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摘 要 随着我国新一轮城市化进程的开始，大规模的征地工作也拉开序幕。伴随这一过程的是数以千万计的农民失去原有土地，进而丧失了他们赖以生存的基础。本文以河南洛阳地区为例，通过对失地农民合法权益保障现状的研究，找出一条切实维护农民合法权益的有效路径。同时，研究和解决这些问题，对于维护农民利益和稳定农村社会秩序，完善我国农村集体土地征用立法，建立适应社会主义市场经济体制的新型征地制度，加快社会主义新农村建设，推进我国社会经济和谐发展，全面建设小康社会具有非常重要的现实意义。
关键词 农民 失地 社会保障
作者简介：王真真、闫文豪、邢颖琪，河南科技大学法学院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）03-207-02
一、问题出现的背景
2012年11月，国务院批复《中原经济区规划》，定位是：国家重要的粮食生产和现代化农业基地，全国工业化、城镇化和农业现代化协调发展示范区，国家重要的经济增长板块，全国区域协调发展的战略支点和重要的交通枢纽，华夏历史文明传承创新区。2002年，洛阳市新区作为正厅级新区，开始大规模征地。据统计，我国失地农民已达6000多万，而且每年还在以400万的速度递增，大多数的失地农民生活处于十分困难的境地，他们上访，告状，甚至直接与政府发生冲突，这一切都导致社会不稳定因素增加，官民矛盾加深。有些地方更是偏离合法合理轨道，政府强制拆迁，农民以死相威胁，无法从根本上走出本是惠民工程到最后却变成害民工程的怪圈。
二、失地农民合法权益保障问题现状及分析
（一）问题的现状
城镇化是指在发展过程中，城市的用地不断扩大，城市人口增多的进程。在这一过程中，不可避免的会涉及到失地农民的权益保障问题。目前洛阳市相关县区的问题主要如下：
在廛河区，当地居民主要是以前迁移过来的，少数民族比较多，因为地处洛阳市区边缘，这里较为落后，成为洛阳典型的城中村，一旦征地，涉及到的人数众多，并且居民的文化程度大都在初中以下水平，对政府的征地政策并不是很了解。
在涧西区，城中村的存在比较普遍，地处市区，也是政府重点开发的地区，这里老工厂多，棚户区多，政府招商引资，开发商与政府签订协议，由政府出面解决征地问题，农民无法与开发商直接沟通。
（二）现状的分析
1.征收程序不规范
总体来说，政府采取的是以发布通知的形式告知相关征地区域的农民，但是，实际上很少有农民对相关通知有比较深入的认识。究其原因，主要是农民的权利意识不强，政府在决定征收之前，没有进行充分的论证，也没有邀请被征地农民进行听证，听取他们的意见。这无形之中剥夺了他们的知情权，也为征地工作的顺利进行留下了阻碍。从法理来说，民主要有正当程序的保障，政府要想让自己的征地行为有合法合理的基础，能够得到农民的支持或者理解，就应该努力保障农民的知情权，让他们对征地行为，用途以及相关的补偿计算有一个充分的了解并充分听取他们的意见。
2.救济制度不完善
现实中有部分农民在征地以后的发展是相当不错的，有的自主创业，有的到异地就业，但是也有一些农民失业，成了三无人员，无社保，无就业，无城镇户口。
3.商业性用地和公益性用地的界限不清
《宪法》第十条第二款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。政府的征地权当然是合法的，我们并非反对一切形式的征地，只是说，在现在的情况来看，政府一直把公益性征地和商业性用地给混淆了，宪法规定只有在为了公共利益的情况下政府才可以征地，然而在现今政府权力不断扩大的形势下，公益性的内涵也有被扩大的趋势，任意解释公益性的范围，以公益性用地为名而行商业性用地之实，这无疑是对宪法第十条的误读，也是侵犯农民合法权益的行为。
三、维护失地农民合法权益的建议与对策
（一）完善土地征收补偿制度
土地征收程序必须依据法律，而如果法律规定出现漏洞或不明确，则必然带来现实的困惑，也给投机者提供了钻法律空子，侵害他人权益，牟取暴利的机会。因此，完善我国土地征收补偿制度是当前的迫切需要。
1.严格限定“公益性用地”范围
如果能通过立法，详细界定土地征收中的公共利益，严格限制允许征用土地的公共事业的范围，那么目前困扰中国社会的农地征收问题将迎刃而解，由此引发的耕地流失、农民权益受损以及群体性上访事件可能得到根本缓解。同时，政府企图通过征地增加财政外收入的行为也将得到严格的限制和约束。
2.改进征地程序，加强征地民主
改进征地程序，首先要对征地批前程序具体化、规范化、制度化，出台规范征地批前告知、确认、听证程序的指导性文件。探索建立征地补偿安置争议的协调和裁决机制，切实维护被征地农民的知情权、参与权、申述权和监督权。具体而言，政府需要做到以下几点：
（1）加强土地征用管理。一方面严格征地程序，认真执行土地征用“二公告一登记”制度（即土地征用公告、土地补偿公告、征地补偿登记），特别是土地征收、土地补偿两个公告，必须符合法律规定的公告内容、切实提高土地征用的透明度，维护被征地农民的合法知情权。另一方面，严格征地补偿标准，认真执行征地补偿标准，防止乡镇部门借招商引资、基础设施、公益事业建设等名义压低征地补偿标准，侵害农民权利。
（2）严格土地登记发证程序。作好这项工作主要把好四关：一是把好申请关。土地登记申请书中需要土地使用者签字盖章的内容必须由土地使用者亲自填写签字盖章或由其委托代理人填写盖章（委托代理登记的委托书必须由土地使用者亲自填写签字盖章），登记机关任何人不准代填。二是把好审核关。土地登记发证必须把握审核，认真审查土地的权属来源是否合法、面积是否准确。三是把好公告关。经审查拟发证的土地证书在发证前必须按照法规规定在公开媒体或指定的地点上进行公告，时间15天，经公告无异议，方可颁发证书。四是把好发证关。经公告无异议可以颁发土地使用证书的，必须由土地使用者或委托代理人签字盖章后亲自领取，不得由他人代领。 3.完善农地产权制度，引入市场机制并承认农地的商品属性，健全补偿机制，拓展安置途径
（1）完善农地产权制度。法律要明确确认农户是农村土地承包经营权向非农业用途转让的权利主体。只有确定了农户的主体地位，让农民自己作为自己的代表与他人订立市场化的合约，农民自己才有有力的话语权，才能以自己利益保障为前提下与相对方进行谈判与协商，自己的利益诉求更能得以表达与实现。才能打破村集体擅自代表农民与开发商与政府单方的利益沟通，而使农民利益受损、合法权益得不到保障的局面。
（2）引入市场机制确定土地征收补偿费。在公平补偿原则下，征收补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。
（3）构建多元化的安置渠道，切实保障被征地农民的利益。对被征地的安置，应改变由村委安置的单一做法，从大局出发，全盘考虑，并借鉴先进地市的做法，在征求农民群众意见的基础上，广泛采取保险安置、货币安置、留地安置、招工安置等多种方式，从长远考虑，切实保障被征地农民的利益，真正免除被征地农民的后顾之忧。
（二）在政府征地决策中引入农民参与机制
在土地征收过程中，农民处于主体地位，那么一切工作都应当围绕农民的意愿展开。土地征收是政府的行政行为，但政府只能处于主导地位，因此农民应当参与土地征收的整个程序以真正维护自身权益。
1.从农民角度来说
根据现状，农民在表达自己意志的时候必须有一个强有力的声音作为代表，否则农民再怎么积极主动也是毫无用处，政府工作还是无法顺利开展。就洛阳市伊川县目前情况而言，被征地农民们自身没有形成统一的意见，村委会丧失其权威性与公正性，迫切需要农民自己成立能代表自己利益和意志的组织。然后再参与到政府的决策行为当中，让政府听到农民的心声，促进政府决策的合法化、程序化、民主化、科学化，维护自身权益。
2.政府角度来说
政府决策要勇于吸纳农民参与。因此，农村建设工作者，特别是农村建设的官员、社区领导、技术人员等，要转变传统的工作思路，从“我们为农民工作”转变成“我们和农民一起工作”。同时，要充分尊重和采纳农民对于大规模的农村建设项目的意见和建议，与他们共同商讨，达成对农村建设的共识，从而共同设计出农民真正需要的农村建设方案。
积极履行对农民的承诺，让农民拥有对资源的利用与控制权。参与式思想的实践首先必须有一方积极主动，一般而言政府需要承担更多的责任和工作。因为现实状况是农民对政府行为几乎失去信任，要改变这种现状，处于主导地位的政府就需要重新建立自己的信任度。
与农民进行利益分享。农民参与到政府的决策程序当中，由此制定出来的政府政策应当是符合农民利益的，因此农民对于此次建设的最终成果就抱有更加强烈的期待感，期待自身能从中分享到合理的利益，从而提高在自己的安全感与归属感。
（三）完善司法救济制度，建立行政裁决、诉讼裁决和其他方式解决纠纷的多元化征地纠纷解决机制
在行政案件执行过程中，被征地农民通常以村委会制定的安置补偿方案不合理为由拒绝执行。尽管有时也认为村委会在对被占地农民的安置上存在一定问题，但因属于另一法律关系和程序，人民法院又受行政非诉执行案件审查和处理范围的程序局限，不能解决被执行人提出的问题，更不能主动提供司法救济。一方面法院应予执行，且地方政府不断给人民法院施加压力，一方面被征地农民担心一旦将土地交出后没法伸张利益，没有后续保障。司法机关处于一个极其尴尬的地位。在法律的模糊与真空下，在政府与人民的利益间，司法必须做出权衡，必须发挥权利最后救济的作用。
（四）建立健全社会保障制度，切实保障失地后农民的生活
农民失地后大多没有稳定的收入来源，他们的后续生活保证确实是一大问题。对待这一问题有两个路径同时进行予以解决。第一，政府应该大力进行失地农民就业培训，联系各类企业，帮助农民及时就业，让他们能够后续生活能够迅速步入正轨与稳定。第二，政府应该加大对社会保障的投入力度，健全农村养老、医疗等社会保险制度，并提高标准争取与城镇接轨，使农民能够老有所养、病有所医。
城镇化进程是社会发展的必然趋势，也是社会进步的表现。政府征地用于经济建设也是城市发展的必然要求，然而与之相对必然有着利益的受损方一农民。怎样在这造福社会的过程中平衡各方利益是个复杂又重大的课题，希望本文能够通过实证分析为政府决策提供建议，也希望这一问题能够得到很好的解决，使广大农民切实享受到改革开放的成果，从而实现小康社会的目标与和谐社会的构建。
参考文献：
[1]江平.民法学.北京：中国政法大学出版社.2012.
[2]梁慧星，等.物权法.北京：法律出版社.2005.
[3]万江.土地用途管制下的开发权交易.现代法学.2012（5）.
[4]钱文亮.中国农村社会保障法律制度.郑州航空工业管理学院学报.2010（2）.
[5]金丽馥.中国农民失地问题的制度分析.政治与法律.2005（5）.
关键词 农民 失地 社会保障
作者简介：王真真、闫文豪、邢颖琪，河南科技大学法学院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）03-207-02
一、问题出现的背景
2012年11月，国务院批复《中原经济区规划》，定位是：国家重要的粮食生产和现代化农业基地，全国工业化、城镇化和农业现代化协调发展示范区，国家重要的经济增长板块，全国区域协调发展的战略支点和重要的交通枢纽，华夏历史文明传承创新区。2002年，洛阳市新区作为正厅级新区，开始大规模征地。据统计，我国失地农民已达6000多万，而且每年还在以400万的速度递增，大多数的失地农民生活处于十分困难的境地，他们上访，告状，甚至直接与政府发生冲突，这一切都导致社会不稳定因素增加，官民矛盾加深。有些地方更是偏离合法合理轨道，政府强制拆迁，农民以死相威胁，无法从根本上走出本是惠民工程到最后却变成害民工程的怪圈。
二、失地农民合法权益保障问题现状及分析
（一）问题的现状
城镇化是指在发展过程中，城市的用地不断扩大，城市人口增多的进程。在这一过程中，不可避免的会涉及到失地农民的权益保障问题。目前洛阳市相关县区的问题主要如下：
在廛河区，当地居民主要是以前迁移过来的，少数民族比较多，因为地处洛阳市区边缘，这里较为落后，成为洛阳典型的城中村，一旦征地，涉及到的人数众多，并且居民的文化程度大都在初中以下水平，对政府的征地政策并不是很了解。
在涧西区，城中村的存在比较普遍，地处市区，也是政府重点开发的地区，这里老工厂多，棚户区多，政府招商引资，开发商与政府签订协议，由政府出面解决征地问题，农民无法与开发商直接沟通。
（二）现状的分析
1.征收程序不规范
总体来说，政府采取的是以发布通知的形式告知相关征地区域的农民，但是，实际上很少有农民对相关通知有比较深入的认识。究其原因，主要是农民的权利意识不强，政府在决定征收之前，没有进行充分的论证，也没有邀请被征地农民进行听证，听取他们的意见。这无形之中剥夺了他们的知情权，也为征地工作的顺利进行留下了阻碍。从法理来说，民主要有正当程序的保障，政府要想让自己的征地行为有合法合理的基础，能够得到农民的支持或者理解，就应该努力保障农民的知情权，让他们对征地行为，用途以及相关的补偿计算有一个充分的了解并充分听取他们的意见。
2.救济制度不完善
现实中有部分农民在征地以后的发展是相当不错的，有的自主创业，有的到异地就业，但是也有一些农民失业，成了三无人员，无社保，无就业，无城镇户口。
3.商业性用地和公益性用地的界限不清
《宪法》第十条第二款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。政府的征地权当然是合法的，我们并非反对一切形式的征地，只是说，在现在的情况来看，政府一直把公益性征地和商业性用地给混淆了，宪法规定只有在为了公共利益的情况下政府才可以征地，然而在现今政府权力不断扩大的形势下，公益性的内涵也有被扩大的趋势，任意解释公益性的范围，以公益性用地为名而行商业性用地之实，这无疑是对宪法第十条的误读，也是侵犯农民合法权益的行为。
三、维护失地农民合法权益的建议与对策
（一）完善土地征收补偿制度
土地征收程序必须依据法律，而如果法律规定出现漏洞或不明确，则必然带来现实的困惑，也给投机者提供了钻法律空子，侵害他人权益，牟取暴利的机会。因此，完善我国土地征收补偿制度是当前的迫切需要。
1.严格限定“公益性用地”范围
如果能通过立法，详细界定土地征收中的公共利益，严格限制允许征用土地的公共事业的范围，那么目前困扰中国社会的农地征收问题将迎刃而解，由此引发的耕地流失、农民权益受损以及群体性上访事件可能得到根本缓解。同时，政府企图通过征地增加财政外收入的行为也将得到严格的限制和约束。
2.改进征地程序，加强征地民主
改进征地程序，首先要对征地批前程序具体化、规范化、制度化，出台规范征地批前告知、确认、听证程序的指导性文件。探索建立征地补偿安置争议的协调和裁决机制，切实维护被征地农民的知情权、参与权、申述权和监督权。具体而言，政府需要做到以下几点：
（1）加强土地征用管理。一方面严格征地程序，认真执行土地征用“二公告一登记”制度（即土地征用公告、土地补偿公告、征地补偿登记），特别是土地征收、土地补偿两个公告，必须符合法律规定的公告内容、切实提高土地征用的透明度，维护被征地农民的合法知情权。另一方面，严格征地补偿标准，认真执行征地补偿标准，防止乡镇部门借招商引资、基础设施、公益事业建设等名义压低征地补偿标准，侵害农民权利。
（2）严格土地登记发证程序。作好这项工作主要把好四关：一是把好申请关。土地登记申请书中需要土地使用者签字盖章的内容必须由土地使用者亲自填写签字盖章或由其委托代理人填写盖章（委托代理登记的委托书必须由土地使用者亲自填写签字盖章），登记机关任何人不准代填。二是把好审核关。土地登记发证必须把握审核，认真审查土地的权属来源是否合法、面积是否准确。三是把好公告关。经审查拟发证的土地证书在发证前必须按照法规规定在公开媒体或指定的地点上进行公告，时间15天，经公告无异议，方可颁发证书。四是把好发证关。经公告无异议可以颁发土地使用证书的，必须由土地使用者或委托代理人签字盖章后亲自领取，不得由他人代领。 3.完善农地产权制度，引入市场机制并承认农地的商品属性，健全补偿机制，拓展安置途径
（1）完善农地产权制度。法律要明确确认农户是农村土地承包经营权向非农业用途转让的权利主体。只有确定了农户的主体地位，让农民自己作为自己的代表与他人订立市场化的合约，农民自己才有有力的话语权，才能以自己利益保障为前提下与相对方进行谈判与协商，自己的利益诉求更能得以表达与实现。才能打破村集体擅自代表农民与开发商与政府单方的利益沟通，而使农民利益受损、合法权益得不到保障的局面。
（2）引入市场机制确定土地征收补偿费。在公平补偿原则下，征收补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。
（3）构建多元化的安置渠道，切实保障被征地农民的利益。对被征地的安置，应改变由村委安置的单一做法，从大局出发，全盘考虑，并借鉴先进地市的做法，在征求农民群众意见的基础上，广泛采取保险安置、货币安置、留地安置、招工安置等多种方式，从长远考虑，切实保障被征地农民的利益，真正免除被征地农民的后顾之忧。
（二）在政府征地决策中引入农民参与机制
在土地征收过程中，农民处于主体地位，那么一切工作都应当围绕农民的意愿展开。土地征收是政府的行政行为，但政府只能处于主导地位，因此农民应当参与土地征收的整个程序以真正维护自身权益。
1.从农民角度来说
根据现状，农民在表达自己意志的时候必须有一个强有力的声音作为代表，否则农民再怎么积极主动也是毫无用处，政府工作还是无法顺利开展。就洛阳市伊川县目前情况而言，被征地农民们自身没有形成统一的意见，村委会丧失其权威性与公正性，迫切需要农民自己成立能代表自己利益和意志的组织。然后再参与到政府的决策行为当中，让政府听到农民的心声，促进政府决策的合法化、程序化、民主化、科学化，维护自身权益。
2.政府角度来说
政府决策要勇于吸纳农民参与。因此，农村建设工作者，特别是农村建设的官员、社区领导、技术人员等，要转变传统的工作思路，从“我们为农民工作”转变成“我们和农民一起工作”。同时，要充分尊重和采纳农民对于大规模的农村建设项目的意见和建议，与他们共同商讨，达成对农村建设的共识，从而共同设计出农民真正需要的农村建设方案。
积极履行对农民的承诺，让农民拥有对资源的利用与控制权。参与式思想的实践首先必须有一方积极主动，一般而言政府需要承担更多的责任和工作。因为现实状况是农民对政府行为几乎失去信任，要改变这种现状，处于主导地位的政府就需要重新建立自己的信任度。
与农民进行利益分享。农民参与到政府的决策程序当中，由此制定出来的政府政策应当是符合农民利益的，因此农民对于此次建设的最终成果就抱有更加强烈的期待感，期待自身能从中分享到合理的利益，从而提高在自己的安全感与归属感。
（三）完善司法救济制度，建立行政裁决、诉讼裁决和其他方式解决纠纷的多元化征地纠纷解决机制
在行政案件执行过程中，被征地农民通常以村委会制定的安置补偿方案不合理为由拒绝执行。尽管有时也认为村委会在对被占地农民的安置上存在一定问题，但因属于另一法律关系和程序，人民法院又受行政非诉执行案件审查和处理范围的程序局限，不能解决被执行人提出的问题，更不能主动提供司法救济。一方面法院应予执行，且地方政府不断给人民法院施加压力，一方面被征地农民担心一旦将土地交出后没法伸张利益，没有后续保障。司法机关处于一个极其尴尬的地位。在法律的模糊与真空下，在政府与人民的利益间，司法必须做出权衡，必须发挥权利最后救济的作用。
（四）建立健全社会保障制度，切实保障失地后农民的生活
农民失地后大多没有稳定的收入来源，他们的后续生活保证确实是一大问题。对待这一问题有两个路径同时进行予以解决。第一，政府应该大力进行失地农民就业培训，联系各类企业，帮助农民及时就业，让他们能够后续生活能够迅速步入正轨与稳定。第二，政府应该加大对社会保障的投入力度，健全农村养老、医疗等社会保险制度，并提高标准争取与城镇接轨，使农民能够老有所养、病有所医。
城镇化进程是社会发展的必然趋势，也是社会进步的表现。政府征地用于经济建设也是城市发展的必然要求，然而与之相对必然有着利益的受损方一农民。怎样在这造福社会的过程中平衡各方利益是个复杂又重大的课题，希望本文能够通过实证分析为政府决策提供建议，也希望这一问题能够得到很好的解决，使广大农民切实享受到改革开放的成果，从而实现小康社会的目标与和谐社会的构建。
参考文献：
[1]江平.民法学.北京：中国政法大学出版社.2012.
[2]梁慧星，等.物权法.北京：法律出版社.2005.
[3]万江.土地用途管制下的开发权交易.现代法学.2012（5）.
[4]钱文亮.中国农村社会保障法律制度.郑州航空工业管理学院学报.2010（2）.
[5]金丽馥.中国农民失地问题的制度分析.政治与法律.2005（5）.