度出发，实现区域农业的综合规划和开发，为农业生产和农民生活质量的提高创造良好的条件。三是规范考核评比工作。坚决清理和规范对乡镇的评比达标表彰活动，将基层党建、党管武装、安全生产、综治维稳、民生实事、粮食生产、森林防火、环境整治、计划生育、信访事项办理情况群众满意度测评工作列为上级党委、政府对乡镇的重点考核内容，不得随意扩大评比检查的内容和范围，不属于乡镇职能的事项，不得列入考核范围。
注释：
①唐海强.我市乡镇行政区划调整方案确定.衡阳日报.
②孙惠.新农村建设背景下乡镇服务型政府建设研究.南京大学硕士论文.
③中共衡山县委、衡山县人民政府关于印发《衡山县乡镇机构改革实施方案》的通知.
④关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见.人民日报.
作者简介：周 丹（1981-），女，湖南岳陽人，湖南工学院教师，硕士，讲师。