从世界各国的发展经验可以看出，那些能够成功发展、维持强大创新能力，并且拥有运作良好治理体系的国家在经济上往往表现卓越，而世界较贫穷地区的许多国家却很难发展这两项能力，特别是运作良好的创新系统。尽管发达国家和发展中国家在创新政策指向上存在一定的分歧，但二者都意识到良好的创新治理体系对于实现预期的经济成果至关重要。可惜的是，在现实的经济活动中，理论上的蓝图并未在每个发达国家中都得到了很好的实践，根据OECD跟踪的数据显示，绝大多数国家并未真正意义上实现了既定目标，出现了创新主体争夺创新资源、创新资源浪费、资源效率配置低、政府干预过多、创新政策之间的断链甚等“系统性失灵”问题，亟待在创新治理能力和体系中得到有效地化解。

发达国家创新治理体系新趋势

　　创新治理是一个复杂的系统性工程，不同国家和地区政府的创新治理方式都有其特有的经济、政治、文化背景。从整体上看，创新治理主要是为了克服创新过程中不能依靠自身解决的问题。
　　即使理论界所考虑的那种系统性失灵严重抑制了创新活动，也不能说明政府有能力通过设计和实施适当的政策来改善这种状况。事实上，做错事很可能会使情况恶化，即所谓的政策失败或治理失败。这种失败的可能性可以说是由于市场失灵方法中提出的政策建议含糊不清。例如，在特定的国家、地区或行业，研发投资应该提高到什么水平以达到社会最优水平？对于这些问题没有明确的答案，决策者就束手无策。因此，越来越多的学者认为，系统性失灵不足以更广泛地为创新政策的设计和实施提供依据和指导。随着世界范围内知识经济的兴起，尤其是进入21世纪以来，全球科技创新进入了空前密集活跃的時期，各个国家对创新活动的内涵、外延都了新的进展，国家创新治理体系也萌生了一些新的趋势。

前瞻性创新治理

　　关于政策在创新方面能否提供什么见解，治理研究其实早就认识到了等级政治指导的局限性。这个问题不是创新所独有的，它也适用于许多其他政策领域。社会系统表现出复杂的特征，如自我组织和自我参照行为，也受到突发事件和更广泛的背景发展的影响，因此它们很容易逃脱任何有针对性的控制尝试。对这些公认的控制限制的最初反应，反映在语境控制中日益突出，更具体地说是所谓的新公共管理原则（NPM）的兴起。在不涉及NPM辩论的细节的情况下，引入了作为代理的部委（或其他政府机构）与下属组织（例如大学、资助机构、研究组织等）之间的合同和市场关系。这种将政府与其他组织之间的接口制度化的形式承认了这些组织的自主权，但使它们受制于战略目标定义和资源分配。因此，仍然保持了作为组织原则的层次结构，而市场关系也被用于实施政治控制。
　　然而NPM也面临了许多挑战，其中之一是由于代理人与其委托人之间的知识鸿沟，使得代理人有能力自主地确定其战略。第二个挑战，创新政策领域内外的政策战略一致性对于应对重大社会挑战和实现变革性变革至关重要，但是没有政府能够通过集中式分层指导来确保这种一致性。所以，前瞻性创新是一种参与性的活动，涉及开放的未来，是加强基于网络的行为者战略协调和连贯性的一种手段。
　　鉴于此，国外学者提出了一个前瞻性活动（FLAs）与创新政策治理子系统（IPGSs）“契合”的分析框架，IPGSs主要负责监督科学、技术和创新政策流程的治理，该策略也涉及多个非政府参与者，发起集体行动，定义问题感知和议程，建立指导和塑造创新系统的新结构和机构。在创新政策治理子系统发起的此类活动的准备和实施中，远见卓识可以发挥重要作用，一个典型的例子就是英国远见计划（Visions of Future）在其三个周期中不断变化的特点。通过促进在决策和政策实施中采用参与性和多元化的方法，它也可能对创新政策治理子系统本身产生重大影响。政策制定过程是学习过程，就像创新过程一样，前瞻性创新活动是塑造创新体系和未来创新活动的重要政策工具。创新政策治理子系统也是这些学习过程需要触发、指导和组织的场所。在这种背景下，应清楚地理解政策制定流程的性质和前瞻性创新活动的政策原理，这是在前瞻性创新活动项目与各个创新政策治理子系统之间实现良好“匹配”的前提，从而提高前瞻性创新活动的有效性。

使命导向的创新治理

　　在当代创新政策讨论中，两个既定框架被视为共存和主导。第一个框架被确定为从二战后政府对科学和研发的支持制度化开始，假定这将有助于增长和解决私人提供新知识的市场失灵问题。第二个框架出现于20世纪80年代的全球化世界，它强调竞争力，而竞争力是由国家知识创造和商业化创新体系塑造的。科技创新政策的重点是建立联系、集群和网络，鼓励系统内各要素之间的学习，并扶持创业精神。与前两个框架相区别，第三个框架与当代社会和环境挑战相联系，例如可持续发展目标并呼吁进行变革，并将其与前两个框架区分开。转型是指社会技术系统的变化，在可持续性转型文献中经常被概念化。考察第三个框架的性质，以确定其关键特征及其引发对前两个框架重新检查的潜力，它的一个关键的特点是注重试验，并且认为全球南方不需要追赶，就可以遵循全球北方的转型模式。所以有学者认为，这三个框架都与政策制定有关，但探索转型创新政策的选择应是优先事项。
　　鉴于此，各国政府正越来越多地转向使命驱动的创新，以应对他们作为一个社会所面临的最大挑战，从粮食到能源，从住房和老龄化。许多人有充分理由相信，目前的资本主义模式正在失败。在世界大部分地区，它们没有为足够多的人提供安全、体面和有价值的工作，就实现了增长放缓、更加不稳定、不平等加剧和环境退化。世界各地的人们都在寻找更好的选择。突破性创新使我们进入更公平、可持续和更具创造性的新增长阶段的时机已经成熟。增量创新不足以应对这些挑战。颠覆性创新带来了表面上的根本性变革，但代价是混乱和不平等加剧，因为它奖励了垄断者，他们在新市场中占了大部分利润。这就是为什么人们转向使命导向的创新理念，以推动创新，通过创造新的、更好的、不同的方式让人们生活和工作，让人们过上更好的生活。这些使命可能来自政府和企业家，但社会运动在动员、利用和引导社会变革力量方面也将发挥重要作用。

负责任的创新治理

　　作为使命导向创新的一个缩影，负责任的创新在政策界日益突出，例如欧盟将负责任的创新（RI）视为一种能够应对气候变化和医疗卫生等领域“重大挑战”的方法。作为Horizon 2020（欧盟研究与创新框架计划）的基础性主题，也是其扩大参与“与科学共为社会服务的科学”的挑战的根基，RI被视为“一种包容性的研究与创新方法”。因此，负责任的创新旨在使研究和创新更好地与社会价值观、需求和预期相结合。它通常被描述为一种新的科学和创新治理方法，描述了从“风险治理”到“创新治理”的转变。这种转变需要通过早期的“上游”干预而不是事后的“下游”监控和“纠正”干预来治理创新。这意味着，要从那些旨在预先权衡与技术固有的不确定性决策相关的风险和收益的方法转变，转向更加关注扩大决策过程以实现符合道德和社会期望的创新。
　　负责任的创新治理重点应从供应方的“塑造技术”转向“塑造创新”，并更加关注技术发展、社会需求以及管理规则和流程的相互作用。一个经常被引用的定义指出：“负责任的研究和创新是一个透明的、互动的过程，通过该过程，社会行为者和创新者可以相互回应，以期对创新过程及其（伦理）可接受性、可持续性和社会期望性进行研究，以使科学技术进步正确地融入我们的社会。”由此可见RI是研究和实践的一个发展领域，其中存在主导的观点、实践和参与者，两者相结合而阻碍了建立一种真正的反应性、包容性和反思性的创新方法，在促进社会包容性解放的同时，促进科学和创新的有效预期治理的潜力。

暂定性治理与适应性治理

　　新兴技术往往受到广泛的内在不确定性的影响。对新兴技术来说，这一点尤其重要，因为新兴技术通常会带来高技术挑战和不确定的应用前景。21世纪初，将社会考虑因素纳入研发实践的要求在整个民主工业化世界中开始出现，并最终成为新兴技术创新治理的主要特征。
　　以美国纳米技术计划对社会技术整合为例，这也是最早、最著名的政策实例之一，当时政策制定者采取这种创新性的应对措施是为了解决新兴技术的社会问题，因为他们对公众态度、研究方向和技术轨迹之间的潜在互动有着更高的认识。因此，整合成为一种治理机制，用于调解这些不确定性动态来源之间的相互作用。这项任务是以一种自觉的经验和预期的方式出现，因此提供了一个“暂定性治理”的实际例子。
　　与此相对应的另一种治理方式则出现在2012年英国NCOB的两份报告中，这两份NCOB报告证明了在应对生命科学创新方面，暂定性治理和适应性治理方法之间的差异，并详细说明了在利益相关者的利益和价值观之间实现平衡的不同方法：《新兴生物技术报告》更多地关注上游问题，不确定性，预防措施和利益相关者的广泛参与，以此作为决策的基础;《生物燃料报告》侧重于更多的下游问题，强调定量分析证据作为决定生物燃料发展可持续能力的基础，并考虑如何获取证据作为决策依据，以决定生物燃料发展的道德方面，而不是将正式的公众参与作为此类决定的主要依据。

基于愿景和期望的创新治理

　　技术的不确定性使得参与创新及其治理的行动者往往不得不依靠期望，而不是依靠强有力的知识来进行决策。在创新治理的新趋势中，特别是集体预期，即社会广泛的认可，成为了越来越多政府主导的根本性创新过程的参考，如转型管理和战略管理。这使得期望和远见成为了新兴创新治理中的重要元素，但是愿景和期望往往容易发生变化，从而给战略和政策流程带来了挑战。参与者必须应对预期的动态变化，无论是在预期发生变化后的事后处理，还是在设计创新支持计划等政策措施时考虑到预期未来可能发生的变化时的事前处理。
　　如德国在对燃料电池预期的动态变化所采取的措施：首先，研究了燃料电池的期望是如何与更广泛的期望网络在燃料电池的背景下的发展有着不一致的关系;其次，审查政策措施是否和如何提到这些期望，以及政策如何应对期望的动态演变。德国的实践表明，单靠燃料电池的期望还不足以引发实质性的政策支持，只有在他们与对未来能源系统的愿景和期望以及進一步的环境发展联系在一起后，才启动支持性政策措施。此外，政府在稳定对燃料电池的政策支持方面虽然做出了不懈的努力，但在预期可能发生变化之前，政府仍然必须适应预期网络的变化，特别是对电池电动汽车预期的上升。由此可见，期望的高度动态发展为创新治理创造了挑战，创新和政策参与者必须应对预期的动态性和紧迫性。

任务驱动型创新治理

　　社会运动在动员、利用和引导社会变革力量方面发挥着重要作用，它们不仅可以设定和确定任务，而且可以动员背后的人员、资源和想法，构建了不同社区结合的变革联盟，以完成任务。这种社会运动在许多国家目前正在进行的任务驱动型创新中发挥着重要作用，以确保创新努力有助于迎接社会重大挑战。
　　以避孕药的发明为例子，避孕药的发明可以说是20世界下半叶最重要的创新之一，从技术复杂程度本身而言，这一论述可能不那么令人信服。20世纪60年代之前，避孕被认为是粗俗的、笨拙的，堕胎甚至是非法的。直到1960年，避孕药被正式批准为一种节育形式，使得数百万的美国女性可以更加自由地控制和塑造自己的生活，它改变了社会的权力关系，为妇女在社会中提供了更大的选择余地，这一思潮的转变得到了科学家、慈善家、医生和监管者的积极响应。
　　避孕药发明的例子让我们专注于另一种创新模式，它不仅参与设定使命，还参与动员人员、资源和知识实现，即社会运动，它往往是由共同面临的任务所激活的运动，从而推动创新，改变产业。避孕药的发明同时是社会和文化以及医学和科学的创新，体现了创新运动是如何运作的。如果说美国国家航空航天局（NASA）实施的肯尼迪登月计划是政府设定的创新任务的经典案例，部分是为了迎合政治力量，那么避孕药的发明就是社会运动推动的创新使命，以转移权力和社会的经典案例。重大的社会创新总是需要不同社区的组合，以形成变革联盟，每个社区对共同使命的解释略有不同。任务驱动型的创新取决于能否创建和维持这些联盟的社会运动。即谁为创新设定了使命和目标，特别是在目标是社会变革时，如何确立一个不仅令人信服而且合法的任务就成为现在国家创新治理过程的一个新趋势。

依托研究性大学的创新治理

　　持续创新被认为是未来全球经济增长的必要条件，人们越来越强调创新的重要性，创新在创造伴随经济增长的新技术同时，在瞄准全球市场时发挥着关键作用。因此，关于新知识的研发和生产，追求知识与商业化结合的研究型大学，以及如何在这些大学的基础上建立创新集群中的产学研已经成为政府政策的关键问题。包括经合组织国家在内的主要国家的创新政策地位和领域也在发生变化，各国将创新政策视为包括社会和经济在内的所有方面的关键治理政策，并强调创新的地位和作用。
　　以美国硅谷创新网络为例：首先，硅谷创新网络形成的逻辑前提是产业技术迅速变革，风险与收益的不确定性大，信息失效快，保密成本大。其次，在硅谷创新网络形成初期，形成了以“斯坦福大学-市场-中小型科技企业”的初始配置，造就了这一地区开放性、适应性网络关系形成的初始条件。此外，美国拥有非常发达的航空交通网和成本很低的公路运输网，使得经济发展所需的要素能够在全美自由充分地流动。在这样一个环境中，美国能够在全国形成合理的产业分工，在局部地区形成足够的产业集聚效应。最后，斯坦福大学研究方向的转变助推了硅谷创新网络地加速形成，二战和美苏冷战使得大量的军事研究资源流向了大学实验室，其中以麻省理工学院和斯坦福大学为代表，两所高校的科研人员作为国防合同主要受益人，承担着美国绝大部分的军事研究项目。直到上世纪70年代早期，两所高校的研究职能发生了明显分化，麻省理工学院仍然依赖于传统的军事需求和联邦政府的支持，军费成为了支撑该地区企业进行创新的主要资金来源，而斯坦福大学几乎在同一时期顺利实现了从军用产品到民用产品的研究。同时，风险投资取代了军费成为了硅谷创业者的主要资金来源。除了直接的资金供给，风险投资家还鼓励其投资组合中的各个公司展开密切生产合作和技术交流，使得这一时期的知识溢出效应能够在不同企业之间广泛地传递，不得不说这一时期风险投资家对硅谷创新体系的构建起到了不可磨灭的作用，是硅谷创新治理的核心。
　　由此可见，以高校为依托、科研机构科研人员的技术创新与风险投资有效结合机制成为了世界一个典型的模仿，因此也曾有经济学家指出，只要有名牌大学，划定一片土地（高科技园区），再加上足够多的资金，就能开发出类似于硅谷的高新技术成长的新天地。

对我国的启示

　　党的十九届四中全会全面总结了党领导人民在我国国家制度建设和国家治理方面取得的历史成就与成功经验，创新治理体系现代化建设作为国家治理体系不可或缺的一部分，事关我国高质量发展的进程。基于对科技创新治理的认识以及我国自身的特点，在创新治理体系建设中应重点关注以下几方面内容。

完善资本市场建设

　　近年来，我国实体部门和虚拟部门的失衡引发诸多问题，学界形象地把这一现象称为“实体经济不实，虚拟经济太虚”。风险投资作为联系实体经济与虚拟经济的重要纽带，也是通过市场手段促进企业创新发展的主要资本来源。目前，我国风险资本市场目前徒有规模，但资金的流向、投资的结构等尚待优化。未来要着力完善我国资本市场建设，将越来越多风险资金地引向中小科技企业，使中小企业能够在市场机制的作用下将外部风险资金顺利引入到自身内部研发资金，克服传统的融资渠道的不足，从根本上解决我国中小企业、民营企业融资难的问题。此外，随着我国政府职能的转变，企业创新能力的提升和高校科研能力的进步，我国越来越有能力建成一批高水平的创新网络体系，在灵活运用风险资金的同时，也要突出风险投资家在创新网络中的“连接”作用，为此要借助高校重点培养高水平的金融人才队伍，为资本市场的建设提供人才保障。

夯实“干中治理”能力

　　创新的属性决定了创新过程是一个周而复始的巨大工程，同时是一个高度动态变化的过程。我国在创新治理过程中，行政导向意图明显，同时容易将研发活动视为同质，从而导致治理过程中方向失灵。新的治理理念要求在科技创新的过程，重视“衍生创新”，改变传统的以目标为导向的治理邏辑，以“适当的方式”实现某些目标，治理的目的不是在流程的早期完成，而是设定一个框架，朝着一个特定的方向推进，让过程来决定从中可以得到什么。
　　为此，我国在创新治理过程中要遵循创新发展的内在规律，保持治理方式的灵活性和伸缩性。具体的治理手段要紧密配合不同技术属性，切勿采取“一刀切”的模式，如针对新兴科学技术，可以采用“尝试性质治理”模式，因为新兴科学技术创新内在的偶然性要求对治理采取相当试探性的方法，为探索和学习创造空间，而不能规定明确的最终目标;对“以使命为导向”的技术，需要在国家系统层面进行重大监督，将这些挑战转化为推动多个部门和行为者创新的具体问题，可以采用“适应性治理”的模式等。灵活多样的治理模式一方面能够防止单一治理模式对创新热情的挫伤，另一方面也能够保证创新活动尽最大可能地开展。

提升自主创新能力

　　随着经济发展迈入新的阶段，依靠要素积累远远不能满足现阶段的高质量发展，严重制约着我国经济发展，我国原始性创新亟待提升。近年来，中美贸易摩擦也给我国敲响了警钟，一方面美国等发达国家不愿将关键核心技术卖给我国，另一方面真正的核心技术获得方式也绝非通过市场手段进行外购可得。
　　为此我国在接下来的创新发展历程中，要坚持走自主创新道路，发挥举国体制，集中力量办大事的制度优势，在某些关键核心领域方面要有“青出于蓝而胜于蓝”的决心，要敢于迎难而上。在思想意识形态上深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，以构建中国国家创新体系为目标，全面深化科技体制改革，推动以科技创新为核心的高质量创新，推进科技治理体系和治理能力现代化。牢牢把握创新驱动发展的根本要求，坚持问题导向，增强创新自信，加快构建符合科技创新规律、适应世界科技强国建设需要的科技创新治理体系，紧密围绕国家重大战略需求，明确战略重点和主攻方向，着力在关键领域、“卡脖子”的地方下功夫，推动自主创新不断取得新突破。

注重“使命导向”创新政策的设计

　　全球化和技术进步深刻地改变了经济的进程，因此需要企业、政府和工人等利益相关者采取新的审慎行动，以创造更大的共同繁荣。旨在通过投资于基本科学和技能、对创新活动进行研发补贴解决市场失灵，以及通过加强区域和国家创新系统解决系统故障，促进知识流动而建立有利创新环境的传统创新政策仍然十分必要。然而，旨在提高创新数量的这些政策本身是不够的。在新的背景下，创新政策还需要确保创新的方向或质量。21世纪的人类社会面临着诸多重大挑战，如气候变化、人口、健康、环境，以及实现可持续和包容性增长等共同困难，针对世界各国面临的“棘手问题”，需要从多角度进行见解，为此我国要主动承担大国责任，背负历史的使命，将这些挑战转化为推动多个部门创新的具体问题，为人类的发展做出贡献。
　　为了使创新政策更加有效，政策制定者通常需要考虑改变政策组合，从一般研发补贴转向与解决社会和政治议程上重要挑战相关的政策工具。正确选择政策手段将需要透彻理解阻碍创新产生和融合的系统瓶颈，包括技能不足，缺乏互动或对未来需求的不确定性。为此，这很可能需要更多地强调迄今很少受到关注的政策工具，即影响创新解决方案需求的政策，例如使用公共采购和监管等手段。

完善科技成果轉化机制和利益分配机制

　　随着我国创新主体的丰富多元，各经济当事人之间的利益冲突也越来越明显，导致协作困难。欧美发达国家完善的立法机制可以保障科技成果顺利的商业化，各创新当事人能够各司其职，并且共同分享科技果实。我国由于创新产权界定含糊，创新成果利益分配不均，创新活动容易受到外部干扰，从到导致创新效率受到损失。
　　为此，我国需要打通“政府-高校-企业-研究所”之间的鸿沟，让多元化的创新主体共同参与创新活动，广泛调动各主体创新积极性，形成创新合力，重视高校与企业间的合作，共享创新成果。争取打造出政府搭台，企业唱戏，高校催化的良性循环，使新的增长点破茧而出。同时，用法律法规的形式确保创新参与者的合法利益，为创新者营造良好的制度环境。
　　创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。在知识经济时代，创新越来越成为驱动经济发展的核心要素，完善的创新治理体系能有效地解决国家创新过程中可能出现的系列问题，对推动科技发展至关重要。我国作为发展中国家，借鉴发达国家政府在创新治理方面的经验，对丰富我国创新治理理念，完善我国创新治理结构，拓宽我国创新治理方式，使得我国创新真正迈上新台阶具有重要意义。