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摘要：城中村是城镇化过程中特定历史阶段的产物，加快城中村改造，是一件利在当代、功在千秋的大事，是贯彻落实党的十八大精神、树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要体现，对统筹城乡发展，具有重要的现实意义。
关键词：城中村；改造
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-00-01
一、城中村的定义及形成的原因分析
1.城中村的定义
城中村是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区内，且农业用地很少或没有，居民也基本上属于非农化的村落。正如杨安在城乡建设杂志文中描述道，“繁华的闹市里，纵横的道路边排列着一幢幢漂亮气派的新现代建筑，在现代建的背后却往往有一大群坐落无序、高低不齐、新旧不一的农舍。整座昔日的农庄被包裹在现代城市建筑中。真正的农庄是农舍加周围的田园，充满宜人的乡土气息和田园风光。而城中村却是农舍加周围的水泥高楼，充满了城乡间的不协调。农村的气息在这里窒息了，城市的气息在这里全然不见。”
2.城中村的形成的原因分析
我们从城中村历史变迁中不难发现其形成的主要原因：
从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果。改革开放的近30年中，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。村庄进入城市，形成了城中村。
从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指城市和农村分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。
二、“城中村”改造成本
“城中村”改造的成本最主要的有三个方面：
1.村民安置补偿费。“城中村”村民是失去了土地而只有宅基地，在城市建成区生活。那么对村民的安置补偿费，按什么标准补偿这是村民最关心的问题。拆迁补偿应包括：一是房屋拆迁补偿费；二是临时安置补助费；三是搬迁补助费。拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位，用途、建筑面积等因素，采用市场比较法，以房屋拆迁评估价格确定。实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照货币补偿的金额的规定，计算被拆迁房的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价，或协商确定合理的拆赔比。
2.土地使用权出让金。它是指建设项目通过土地使用权出让方式，取得有限期的土地使用权，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，支付的土地使用权的出让金。在当今社会主义土地市场，在保证土地为国有制度不变的前提下，土地使用者不是通过行政划拨而是通过有偿的市场竞争取得土地使用权。土地使用权不是无限而是有限期的，在限期内，土地使用者可灵活运用土地使用权。地价不是靠国家单方面确定，而是在土地使用者的竞争中形成，以促使土地资源得到更合理，更充分的利用。“城中村”土地属于集体土地，其运作有三种模式可借鉴：一是政府征收土地后转为国有土地，由政府负责安置村民及补偿。土地转为净地，政府或拍卖或自己开发；二是开发商直接与村委会协商，按市场运作开发土地；三是村集体成立房地产开发公司，自己对土地开发利用。这三种方式各有其特点：第一种从城市总体发展观点来看，政府开发最优，按城市规划以公众利益为目的，以城市综合效益最大化为目标，但政府往往资金有限，难以遂人心愿。其他两种都是以集团经济利益最大化为目标，易造成与周边环境规划矛盾，易忽视公众利益。需要政府做好协调工作。
3.土地重新规划建设成本。开发商对“城中村”土地改造建设，多数开发成商业用房或居民小区。那么在这一阶段主要发生的费用有：建设单位的管理费、勘察设计费、临时设施费、工程监理费、建安工程费、预备费、固定资产投资方向调节税及建设期投资贷款利息等。
三、城中村改造的难点分析
城中村的改造不同于城市进程中的旧城改造，城中村改造涉及土地的转制、村集体和村民的出租屋问题。这些问题与村民的利益交织在一起，远比一般的旧城改造问题复杂得多。
1.改造模式与改造主体问题
由于城中村所需改造资金数额巨大，因地制宜地设计好各村的改造方案，解决改造模式与改造主体问题，是改造计划制定的前提。现行的一般改造模式主要是下面三种模式：一是由政府主导，主要是指政府完成前期土地开发，然后采取市场化的招标拍卖方式。二是村民在政府指导与支持下，自筹资金，自行完成改造。这种模式政府支持力度比较大（比如在基础设施、公建设施及资金等方面），适用于村集体及村民筹资能力强，村规模较小的情况；三是开发商主导的开发模式，开发商资金雄厚，开发经验丰富，可以缓解政府资金的局限性，减少社会问题。这种模式将会成为改造的主要模式。
2.改造程序及优惠政策问题
城中村现有土地属集体所有，在改造过程中涉及土地的转制，因此在改造过程中必须将土地所有制转成国有土地所有制，转制后，牵涉到开发用地合法手续问题。如果完全采用市场化的招标、拍卖、挂牌出让模式，将增加开发商获取土地的成本，从而加大市场运作的风险。
3.村民的阻力问题
目前，城中村村民收入主要靠集体经济和出租屋收入，改造后的拆迁安置补偿成为制约城中村改造进程最大的障碍，村民现有出租屋经济收益是所有的出租屋这些房屋改造的机会成本，因而村民只愿意接收面积补偿。城中村现有容积率已接近或达到城市规划的上限，如果要使项目盈利，势必要提高容积率，而突破城市规划的界限。从目前一些城市的改造来看，改造后村民依旧过着以出租收入为主的生活，没有实现村民生存方式的转变。因此改造面临村民的意愿与改造最终目的相悖的困境。 四、城中村改造的几点思路
1.将村民重新纳入教育培训计划，使其能够真正适应城市社会生活的转变
城中村改造不是单纯的城市建设问题，很多城市都存在重视城中村的景观改造而忽视人的改造的问题，改造后村民的生存方式根本没有得到改变，依旧过着游手好闲的生活，是城市人力资源的极大浪费。因此城中村改造应重新将村民纳入教育培训计划，提高村民就业技能与水平，为村民自主创业提供智力与资金扶持。村民自主创业、自力致富需要好的带头人，改造后的城中村也需要合格的管理者，因此有必要加强“原村官”的教育培训，使其能够适应现代城市社区管理要求的转变。
2.在改造的拆迁安置补偿方案中，重新筹集村民的社会保险基金、教育培训基金及风险创业基金
对承担了村民医疗、养老等社会保险功能的集体物业，建议采取实物补偿与现金补偿相结合的方式，重新建立起村民社会保险基金及风险创业基金。基金按现代股份制企业方式运作，盈利不再以分红的形式发给村民，而是为村民提供社会保险及公共福利开支。这样既可以为村民提供基本的保障，又可以减少村民的阻力，最重要的是断绝村民对集体经济的依赖，鼓励村民自食其力，打破以往那种无所事事、游手好闲的生存状态。
3.因地制宜，制定出各村改造的优惠政策
对于城中村改造的高额成本，为使改造具有投资的吸引力，将土地市场价格作为取得土地的机会成本，将拆迁安置回迁成本作为取得土地的价格，在容积率和优惠政策方面进行调节，使改造项目具有竞争力。一般城中村现有容积率较高，仅采用容积率的手段来提高项目的可行性则势必造成容积率居高不下的情况，因此城中村改造应因地制宜在土地出让金及城市建设配套费上给予优惠，使满足城市规划要求的条件下增加项目的可行性。
4.将城中村改造纳入城市发展建设计划，规范城中村改造
建议政府对城市建成区范围内及城市总体规划范围内城乡结合部的城中村改造进行立项，纳入城市发展建设计划，将城中村改造的土地供应列入土地利用计划，提高城市土地利用效率，减少新增土地供应，推进城中村改造。城中村改造立项后，实施程序化规范化管理，避免出现新的管理漏洞。对于还未纳入改造计划的城中村，房地产开发商已有投资意向的，政府必须做好基础性的调查工作，制定优惠政策时应参考土地市场价格及开发价值最大化的开发方案的经济指标，避免政府官员寻租行为的发生。
因此，政府在城市扩展过程中，与被征地农民及其村集体合作建立起合法、规范、有序的城市廉租房供应机制。这样可以解决政府建设廉租房的资金问题，以及城中村乱搭乱建造成的居住环境卫生、消防安全和现有出租屋管理混乱问题，还可以解决村民的后顾之忧。
关键词：城中村；改造
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-00-01
一、城中村的定义及形成的原因分析
1.城中村的定义
城中村是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区内，且农业用地很少或没有，居民也基本上属于非农化的村落。正如杨安在城乡建设杂志文中描述道，“繁华的闹市里，纵横的道路边排列着一幢幢漂亮气派的新现代建筑，在现代建的背后却往往有一大群坐落无序、高低不齐、新旧不一的农舍。整座昔日的农庄被包裹在现代城市建筑中。真正的农庄是农舍加周围的田园，充满宜人的乡土气息和田园风光。而城中村却是农舍加周围的水泥高楼，充满了城乡间的不协调。农村的气息在这里窒息了，城市的气息在这里全然不见。”
2.城中村的形成的原因分析
我们从城中村历史变迁中不难发现其形成的主要原因：
从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果。改革开放的近30年中，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。村庄进入城市，形成了城中村。
从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指城市和农村分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。
二、“城中村”改造成本
“城中村”改造的成本最主要的有三个方面：
1.村民安置补偿费。“城中村”村民是失去了土地而只有宅基地，在城市建成区生活。那么对村民的安置补偿费，按什么标准补偿这是村民最关心的问题。拆迁补偿应包括：一是房屋拆迁补偿费；二是临时安置补助费；三是搬迁补助费。拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位，用途、建筑面积等因素，采用市场比较法，以房屋拆迁评估价格确定。实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照货币补偿的金额的规定，计算被拆迁房的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价，或协商确定合理的拆赔比。
2.土地使用权出让金。它是指建设项目通过土地使用权出让方式，取得有限期的土地使用权，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，支付的土地使用权的出让金。在当今社会主义土地市场，在保证土地为国有制度不变的前提下，土地使用者不是通过行政划拨而是通过有偿的市场竞争取得土地使用权。土地使用权不是无限而是有限期的，在限期内，土地使用者可灵活运用土地使用权。地价不是靠国家单方面确定，而是在土地使用者的竞争中形成，以促使土地资源得到更合理，更充分的利用。“城中村”土地属于集体土地，其运作有三种模式可借鉴：一是政府征收土地后转为国有土地，由政府负责安置村民及补偿。土地转为净地，政府或拍卖或自己开发；二是开发商直接与村委会协商，按市场运作开发土地；三是村集体成立房地产开发公司，自己对土地开发利用。这三种方式各有其特点：第一种从城市总体发展观点来看，政府开发最优，按城市规划以公众利益为目的，以城市综合效益最大化为目标，但政府往往资金有限，难以遂人心愿。其他两种都是以集团经济利益最大化为目标，易造成与周边环境规划矛盾，易忽视公众利益。需要政府做好协调工作。
3.土地重新规划建设成本。开发商对“城中村”土地改造建设，多数开发成商业用房或居民小区。那么在这一阶段主要发生的费用有：建设单位的管理费、勘察设计费、临时设施费、工程监理费、建安工程费、预备费、固定资产投资方向调节税及建设期投资贷款利息等。
三、城中村改造的难点分析
城中村的改造不同于城市进程中的旧城改造，城中村改造涉及土地的转制、村集体和村民的出租屋问题。这些问题与村民的利益交织在一起，远比一般的旧城改造问题复杂得多。
1.改造模式与改造主体问题
由于城中村所需改造资金数额巨大，因地制宜地设计好各村的改造方案，解决改造模式与改造主体问题，是改造计划制定的前提。现行的一般改造模式主要是下面三种模式：一是由政府主导，主要是指政府完成前期土地开发，然后采取市场化的招标拍卖方式。二是村民在政府指导与支持下，自筹资金，自行完成改造。这种模式政府支持力度比较大（比如在基础设施、公建设施及资金等方面），适用于村集体及村民筹资能力强，村规模较小的情况；三是开发商主导的开发模式，开发商资金雄厚，开发经验丰富，可以缓解政府资金的局限性，减少社会问题。这种模式将会成为改造的主要模式。
2.改造程序及优惠政策问题
城中村现有土地属集体所有，在改造过程中涉及土地的转制，因此在改造过程中必须将土地所有制转成国有土地所有制，转制后，牵涉到开发用地合法手续问题。如果完全采用市场化的招标、拍卖、挂牌出让模式，将增加开发商获取土地的成本，从而加大市场运作的风险。
3.村民的阻力问题
目前，城中村村民收入主要靠集体经济和出租屋收入，改造后的拆迁安置补偿成为制约城中村改造进程最大的障碍，村民现有出租屋经济收益是所有的出租屋这些房屋改造的机会成本，因而村民只愿意接收面积补偿。城中村现有容积率已接近或达到城市规划的上限，如果要使项目盈利，势必要提高容积率，而突破城市规划的界限。从目前一些城市的改造来看，改造后村民依旧过着以出租收入为主的生活，没有实现村民生存方式的转变。因此改造面临村民的意愿与改造最终目的相悖的困境。 四、城中村改造的几点思路
1.将村民重新纳入教育培训计划，使其能够真正适应城市社会生活的转变
城中村改造不是单纯的城市建设问题，很多城市都存在重视城中村的景观改造而忽视人的改造的问题，改造后村民的生存方式根本没有得到改变，依旧过着游手好闲的生活，是城市人力资源的极大浪费。因此城中村改造应重新将村民纳入教育培训计划，提高村民就业技能与水平，为村民自主创业提供智力与资金扶持。村民自主创业、自力致富需要好的带头人，改造后的城中村也需要合格的管理者，因此有必要加强“原村官”的教育培训，使其能够适应现代城市社区管理要求的转变。
2.在改造的拆迁安置补偿方案中，重新筹集村民的社会保险基金、教育培训基金及风险创业基金
对承担了村民医疗、养老等社会保险功能的集体物业，建议采取实物补偿与现金补偿相结合的方式，重新建立起村民社会保险基金及风险创业基金。基金按现代股份制企业方式运作，盈利不再以分红的形式发给村民，而是为村民提供社会保险及公共福利开支。这样既可以为村民提供基本的保障，又可以减少村民的阻力，最重要的是断绝村民对集体经济的依赖，鼓励村民自食其力，打破以往那种无所事事、游手好闲的生存状态。
3.因地制宜，制定出各村改造的优惠政策
对于城中村改造的高额成本，为使改造具有投资的吸引力，将土地市场价格作为取得土地的机会成本，将拆迁安置回迁成本作为取得土地的价格，在容积率和优惠政策方面进行调节，使改造项目具有竞争力。一般城中村现有容积率较高，仅采用容积率的手段来提高项目的可行性则势必造成容积率居高不下的情况，因此城中村改造应因地制宜在土地出让金及城市建设配套费上给予优惠，使满足城市规划要求的条件下增加项目的可行性。
4.将城中村改造纳入城市发展建设计划，规范城中村改造
建议政府对城市建成区范围内及城市总体规划范围内城乡结合部的城中村改造进行立项，纳入城市发展建设计划，将城中村改造的土地供应列入土地利用计划，提高城市土地利用效率，减少新增土地供应，推进城中村改造。城中村改造立项后，实施程序化规范化管理，避免出现新的管理漏洞。对于还未纳入改造计划的城中村，房地产开发商已有投资意向的，政府必须做好基础性的调查工作，制定优惠政策时应参考土地市场价格及开发价值最大化的开发方案的经济指标，避免政府官员寻租行为的发生。
因此，政府在城市扩展过程中，与被征地农民及其村集体合作建立起合法、规范、有序的城市廉租房供应机制。这样可以解决政府建设廉租房的资金问题，以及城中村乱搭乱建造成的居住环境卫生、消防安全和现有出租屋管理混乱问题，还可以解决村民的后顾之忧。