论文部分内容阅读
摘 要：自中央“放管服”精神在科技领域不断落实以来，高校财务部门日益加强管理、提升服务，但由于财务部门管理和服务职能界限模糊，科研项目管理流程繁琐复杂，科研人员应对科研经费管理的压力仍然巨大。从财务管理视角出发，从科研项目预算方式调整、科研經费的管理与服务功能分离、科研经费差别化管理、科研项目验收回归成果本质四个方面提出解决当前科研管理问题的合理思路。
关键词：科研管理;“空气预算”;超售项目;管服分离
高校科研管理的现状分析
1.高校财务管理部门处境尴尬
高校财务部门在科研管理过程中角色双元、处境尴尬。随着时代的发展，财务部门逐渐参与到科研活动的整个生命周期中来，其作用也不断提升，但财务的基本职能仍为“反映”与“监督”。由于财务部门除服务科研人员之外，还不断提升对科研人员的监督和管理作用，使得科研人员认为财务部门权力过大，制定诸多要求压制其科研需求，甚至阻碍其科研进展。财务部门的实际工作范围远大于其职责范围，这既有规则方向、导向不准的原因，也有前端、后端管理失位的原因。究其根本，在科研经费管理上，财务部门的管理和服务职能缺乏清楚的界限，双方对于财务部门的角色认同也存在差异;科研人员需要得到更多、更好的服务，但希望更少的管理和要求;而财务部门往往不断提出管理要求，却容易淡化服务职能。如何在科研管理中明确区分和定位财务部门的服务和管理角色是一大难题。
2.高校科研人员疲于应对
繁琐的科研管理制度在一定程度上消耗科研人员的精力与热情，加重其科研压力。近年来，科研人员反映的诸多问题得到了党和国家的重视，国家陆续出台科技领域“放管服”改革的诸多政策文件。高校也采取措施落实政策，以期放管结合、提升服务。然而，事实上繁杂的科研经费管理流程依然让科研人员疲于应对。一方面，从科研人员的角度看，其真正的需求并未得到彻底满足，科研经费管理流程的复杂在一定程度上限制其学术进展。当前，旁枝末节的优化，达不到扭转乾坤的效果。另一方面，从政策落地成果看，核心的问题仍未解决， “放管服”成效尚不显著。以结题验收环节为例，时间紧张、材料繁多、程序复杂，而且经费如何使用依然是比科研成果本身更为重要的评价事项，本末倒置的管理方式让科研人员花费大量的时间与精力;聘请的事务所执业水平良莠不齐，或不专业、或不文明，科研人员经常难以与其良好沟通。不仅科研人员与财务人员无法合作协同，而且科研成果和科研管理成效也无法达到最优。
3.对科研的目标缺乏统一理解
科技进步改变着世界的面貌，推动着世界的发展，这是科研最根本的目标。目标一致、思想统一，对于在任何一个复杂组织和体系内都极为重要。因此，科学研究的根本目标应在政府、承担单位、普通科研人员中进一步强化统一。就像风险与收益同在一样，最重要的往往也是最困难的，思想宣传尽管常有，但“最高纲领”却未必深入科研每个环节中的每个参与者。现实中，由于行业发展、组织和个人利益，以及内部管理水平等差异，即使思想在表面和形式上达成统一，但实际上，众多涉足科研体系的机构和人员表现出来的科研目的则大有不同。科研工作既要目标正确，还要兼顾其他的目标;大目标一旦确定，小目标也不可或缺。
对高校科研项目管理的建议
1.改变科研项目预算方式
科研项目预算管理的核心问题是确定适宜的经费数量。多年来，对于这一问题，并没有最好的答案。供给双方天然的对立关系促使供给方希望控制下拨经费数量，而需求方则希望获得足量的经费。这是动态博弈的过程，很难达成均衡。因此，我们建议经费的供给方优先作出决策。尽管先动方存在先发劣势，但综合考虑到经费安排的权威性，以及后续调整权力等仍取决于供给方，所以供给方优先作出决策，故必能控制局面。目前，各个层级的科研经费投入通常都有总预算的框定，以2017年为例，中央财政科学技术支出预算数为2，841.87亿元。对于科研预算的分解安排做如下假设：A专项层面300亿元，其中B领域（如人工智能）预算上限为50亿元，其下C专题（通信技术研究）5亿元，则相关承担单位的研究人员便比较清晰要竞争取得尽可能接近5亿元的研究经费。再假设：由某院士领衔的科研团队计划攻坚此C专题，如按照原有的模式撰写项目预算，一方面，他们在并不知能获得多少经费的前提下会期待更多经费支持;另一方面，他们通常会考虑有一定的核减比例，所以一般来说都会虚报。而在倡导大项目的情况下，如此编制预算的准确性、有效性和实际意义都会变小;项目规模越大，预算越发不精准。科研人员一般更擅长做研究，而非预算的申报。科学研究竞争的不是经费申报的合理性，而是团队的研究能力、未来研究成功的可能性、研究成果对社会发展的意义，以及成果所能带来的经济增加值。由此，经费供给方更应以研究成果的未来价值为基础，通过一定的测算主动安排科研经费投入。
现行预算申报的常规模式是以成本为导向。由“成本中心”预测出来的预算，通过另一组专家评判风险是否较大且意义缺乏。同样，以上述例子作为代表，供给方可以安排4亿的范围，科研团队在此额度内可根据研究需要自由使用。在预算的编报上应更简化，形成资产的预算科目作为直接费用，而其他原本费用化的科目可作为间接费用申报，称之为“空气预算”。在“空气预算”基础上，实行“超售项目”有可能起到更好的效果。例如：经费主管部门计划投入20亿元，可以从更大规模的项目库中按优先顺序排序40亿的项目，安排其中的30亿，超售50%。超售建立在对历史经费预算执行的数据分析基础之上，同时对所有安排的项目明确任务执行时间，对于不能如期完成任务的项目要求提前告知，视作失败和了结处理，收回剩余经费。在后续的不同时间点会遇到两种情况：一是仍有经费可用于分配，那就再从项目库中安排项目;二是项目实际超售，资金不足支付，这时就按照资金计划需求时间优先级安排资金，不足部分对应的项目自动延续到下一年度，通过下一年度本专项资金安排。 2.分离科研项目的管理与服务
科研活动可以分为管理和服务。完成一项科研活动会经历较长的时间周期，而且涉及诸多环节。在此过程中，承担单位要为科研活动提供最基本的保障条件，如研究场地、水电气、服務器与基础信息系统、项目预算审核、任务书及合同的管理等。除上述必要的管理职能外，科研活动的开展更加需要服务，如更大、更好的资源平台、预算编制的指导、各类商品和服务的采购、账务和资金管理等。但是，现在管理和服务捆绑在一起，由承担单位的不同职能部门承担，通常面临的情况就是管理能力强、服务水平高的单位就会变得更强，而管理能力差、服务水平低的单位就会变得更差，这种问题既体现在不同承担单位之间，也体现在同一个承担单位的不同部门之间。对于科研人员来说，他们虽然有需求，但却没有选择的机会。
假如把服务需求推向市场，将会有更多的服务供给可供选择。谁能提供更好的服务，即采用谁的服务，而对管理和服务能力都较强的承担单位而言，把其服务职能剥离出来，形成市场主体，在服务好本单位科研活动的同时，还能满足其他单位的科研需求。如果财务部门预算编制指导能力强、审核标准严谨、报销速度快、办事流程顺畅、查询服务体系健全，在充分利用信息技术提供服务并具备先进的管理理念下，就完全可以让其他科研机构的科研项目购买这样的服务。就像20世纪末开始的高校后勤服务改革一样，二十多年来，已经有不少大学的后勤服务走出自己的校门，迈向市场，让更多需求方受益。结合之前提到的预算问题，项目中应当有更多的间接费用用于购买服务，这应与原本的管理费用区分开，管理费用对应承担单位的管理成本，而服务费用对应科研团队购买服务的需求。
3.实行科研项目服务差别化策略
将科研活动的服务分离出来之后，承担单位可以在服务上作出更大的提升。高校作为承担单位，其对科研的服务相比企业差得还远。走入市场后，服务的水准一定是要和效益挂钩。如果一个组织的服务人员提供了更高水平的服务，而所取得的报酬只有市场水平的1/2，这一状态一定难以维持。既然报酬只有1/2，服务水平通常也会降至1/2。只有精神激励、物质激励均到位，管理水平也足够，服务质量才可能得到相应改善，进而提升科研人员的满意度。因此，可以考虑执行以下策略：一是精简职能机构，放弃服务，保留管理，直接从市场购买服务;二是成立市场主体服务机构，树立服务理念，依靠专业技能和服务质量展开竞争，从而推进本部门和外部门的科研活动。
基于上述前提，可为科研活动提供差异化的服务。对于重大项目、重大团队、知名科学家、核心研究，因其潜在的社会价值和经济价值更大，需要的服务保障要求也会随之增加，以便其集中精力输出更多优良的科研成果。就财务服务而言，项目承担单位可为其提供专职的高级科研财务助理、快速账务处理、合同收费款管理、项目收支数据仓库、预算编制和资金计划专业指导、各类表单审批优先处理等。针对不同的项目提供差异化财务服务是将有限的资源合理分配利用，亦有助于提升科研人员的竞争意识。
4.使科研项目验收回归科研成果本质
做科研应该追求的是成果，但当下更多的是以经费使用是否合规来判断一个项目的好坏，而不是成果本身。科学研究允许失败，但现在的失败却大多体现在“花钱”问题上，只要经费合理的项目成果都能被接收，而真正研究不下去的科研项目却往往是少数。同时，这个问题也反映在验收体系上，如今科研项目验收过度重视财务验收。在关注成本支出的同时，我们应当更加重视科研成果，后者远比前者重要。此外，参与结题审计的事务所鱼龙混杂，执行标准、业务能力、职业道德都参差不齐;再加上技术验收中，同行评价同行、同门评价同门，存在一定的人情和关系风险，因此验收的公正性也存在问题。对此，笔者提出以下建议：一是建立公平客观的评审验收机制，对无法成为成果的项目说不，提高技术验收的标准;二是简化预算申报，如执行前文提及的“空气预算”。以期达到我们预期的理想效果：进一步解放科研人员的“手脚”，促使其专心研究，少受干扰;同时，尽可能提高科研的质量，自动剔除无法产生成果的科研项目。
参考文献：
[1]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》的通知[J].教育财会研究，2016，27（4）：3-5.
[2]孔祥宇.高校科研经费动态管控机制构建研究[J].教育财会研究，2017，28（3）：33-39.
[3]乐美龙，张健泽.航班超售与舱位控制综合优化[J].河南科技大学学报（自然科学版），2013，34（3）：25-29，108.
[4]张依群.新形势下高校科研经费监管探究[J].教育财会研究，2016，27（6）：55-60.
[5]张慧.高校经费预算绩效管理控制系统构建研究[J].教育财会研究，2015，26（1）：32-38.
[6]李璐.科研经费管理新常态—浅谈《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》的影响及思考[J].金融经济，2017（4）：166-167.
（作者单位：北京邮电大学财务处）
[责任编辑：卜 珺]
关键词：科研管理;“空气预算”;超售项目;管服分离
高校科研管理的现状分析
1.高校财务管理部门处境尴尬
高校财务部门在科研管理过程中角色双元、处境尴尬。随着时代的发展，财务部门逐渐参与到科研活动的整个生命周期中来，其作用也不断提升，但财务的基本职能仍为“反映”与“监督”。由于财务部门除服务科研人员之外，还不断提升对科研人员的监督和管理作用，使得科研人员认为财务部门权力过大，制定诸多要求压制其科研需求，甚至阻碍其科研进展。财务部门的实际工作范围远大于其职责范围，这既有规则方向、导向不准的原因，也有前端、后端管理失位的原因。究其根本，在科研经费管理上，财务部门的管理和服务职能缺乏清楚的界限，双方对于财务部门的角色认同也存在差异;科研人员需要得到更多、更好的服务，但希望更少的管理和要求;而财务部门往往不断提出管理要求，却容易淡化服务职能。如何在科研管理中明确区分和定位财务部门的服务和管理角色是一大难题。
2.高校科研人员疲于应对
繁琐的科研管理制度在一定程度上消耗科研人员的精力与热情，加重其科研压力。近年来，科研人员反映的诸多问题得到了党和国家的重视，国家陆续出台科技领域“放管服”改革的诸多政策文件。高校也采取措施落实政策，以期放管结合、提升服务。然而，事实上繁杂的科研经费管理流程依然让科研人员疲于应对。一方面，从科研人员的角度看，其真正的需求并未得到彻底满足，科研经费管理流程的复杂在一定程度上限制其学术进展。当前，旁枝末节的优化，达不到扭转乾坤的效果。另一方面，从政策落地成果看，核心的问题仍未解决， “放管服”成效尚不显著。以结题验收环节为例，时间紧张、材料繁多、程序复杂，而且经费如何使用依然是比科研成果本身更为重要的评价事项，本末倒置的管理方式让科研人员花费大量的时间与精力;聘请的事务所执业水平良莠不齐，或不专业、或不文明，科研人员经常难以与其良好沟通。不仅科研人员与财务人员无法合作协同，而且科研成果和科研管理成效也无法达到最优。
3.对科研的目标缺乏统一理解
科技进步改变着世界的面貌，推动着世界的发展，这是科研最根本的目标。目标一致、思想统一，对于在任何一个复杂组织和体系内都极为重要。因此，科学研究的根本目标应在政府、承担单位、普通科研人员中进一步强化统一。就像风险与收益同在一样，最重要的往往也是最困难的，思想宣传尽管常有，但“最高纲领”却未必深入科研每个环节中的每个参与者。现实中，由于行业发展、组织和个人利益，以及内部管理水平等差异，即使思想在表面和形式上达成统一，但实际上，众多涉足科研体系的机构和人员表现出来的科研目的则大有不同。科研工作既要目标正确，还要兼顾其他的目标;大目标一旦确定，小目标也不可或缺。
对高校科研项目管理的建议
1.改变科研项目预算方式
科研项目预算管理的核心问题是确定适宜的经费数量。多年来，对于这一问题，并没有最好的答案。供给双方天然的对立关系促使供给方希望控制下拨经费数量，而需求方则希望获得足量的经费。这是动态博弈的过程，很难达成均衡。因此，我们建议经费的供给方优先作出决策。尽管先动方存在先发劣势，但综合考虑到经费安排的权威性，以及后续调整权力等仍取决于供给方，所以供给方优先作出决策，故必能控制局面。目前，各个层级的科研经费投入通常都有总预算的框定，以2017年为例，中央财政科学技术支出预算数为2，841.87亿元。对于科研预算的分解安排做如下假设：A专项层面300亿元，其中B领域（如人工智能）预算上限为50亿元，其下C专题（通信技术研究）5亿元，则相关承担单位的研究人员便比较清晰要竞争取得尽可能接近5亿元的研究经费。再假设：由某院士领衔的科研团队计划攻坚此C专题，如按照原有的模式撰写项目预算，一方面，他们在并不知能获得多少经费的前提下会期待更多经费支持;另一方面，他们通常会考虑有一定的核减比例，所以一般来说都会虚报。而在倡导大项目的情况下，如此编制预算的准确性、有效性和实际意义都会变小;项目规模越大，预算越发不精准。科研人员一般更擅长做研究，而非预算的申报。科学研究竞争的不是经费申报的合理性，而是团队的研究能力、未来研究成功的可能性、研究成果对社会发展的意义，以及成果所能带来的经济增加值。由此，经费供给方更应以研究成果的未来价值为基础，通过一定的测算主动安排科研经费投入。
现行预算申报的常规模式是以成本为导向。由“成本中心”预测出来的预算，通过另一组专家评判风险是否较大且意义缺乏。同样，以上述例子作为代表，供给方可以安排4亿的范围，科研团队在此额度内可根据研究需要自由使用。在预算的编报上应更简化，形成资产的预算科目作为直接费用，而其他原本费用化的科目可作为间接费用申报，称之为“空气预算”。在“空气预算”基础上，实行“超售项目”有可能起到更好的效果。例如：经费主管部门计划投入20亿元，可以从更大规模的项目库中按优先顺序排序40亿的项目，安排其中的30亿，超售50%。超售建立在对历史经费预算执行的数据分析基础之上，同时对所有安排的项目明确任务执行时间，对于不能如期完成任务的项目要求提前告知，视作失败和了结处理，收回剩余经费。在后续的不同时间点会遇到两种情况：一是仍有经费可用于分配，那就再从项目库中安排项目;二是项目实际超售，资金不足支付，这时就按照资金计划需求时间优先级安排资金，不足部分对应的项目自动延续到下一年度，通过下一年度本专项资金安排。 2.分离科研项目的管理与服务
科研活动可以分为管理和服务。完成一项科研活动会经历较长的时间周期，而且涉及诸多环节。在此过程中，承担单位要为科研活动提供最基本的保障条件，如研究场地、水电气、服務器与基础信息系统、项目预算审核、任务书及合同的管理等。除上述必要的管理职能外，科研活动的开展更加需要服务，如更大、更好的资源平台、预算编制的指导、各类商品和服务的采购、账务和资金管理等。但是，现在管理和服务捆绑在一起，由承担单位的不同职能部门承担，通常面临的情况就是管理能力强、服务水平高的单位就会变得更强，而管理能力差、服务水平低的单位就会变得更差，这种问题既体现在不同承担单位之间，也体现在同一个承担单位的不同部门之间。对于科研人员来说，他们虽然有需求，但却没有选择的机会。
假如把服务需求推向市场，将会有更多的服务供给可供选择。谁能提供更好的服务，即采用谁的服务，而对管理和服务能力都较强的承担单位而言，把其服务职能剥离出来，形成市场主体，在服务好本单位科研活动的同时，还能满足其他单位的科研需求。如果财务部门预算编制指导能力强、审核标准严谨、报销速度快、办事流程顺畅、查询服务体系健全，在充分利用信息技术提供服务并具备先进的管理理念下，就完全可以让其他科研机构的科研项目购买这样的服务。就像20世纪末开始的高校后勤服务改革一样，二十多年来，已经有不少大学的后勤服务走出自己的校门，迈向市场，让更多需求方受益。结合之前提到的预算问题，项目中应当有更多的间接费用用于购买服务，这应与原本的管理费用区分开，管理费用对应承担单位的管理成本，而服务费用对应科研团队购买服务的需求。
3.实行科研项目服务差别化策略
将科研活动的服务分离出来之后，承担单位可以在服务上作出更大的提升。高校作为承担单位，其对科研的服务相比企业差得还远。走入市场后，服务的水准一定是要和效益挂钩。如果一个组织的服务人员提供了更高水平的服务，而所取得的报酬只有市场水平的1/2，这一状态一定难以维持。既然报酬只有1/2，服务水平通常也会降至1/2。只有精神激励、物质激励均到位，管理水平也足够，服务质量才可能得到相应改善，进而提升科研人员的满意度。因此，可以考虑执行以下策略：一是精简职能机构，放弃服务，保留管理，直接从市场购买服务;二是成立市场主体服务机构，树立服务理念，依靠专业技能和服务质量展开竞争，从而推进本部门和外部门的科研活动。
基于上述前提，可为科研活动提供差异化的服务。对于重大项目、重大团队、知名科学家、核心研究，因其潜在的社会价值和经济价值更大，需要的服务保障要求也会随之增加，以便其集中精力输出更多优良的科研成果。就财务服务而言，项目承担单位可为其提供专职的高级科研财务助理、快速账务处理、合同收费款管理、项目收支数据仓库、预算编制和资金计划专业指导、各类表单审批优先处理等。针对不同的项目提供差异化财务服务是将有限的资源合理分配利用，亦有助于提升科研人员的竞争意识。
4.使科研项目验收回归科研成果本质
做科研应该追求的是成果，但当下更多的是以经费使用是否合规来判断一个项目的好坏，而不是成果本身。科学研究允许失败，但现在的失败却大多体现在“花钱”问题上，只要经费合理的项目成果都能被接收，而真正研究不下去的科研项目却往往是少数。同时，这个问题也反映在验收体系上，如今科研项目验收过度重视财务验收。在关注成本支出的同时，我们应当更加重视科研成果，后者远比前者重要。此外，参与结题审计的事务所鱼龙混杂，执行标准、业务能力、职业道德都参差不齐;再加上技术验收中，同行评价同行、同门评价同门，存在一定的人情和关系风险，因此验收的公正性也存在问题。对此，笔者提出以下建议：一是建立公平客观的评审验收机制，对无法成为成果的项目说不，提高技术验收的标准;二是简化预算申报，如执行前文提及的“空气预算”。以期达到我们预期的理想效果：进一步解放科研人员的“手脚”，促使其专心研究，少受干扰;同时，尽可能提高科研的质量，自动剔除无法产生成果的科研项目。
参考文献：
[1]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》的通知[J].教育财会研究，2016，27（4）：3-5.
[2]孔祥宇.高校科研经费动态管控机制构建研究[J].教育财会研究，2017，28（3）：33-39.
[3]乐美龙，张健泽.航班超售与舱位控制综合优化[J].河南科技大学学报（自然科学版），2013，34（3）：25-29，108.
[4]张依群.新形势下高校科研经费监管探究[J].教育财会研究，2016，27（6）：55-60.
[5]张慧.高校经费预算绩效管理控制系统构建研究[J].教育财会研究，2015，26（1）：32-38.
[6]李璐.科研经费管理新常态—浅谈《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》的影响及思考[J].金融经济，2017（4）：166-167.
（作者单位：北京邮电大学财务处）
[责任编辑：卜 珺]