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摘 要 提升行政审批效率是进一步转变政府职能，提升行政效率的重要手段。当前，各地纷纷就提升服务效率进行了积极探索。桐庐县在充分借鉴这些经验的基础上，推出了“多证联办”工作机制。这对于进一步规范行政行为，提高效率，转变机关作风，是一个很好的载体。
关键词 行政审批 多证联办 行政效率
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-146-02
行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审批是政府实施行政管理的一个重要手段，提升行政审批服务效率也是提升整个国家行政效率的重要手段。
一、各地提升行政审批效率手段的探索与分析
为提高行政审批的效率，各地根据自身情况不同，所采取的具体措施也不尽相同，但是大体上可以概括为以下三类。
（一）缩减审批项目
这是各地普遍采用的做法。随着国家以“简政放权”为基本特征的行政管理体制改革逐步展开，近年来各地纷纷建立“一站式”行政审批服务中心（各地有“行政服务中心”、“政务服务中心”等不同称谓，有群众称为“行政超市”）。同时，为方便群众办事，提升行政审批效率，各地均大幅缩减审批项目。这些改革实现了大幅度减少行政审批事项的目标，国内外普遍反映良好。但是这些行政审批项目的数量虽然有较大降低，但真正影响政府职能转变的一些关键性审批事项仍然得以保留。一些部门和地方在改革中单纯追求削减审批项目的百分比，而忽视更深层次的改革质量，只看数量减了多少，而不问该不该减、减的效果如何。总的看，行政审批项目过多、程序过繁的问题尚未得到根本治理，各级政府部门通过行政审批手段，仍然掌握着过多的资源配置权，影响了市场配置资源功能的正常发挥，妨碍了正常的市场竞争和统一市场的形成。
（二）部门并联审批
为提升行政审批效率，保证审批流程的公开透明，一些地方也进行了工作机制的创新。比如实行部门并联审批，方便了老百姓办事。但是这种做法也有一定的弊端。一是对审批中心协调能力带来考验。有些审批项目往往涉及到各个部门的利益，在开会协调的过程中遇到难以达成一致的，势必会延长审批时间，影响审批效率。二是对部门之间的配合协作带来考验。因为要在同一时间集中开会审批，对于部门各自工作势必带来影响，如遇某个部门没有到场，那这个审批会议就无法进行，这样也就会拖延审批的时间。
（三）审批专用章
近年来，为进一步提升行政审批效率，个别地方通过启用“行政许可专用章”，提高现场办理能力，比如象山县。该县采用行政许可专用章后，现场办理能力达到90%以上。所有部门都制定了对窗口授权文件，226个项目实现了“一审一核”办理，即办件率达84%，进一步提高了审批效率。但是这种行政审批专用章的使用还是存在很大局限性，只是适用在一些涉及部门较少、办理流程较为简单、可以当场办结的一些审批项目。对于一些涉及部门较多、过程较为复杂的审批项目是无能为力的。
二、桐庐县“多证联办”的积极尝试与成效
以上这些做法在各地均取得了一定成效。桐庐县在学习借鉴这些经验做法的基础上，于今年5月在县行政审批中心把多个部门的行政许可职能进行归并，实行了一种新的模式——“多证联办”。所谓“多证联办”，就是在受理行政审批事项（行政许可、非许可事项）实行“统一地点、统一告知、统一受理、统一发证”的行政审批服务模式，即由一个受理部门（发证部门）牵头来完成整个申报审批工作，实行“一门受理、内部流转、资料共享、一门办结”方式进行办理。
结合当前工作实际，该县“多证联办”目前选择了工商注册登记和财产确权登记等两大类涉及8个审批事项。选择这两类的出发点主要有两个：一是事关老百姓经常要办的事，给人民群众以实实在在的便利；二是先易后难，先简后繁，便于将来逐步推广到所有的审批项目。通过对这两类审批事项实行“多证联办”，探索审批新方法和新思路，为深化行政审批制度的改革，扩大实施范围奠定基础。
（一）“多证联办”的具体内容
一是工商注册登记，由工商窗口牵头受理，联办内容包含工商营业执照、质监证代码、国（地）税税务登记证、公安刻章审批以及中介刻章服务等4个行政审批事项；二是财产确权登记，由房管窗口牵头受理，商品房初始登记包含了办理房产证、土地证、契税证和门牌证4个行政审批事项。
（二）“多证联办”的运作方式
以有限公司设立审批为例，首先，在审批方式上，由过去“五审制”改为现在“一审制”。联办前办事群众至少分别要跑5个审批窗口，5次递交申报材料；联办后办事群众只要跑1个工商窗口，一次性递交申报材料。其次，在审批流程上，由分别各自“单独办理”改为“联合办理”，由工商窗口一次性告知所需工商营业执照、质监证代码、国（地）税税务登记证、公安刻章审批等4个许可事项的全部资料，受理的审批材料5个部门资料共享，内部流转，在审查完毕后一并由工商窗口出件。另外，在窗口布局上，该县审批中心统一将工商、税务、质监、公安窗口相邻设置，以方便办事。
（三）“多证联办”的初步成效
该县推行“多证联办”后取得了多方面的成效，概括起来主要有三个方面：
一是大幅提高服务效率，方便群众办事。推行“多证联办”前，在办理相关证照中存在各部门分头分级受理、资料重复递交、业主来回跑现象；实行“多证联办”后，实现了“在一个窗口找到所有的人，在一个窗口办成所有的事”，程序大大简化，效率大大提高。以有限责任公司设立审批为例：联办前，业主要跑4趟审批中心、2趟刻章店，到11个（次）窗口（店）办事，其中要向4个窗口分别递交申报材料，审批周期为5个工作日；联办后，业主只要跑2趟中心（减少66.7%）、到6个（次）窗口办事（减少45.5%）、向1个窗口一次性递交申报材料（减少75%）、审批周期为3个工作日（减少2天或40%，实际操作一般还能再减少1个工作日，效率提高达60%）。又如商品房初始登记，门牌证和契约证为即时办理，房产证和土地证办理的承诺时间也从联办前的11个工作日减少到联办后的4个工作日，效率提高63.6%。 二是强化税收规范管理，降低征管成本。目前各地均存在部分业主取得营业执照后，想方设法逃避税务登记或者尽量拖延税务登记时间，以实现不缴纳或少缴纳的目的。税务部门每年都要安排大量工作人员上门催办税务登记，工作难度大，实际效果也不够理想。自推行“多证联办”后，在不派干部上门催办的情况下，新设立工商登记户的税务登记率反而高达100%，从源头和机制上堵住了税务登记的漏洞，大大降低了税收征管的成本，净化了经营风气，营造了公平的经营环境。
三是有效整合部门资源，提升协作理念。应该说，该县各部门进驻审批中心集中办公以来，特别是推行行政审批“联审联办”以来，审批中心各个窗口相互之间的协作理念、协作关系和协作成效都有了质的变化，但从发展的要求来审视以前各窗口之间的协作关系，只能说仅显现了外部交流畅通、沟通和谐的特征，而没有提升到内部协调一致、互为融合的境界。而这次推行的“多证联办”，是部门间行政资源的一大整合，协作理念的一大提升，工作方式的一大转变，更是对部门间全面、广泛而深入开展无缝协作的重要引领和示范，可以说是行政审批改革的一大创新举措。
三、对行政审批“多证联办”的几点启示
桐庐县推行”多证联办”，对于进一步规范行政行为，提高效率，方便群众办事，提升公职人员的服务意识和形象，转变机关作风，是一个很好的载体。总结桐庐做法，有以下几点启示：
（一）归并行政许可职能是基础
该县自2007年8月起实施行政机关内设机构行政许可职能归并改革，实现了”两集中两到位”。原来92个科室承担的行政许可职能集中后为32个行政许可科，再将32个行政许可科集中进入审批中心；审批事项纳入审批服务中心，审批事项授权到窗口办理，从而使该县审批服务中心窗口承办事项到为率从原先的65%增加到88%。今年按照打造权利阳光运行机制要求，审批事项到位率将达到90%以上。推行”多证联办”，实现提速增效，不仅需要审批窗口相邻，便于内部传递，更重要的是要做到”二个到位”。即窗口事项到位、审批授权到位，做到有权审核、即时审核，否则“多证联办”无法实现。
（二）提升协作服务理念是核心
推行“多证联办的核心理念是提升各部门协作服务水平，实现关联审批事项的无缝链接。该县将多个审批事项集合组团，作为一类事项整体向外承诺，原先承诺告知书按部门分5份，精简到1份。因此，无论是牵头部门还是协同办理部门，都被约束在一个链条上，作为一个整体对外实行承诺服务，其内部流传也相应建立了相互协调监督工作机制，避免了相互扯皮推诿。这种无缝链接的协作机制的变化直接提升了部门间协作的紧密度和融合度，为今后在更大范围内开展广泛深入跨部门无缝协作提供了重要的引领和示范，有利于进一步提升政府服务一体化水平。
（三）整合部门审批资源是重点
“多证联办”行政许可职能归并和充分并联审批的升级和拓展，如果说”并联审批“是行政审批的”核裂变“，那么“多证联办”则是行政审批的“核聚变；因为“并联审批”是一个行政许可事项多部门同时会审，而“多证联办”则是多个关联行政许可事项一个窗口办理，其效率和影响则远远高于并联审批的运作模式。“多证联办”要改变原有各部门各做各事审批格局，要涉及到相关部门内部的资料精简、流程调整、环节精简、人员调整以及部门之间的职责划分、流程再造、工作磨合等一系列的问题，重新整合调配各部门审批资源具有相当的复杂性，因此部门审批资源整合是工作的重点。
（四）打通审批节点梗阻是关键
推行“多证联办“之前，各部门只管自己业务，不需了解相关部门业务，而且由于部门法规的不一致性，还经常会出现审批前置条件互为因果的矛盾现象。推行”多证联办“将原先由办事群众跑审批节点易出现的梗阻，进而转由关联部门在审批窗口进行内部衔接解决，打通了相关证照的审批节点梗阻，这是提高审批效率的关键所在。实行”多证联办“，对于牵头单位的工商和房管部门，不仅要熟悉相关证照多个审批部门的业务，实行多个审批资料的一次性告知、受理、核对和内部传递工作。同时，还要求内部协同审批部门，至少也要熟悉审批流程上、下游部门的相关业务，共同研究，协同办事，避免审批依据的互相“打架”。
（五）一个窗口办成所有审批是未来目标
“多证联办”是按事项的关联程度进行分类，遵循的是模块化组团的理念，一个窗口一次性办理多个审批证照。这是为真正实现“一个窗口办成所有审批”目标，找到一个突破口，提供可操作的有效路径，如同银行任何一个窗口，都可以办理银行所有业务一样；试想今后的行政服务中心能否打破各自部门审批的业务分割的格局，在任何一个窗口也能办成所有行政审批，那将会给老板姓带来多大的方便，那样的审批必将是高效的审批，那样的政府也必将是高效的政府。
参考文献：
[1]杭州市人民政府.关于深化我市行政审批制度改革的实施意见.杭政函（2007）130号.2007（7）.
[2]桐庐县行政审批服务中心.2008年工作总结.2008（11）.
关键词 行政审批 多证联办 行政效率
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-146-02
行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审批是政府实施行政管理的一个重要手段，提升行政审批服务效率也是提升整个国家行政效率的重要手段。
一、各地提升行政审批效率手段的探索与分析
为提高行政审批的效率，各地根据自身情况不同，所采取的具体措施也不尽相同，但是大体上可以概括为以下三类。
（一）缩减审批项目
这是各地普遍采用的做法。随着国家以“简政放权”为基本特征的行政管理体制改革逐步展开，近年来各地纷纷建立“一站式”行政审批服务中心（各地有“行政服务中心”、“政务服务中心”等不同称谓，有群众称为“行政超市”）。同时，为方便群众办事，提升行政审批效率，各地均大幅缩减审批项目。这些改革实现了大幅度减少行政审批事项的目标，国内外普遍反映良好。但是这些行政审批项目的数量虽然有较大降低，但真正影响政府职能转变的一些关键性审批事项仍然得以保留。一些部门和地方在改革中单纯追求削减审批项目的百分比，而忽视更深层次的改革质量，只看数量减了多少，而不问该不该减、减的效果如何。总的看，行政审批项目过多、程序过繁的问题尚未得到根本治理，各级政府部门通过行政审批手段，仍然掌握着过多的资源配置权，影响了市场配置资源功能的正常发挥，妨碍了正常的市场竞争和统一市场的形成。
（二）部门并联审批
为提升行政审批效率，保证审批流程的公开透明，一些地方也进行了工作机制的创新。比如实行部门并联审批，方便了老百姓办事。但是这种做法也有一定的弊端。一是对审批中心协调能力带来考验。有些审批项目往往涉及到各个部门的利益，在开会协调的过程中遇到难以达成一致的，势必会延长审批时间，影响审批效率。二是对部门之间的配合协作带来考验。因为要在同一时间集中开会审批，对于部门各自工作势必带来影响，如遇某个部门没有到场，那这个审批会议就无法进行，这样也就会拖延审批的时间。
（三）审批专用章
近年来，为进一步提升行政审批效率，个别地方通过启用“行政许可专用章”，提高现场办理能力，比如象山县。该县采用行政许可专用章后，现场办理能力达到90%以上。所有部门都制定了对窗口授权文件，226个项目实现了“一审一核”办理，即办件率达84%，进一步提高了审批效率。但是这种行政审批专用章的使用还是存在很大局限性，只是适用在一些涉及部门较少、办理流程较为简单、可以当场办结的一些审批项目。对于一些涉及部门较多、过程较为复杂的审批项目是无能为力的。
二、桐庐县“多证联办”的积极尝试与成效
以上这些做法在各地均取得了一定成效。桐庐县在学习借鉴这些经验做法的基础上，于今年5月在县行政审批中心把多个部门的行政许可职能进行归并，实行了一种新的模式——“多证联办”。所谓“多证联办”，就是在受理行政审批事项（行政许可、非许可事项）实行“统一地点、统一告知、统一受理、统一发证”的行政审批服务模式，即由一个受理部门（发证部门）牵头来完成整个申报审批工作，实行“一门受理、内部流转、资料共享、一门办结”方式进行办理。
结合当前工作实际，该县“多证联办”目前选择了工商注册登记和财产确权登记等两大类涉及8个审批事项。选择这两类的出发点主要有两个：一是事关老百姓经常要办的事，给人民群众以实实在在的便利；二是先易后难，先简后繁，便于将来逐步推广到所有的审批项目。通过对这两类审批事项实行“多证联办”，探索审批新方法和新思路，为深化行政审批制度的改革，扩大实施范围奠定基础。
（一）“多证联办”的具体内容
一是工商注册登记，由工商窗口牵头受理，联办内容包含工商营业执照、质监证代码、国（地）税税务登记证、公安刻章审批以及中介刻章服务等4个行政审批事项；二是财产确权登记，由房管窗口牵头受理，商品房初始登记包含了办理房产证、土地证、契税证和门牌证4个行政审批事项。
（二）“多证联办”的运作方式
以有限公司设立审批为例，首先，在审批方式上，由过去“五审制”改为现在“一审制”。联办前办事群众至少分别要跑5个审批窗口，5次递交申报材料；联办后办事群众只要跑1个工商窗口，一次性递交申报材料。其次，在审批流程上，由分别各自“单独办理”改为“联合办理”，由工商窗口一次性告知所需工商营业执照、质监证代码、国（地）税税务登记证、公安刻章审批等4个许可事项的全部资料，受理的审批材料5个部门资料共享，内部流转，在审查完毕后一并由工商窗口出件。另外，在窗口布局上，该县审批中心统一将工商、税务、质监、公安窗口相邻设置，以方便办事。
（三）“多证联办”的初步成效
该县推行“多证联办”后取得了多方面的成效，概括起来主要有三个方面：
一是大幅提高服务效率，方便群众办事。推行“多证联办”前，在办理相关证照中存在各部门分头分级受理、资料重复递交、业主来回跑现象；实行“多证联办”后，实现了“在一个窗口找到所有的人，在一个窗口办成所有的事”，程序大大简化，效率大大提高。以有限责任公司设立审批为例：联办前，业主要跑4趟审批中心、2趟刻章店，到11个（次）窗口（店）办事，其中要向4个窗口分别递交申报材料，审批周期为5个工作日；联办后，业主只要跑2趟中心（减少66.7%）、到6个（次）窗口办事（减少45.5%）、向1个窗口一次性递交申报材料（减少75%）、审批周期为3个工作日（减少2天或40%，实际操作一般还能再减少1个工作日，效率提高达60%）。又如商品房初始登记，门牌证和契约证为即时办理，房产证和土地证办理的承诺时间也从联办前的11个工作日减少到联办后的4个工作日，效率提高63.6%。 二是强化税收规范管理，降低征管成本。目前各地均存在部分业主取得营业执照后，想方设法逃避税务登记或者尽量拖延税务登记时间，以实现不缴纳或少缴纳的目的。税务部门每年都要安排大量工作人员上门催办税务登记，工作难度大，实际效果也不够理想。自推行“多证联办”后，在不派干部上门催办的情况下，新设立工商登记户的税务登记率反而高达100%，从源头和机制上堵住了税务登记的漏洞，大大降低了税收征管的成本，净化了经营风气，营造了公平的经营环境。
三是有效整合部门资源，提升协作理念。应该说，该县各部门进驻审批中心集中办公以来，特别是推行行政审批“联审联办”以来，审批中心各个窗口相互之间的协作理念、协作关系和协作成效都有了质的变化，但从发展的要求来审视以前各窗口之间的协作关系，只能说仅显现了外部交流畅通、沟通和谐的特征，而没有提升到内部协调一致、互为融合的境界。而这次推行的“多证联办”，是部门间行政资源的一大整合，协作理念的一大提升，工作方式的一大转变，更是对部门间全面、广泛而深入开展无缝协作的重要引领和示范，可以说是行政审批改革的一大创新举措。
三、对行政审批“多证联办”的几点启示
桐庐县推行”多证联办”，对于进一步规范行政行为，提高效率，方便群众办事，提升公职人员的服务意识和形象，转变机关作风，是一个很好的载体。总结桐庐做法，有以下几点启示：
（一）归并行政许可职能是基础
该县自2007年8月起实施行政机关内设机构行政许可职能归并改革，实现了”两集中两到位”。原来92个科室承担的行政许可职能集中后为32个行政许可科，再将32个行政许可科集中进入审批中心；审批事项纳入审批服务中心，审批事项授权到窗口办理，从而使该县审批服务中心窗口承办事项到为率从原先的65%增加到88%。今年按照打造权利阳光运行机制要求，审批事项到位率将达到90%以上。推行”多证联办”，实现提速增效，不仅需要审批窗口相邻，便于内部传递，更重要的是要做到”二个到位”。即窗口事项到位、审批授权到位，做到有权审核、即时审核，否则“多证联办”无法实现。
（二）提升协作服务理念是核心
推行“多证联办的核心理念是提升各部门协作服务水平，实现关联审批事项的无缝链接。该县将多个审批事项集合组团，作为一类事项整体向外承诺，原先承诺告知书按部门分5份，精简到1份。因此，无论是牵头部门还是协同办理部门，都被约束在一个链条上，作为一个整体对外实行承诺服务，其内部流传也相应建立了相互协调监督工作机制，避免了相互扯皮推诿。这种无缝链接的协作机制的变化直接提升了部门间协作的紧密度和融合度，为今后在更大范围内开展广泛深入跨部门无缝协作提供了重要的引领和示范，有利于进一步提升政府服务一体化水平。
（三）整合部门审批资源是重点
“多证联办”行政许可职能归并和充分并联审批的升级和拓展，如果说”并联审批“是行政审批的”核裂变“，那么“多证联办”则是行政审批的“核聚变；因为“并联审批”是一个行政许可事项多部门同时会审，而“多证联办”则是多个关联行政许可事项一个窗口办理，其效率和影响则远远高于并联审批的运作模式。“多证联办”要改变原有各部门各做各事审批格局，要涉及到相关部门内部的资料精简、流程调整、环节精简、人员调整以及部门之间的职责划分、流程再造、工作磨合等一系列的问题，重新整合调配各部门审批资源具有相当的复杂性，因此部门审批资源整合是工作的重点。
（四）打通审批节点梗阻是关键
推行“多证联办“之前，各部门只管自己业务，不需了解相关部门业务，而且由于部门法规的不一致性，还经常会出现审批前置条件互为因果的矛盾现象。推行”多证联办“将原先由办事群众跑审批节点易出现的梗阻，进而转由关联部门在审批窗口进行内部衔接解决，打通了相关证照的审批节点梗阻，这是提高审批效率的关键所在。实行”多证联办“，对于牵头单位的工商和房管部门，不仅要熟悉相关证照多个审批部门的业务，实行多个审批资料的一次性告知、受理、核对和内部传递工作。同时，还要求内部协同审批部门，至少也要熟悉审批流程上、下游部门的相关业务，共同研究，协同办事，避免审批依据的互相“打架”。
（五）一个窗口办成所有审批是未来目标
“多证联办”是按事项的关联程度进行分类，遵循的是模块化组团的理念，一个窗口一次性办理多个审批证照。这是为真正实现“一个窗口办成所有审批”目标，找到一个突破口，提供可操作的有效路径，如同银行任何一个窗口，都可以办理银行所有业务一样；试想今后的行政服务中心能否打破各自部门审批的业务分割的格局，在任何一个窗口也能办成所有行政审批，那将会给老板姓带来多大的方便，那样的审批必将是高效的审批，那样的政府也必将是高效的政府。
参考文献：
[1]杭州市人民政府.关于深化我市行政审批制度改革的实施意见.杭政函（2007）130号.2007（7）.
[2]桐庐县行政审批服务中心.2008年工作总结.2008（11）.