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前不久,万众瞩目的选举法修正案(草案)提交全国人大常委会审议。而其中最引人关注的,是草案明确提出,各级人大的代表名额,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则进行分配。这意味着,城乡之间选举权的不平等将成为历史。
民主是这个时代最响亮的口号之一,因为它为现代社会的任何组织与任何决策提供了主要的合法性资源。民主无处不在,选举是其最典型的体现形式,选票是其标志性的物质载体。在我国,人民代表大会制度是根本制度,而这项根本制度的基础是选举制度。可以说,选举乃江山社稷的基石。
2009年10月27日,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案(草案)》被提请十一届全国人大常委会第十一次会议审议,由此启动了选举法自1979年修订以来的第五次修改程序。12月23日,十一届全国人大常委会第十二次会议对该修正案草案又进行了第二次审议。
城乡同比扩大民主
在此次的选举法修正案(草案)中,诸多要点颇受关注。例如,新设专章强化“选举机构”、规范并细化选举与罢免程序、确保应有适量基层代表、乡镇代表总名额上限提高。但其中最大的亮点,莫过于实现城乡同比选举各级人大代表、“四分之一条款”寿终正寝。
所谓“四分之一条款”,是指农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数。这可以追溯到我国1953年制定的第一部选举法。1995年对现行选举法的第三次修改,则使这个比例成为全国、省、自治区以及县、自治县、市辖区三级人大中城乡代表所代表的人口基数的通行比例。有人赞之以符合國情的创举,有人贬之为破坏选举平等的谬见。“四分之一条款”,在许多人眼里,几乎成为中国选举法的代名词。
此次修改程序,正是在修改“四分之一条款”的呼声中被触发的。它是本次修改的最大重点,其他修改内容只是顺带统筹考虑的必要修改。也因为如此,这次幅度并不算大的修改受到媒体广泛而持续的关注。
选举法修正案(草案)明确写道,全国人大代表名额与地方各级人大代表名额,分别根据各省、自治区、直辖市的人口数或本行政区域的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则进行分配。与此前法律文本相比较,选举法修正案(草案)的修改建议实现了“双重统一”。
一是城乡统一。此前的文本中规定,即使是同一级人大的代表,会因为其出自农村与城镇的不同,而在所代表的人口基数上出现4∶1的差别。本次修改取消了这项差别,而将每一代表所代表的人口基数锁定为1∶1。
二是各级各类人大统一。在“四分之一条款”盛行的选举法文本中,各级人大、同级各类行政区人大的城乡代表所代表的人口数之间的差值并不完全统一,4∶1的比例通行于全国、省级的省、自治区两类行政区,地市级的自治州以及县级的县、自治县这四级六类行政区的人大;省级的直辖市、地市级的市、县级的市辖区、乡镇级人大这四级五类行政区的人大不适用4∶1的比例;此外,县、自治县在特殊情形下,其城乡代表所代表的人口数之间的差值也不限于4∶1的比例,而可以是小于4∶1直至1∶1。本次修改取消了这种繁琐的差别,将全国五级十一类行政区的人大的城乡代表所代表人口数统一到1∶1。
城乡同比的三阶段历程
改革开放以来,我国现行选举法的历次修改沿着“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的路径展开,正在进行中的第五次修改将是这一路径中浓墨重彩的点睛之笔。放眼共和国成立以来的选举制度,城乡之间选举权的平等前后经历了三个阶段。推动这三个阶段发展的,主要有两大原因:一个是城乡人口比例,另一个是政治、经济、文化的发展水平。
第一个阶段是多项城乡比例共存时期,始于1953年我国第一部选举法的颁布实施。
这部选举法规定城乡人大代表可以代表不同的选民人数,全国为8∶1,省级为5∶1,县级为4∶1。也就是说,在选举全国人大代表时,农村每一位选民的实际选举权只有城市每一位选民1/8;而在选举省、县人大代表时,农村选民的实际选举权是城镇选民的1/5、1/4。
如此规定与我国当时人口构成的工农比例、城乡比例相差悬殊相关联。1953年,我国农村和城镇的居民的人数比例为87∶13,如果按照统一标准分配代表名额,农民代表将占近九成的代表比例,大大超过工人及其他各界代表的比例,会把人代会开成“农民代表大会”。因此,受到城乡人口比例等各种因素的制约,1953年选举法虽然通过规定“每一选民只有一个投票权”确立了选举平等原则,但这只能在同一选区选民之间、同一选举单位选举人之间做到这种平等,而在城乡之间,还无法完全做到。
为此,邓小平1953年在作选举法草案的说明时,一方面指出:“只有这样规定,才能真实地反映我国的现实生活,才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表,所以它不但是很合理的,而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”另一方面又指出:“随着我国政治、经济、文化的发展,我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度。”
第二个阶段是统一的四分之一比例时期,始于1995年对现行选举法的第三次修改。
农村人口占绝大多数的局面,存在了很长一段时期。1979年颁布现行选举法时,这个比例也没有大的改观,再加上政治、经济、文化等发展情况的制约,现行选举法沿用了1953年选举法关于农村与城市每一代表所代表的人口数的三个比例。
改革开放后,我国政治、经济、文化等各方面都有了长足的发展,城乡人口比例也发生了较大的变化。进入20世纪90年代后,随着城市化进程加快,这个变化显得更为突出。1995年,城镇人口占全国人口总数的比例已从1953年的10.6%提高到21%。为了适应这一新变化,1995年修改选举法时,适当缩小了农村与城市每一代表所代表的人口数的比例,将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例,从原来的5∶1、8∶1,统一修改为4∶1。
第三个阶段是城乡同比时期,将由选举法第五次修改拉开序幕。
随着时间的推移,我国的经济与社会继续发生着深刻的变化,城乡差别日益缩小,农民的民主法治意识也在不断提高。根据人口抽样调查数据推算,到2008年底,我国农村人口占全国人口总数的比例已下降到54%。
2007年10月15日,在党的十七大上,胡锦涛总书记在代表党的十六届中央委员会所作的报告中提出,要坚定不移地发展社会主义民主政治,扩大人民民主,保证人民当家作主,建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这为现行选举法的第五次修改提供了指导思想,选举法修改列入了十一届全国人大常委会立法规划,并列入2009年立法工作计划。
2009年5月以来,全国人大法制工作委员会和常委会办公厅有关局室、中组部等方面共同组成调研组,深入到广东、河南、宁夏、辽宁、上海等8个省、市、区进行调研,先后召开19次座谈会,重点听取对逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表问题的意见和对选举法的其他修改意见。与此同时,法工委对城乡按相同人口比例选举人大代表涉及的代表名额分配问题,设定几种方案进行测算、比较,并委托各地人大常委会对本地区县级以上人大代表名额的分配进行测算,估计城乡同比选举代表可能发生的变化。
日前,选举法修正案(草案)已经经过了十一届全国人大常委会第十一次会议、第十二次会议的一审和再审。根据法工委的建议,在常委会会议充分审议后,草案将于2010年3月提请十一届全国人大第三次会议审议。
城乡同比揭开平等选举新篇章
平等作为宪法规定的一项基本原则、公民的一项基本权利,也是选举制度所包含的一项基本价值。在共和国60年来选举制度的变革历程中,平等价值不断地被彰显。
然而,平等有形式平等和实质平等之分。形式平等是近代宪法确立的平等原理,强调抽象个体意义上的平等,也就是忽视具体个体之间的差别。形式平等是绝对的平等,当它重视结果的平等时,就会沦为大锅饭那样的平均主义;当它强调机会的平等时,由于现实中个人的能力、财产等各个方面都存在不同程度的差异,抹杀差别地实现平等会导致在平等的名义下现实上的不平等。为此,现代宪法确立了新型的平等原理:实质平等。这是一种相对的平等,它正视现实生活中人与人之间的差别,并将这些差别区分出哪些是合理的,哪些是不合理的。对于合理的差别,实质平等允许基于这种差别而区别对待,例如,因为劳动付出的不同而获得不同的报酬是符合实质平等的。对于不合理的差别,实质平等同样不允许由此产生区别对待,例如,因为求职者的籍贯而不被录用。
在选举制度实现城乡同比的进程中,所贯彻的是实质平等观。实质平等观的关键,不在于首先比较两项主体是否获得相同待遇,而在于首先甄别导致区别的差别事由是否合理。选举法并没有从一开始就无视国情搞一刀切,而是根据当时政治、经济、文化的发展状况以及城乡人口的比例数区别对待,这对于保证人大代表的广泛性,尤其是保证工人阶级和其他各界在各级人大代表中占相当比例,充分调动各方面的积极性是具有积极意义的,也有利于各级人大履行其职责。因此,城乡代表合适的差别比例是符合实质平等观的,或者说,合适的差别比例并不是说明我国选举制度的不平等,恰恰是我国选举制度平等价值的体现。
然而,由于实质平等观总是和特定时期的国情相关联,因此,曾经符合实质平等的城乡比例,会随着社会的发展而体现为不平等。根据社会发展调整合适的城乡代表所代表的人口数比例,也就构成了我国选举制度中城乡比例不断变化的原因。
选举制度的平等价值包含了两方面的内涵:一人一票、同票同值。代表名额分配平等、每位代表所代表的人数相等既是同票同值的反映,也是一人一票的前提。只有確定合适的城乡比例,才能完整地体现选举制度的平等价值,而城乡同比使这种完整的平等价值更为直观地体现出来。
除了平等价值之外,选举权普遍实现、直选程度提高、无记名投票等都是良好的选举制度的题中之义。各项价值之间是相互关联的,因此选举法修正案(草案)除了城乡同比的最大亮点外,还包括强调基层代表的数量、强化选举委员会、明确秘密写票处等重要内容。而且,城乡同比的推开,对于切实实现选举权普遍实现、适度提高直选程度、落实无记名投票都将发挥积极的作用。从这个意义上,城乡同比将揭开中国选举制度新的一页,成为政治文明建设的新起点。
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“1+8”:选举法修改的亮点
2009年11月4日,全国人大法工委国家法室副主任许安标在做客人民网时说,这次选举法修正案草案的内容可以概括为“1+8”。
“一个重点”为:实现城乡同比选举各级人大代表。
“八个重要问题”为:一、人大代表的广泛性问题;二、关于对选举机构的完善和补充;三、关于乡镇人大代表名额的问题;四、对于代表候选人个人情况申报和两地当选代表问题做了规定;五、对于代表候选人的提名的规定;六、规定"应当"组织候选人和代表见面,让选民能够比较充分地了解候选人的情况;七、规定各级人大代表的选举都应当严格依照法定的程序进行,并应当接受监督,任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表行使选举权。八、明确规定设立秘密写票处,对委托投票也做出了进一步的规范。
民主是这个时代最响亮的口号之一,因为它为现代社会的任何组织与任何决策提供了主要的合法性资源。民主无处不在,选举是其最典型的体现形式,选票是其标志性的物质载体。在我国,人民代表大会制度是根本制度,而这项根本制度的基础是选举制度。可以说,选举乃江山社稷的基石。
2009年10月27日,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案(草案)》被提请十一届全国人大常委会第十一次会议审议,由此启动了选举法自1979年修订以来的第五次修改程序。12月23日,十一届全国人大常委会第十二次会议对该修正案草案又进行了第二次审议。
城乡同比扩大民主
在此次的选举法修正案(草案)中,诸多要点颇受关注。例如,新设专章强化“选举机构”、规范并细化选举与罢免程序、确保应有适量基层代表、乡镇代表总名额上限提高。但其中最大的亮点,莫过于实现城乡同比选举各级人大代表、“四分之一条款”寿终正寝。
所谓“四分之一条款”,是指农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数。这可以追溯到我国1953年制定的第一部选举法。1995年对现行选举法的第三次修改,则使这个比例成为全国、省、自治区以及县、自治县、市辖区三级人大中城乡代表所代表的人口基数的通行比例。有人赞之以符合國情的创举,有人贬之为破坏选举平等的谬见。“四分之一条款”,在许多人眼里,几乎成为中国选举法的代名词。
此次修改程序,正是在修改“四分之一条款”的呼声中被触发的。它是本次修改的最大重点,其他修改内容只是顺带统筹考虑的必要修改。也因为如此,这次幅度并不算大的修改受到媒体广泛而持续的关注。
选举法修正案(草案)明确写道,全国人大代表名额与地方各级人大代表名额,分别根据各省、自治区、直辖市的人口数或本行政区域的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则进行分配。与此前法律文本相比较,选举法修正案(草案)的修改建议实现了“双重统一”。
一是城乡统一。此前的文本中规定,即使是同一级人大的代表,会因为其出自农村与城镇的不同,而在所代表的人口基数上出现4∶1的差别。本次修改取消了这项差别,而将每一代表所代表的人口基数锁定为1∶1。
二是各级各类人大统一。在“四分之一条款”盛行的选举法文本中,各级人大、同级各类行政区人大的城乡代表所代表的人口数之间的差值并不完全统一,4∶1的比例通行于全国、省级的省、自治区两类行政区,地市级的自治州以及县级的县、自治县这四级六类行政区的人大;省级的直辖市、地市级的市、县级的市辖区、乡镇级人大这四级五类行政区的人大不适用4∶1的比例;此外,县、自治县在特殊情形下,其城乡代表所代表的人口数之间的差值也不限于4∶1的比例,而可以是小于4∶1直至1∶1。本次修改取消了这种繁琐的差别,将全国五级十一类行政区的人大的城乡代表所代表人口数统一到1∶1。
城乡同比的三阶段历程
改革开放以来,我国现行选举法的历次修改沿着“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的路径展开,正在进行中的第五次修改将是这一路径中浓墨重彩的点睛之笔。放眼共和国成立以来的选举制度,城乡之间选举权的平等前后经历了三个阶段。推动这三个阶段发展的,主要有两大原因:一个是城乡人口比例,另一个是政治、经济、文化的发展水平。
第一个阶段是多项城乡比例共存时期,始于1953年我国第一部选举法的颁布实施。
这部选举法规定城乡人大代表可以代表不同的选民人数,全国为8∶1,省级为5∶1,县级为4∶1。也就是说,在选举全国人大代表时,农村每一位选民的实际选举权只有城市每一位选民1/8;而在选举省、县人大代表时,农村选民的实际选举权是城镇选民的1/5、1/4。
如此规定与我国当时人口构成的工农比例、城乡比例相差悬殊相关联。1953年,我国农村和城镇的居民的人数比例为87∶13,如果按照统一标准分配代表名额,农民代表将占近九成的代表比例,大大超过工人及其他各界代表的比例,会把人代会开成“农民代表大会”。因此,受到城乡人口比例等各种因素的制约,1953年选举法虽然通过规定“每一选民只有一个投票权”确立了选举平等原则,但这只能在同一选区选民之间、同一选举单位选举人之间做到这种平等,而在城乡之间,还无法完全做到。
为此,邓小平1953年在作选举法草案的说明时,一方面指出:“只有这样规定,才能真实地反映我国的现实生活,才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表,所以它不但是很合理的,而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”另一方面又指出:“随着我国政治、经济、文化的发展,我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度。”
第二个阶段是统一的四分之一比例时期,始于1995年对现行选举法的第三次修改。
农村人口占绝大多数的局面,存在了很长一段时期。1979年颁布现行选举法时,这个比例也没有大的改观,再加上政治、经济、文化等发展情况的制约,现行选举法沿用了1953年选举法关于农村与城市每一代表所代表的人口数的三个比例。
改革开放后,我国政治、经济、文化等各方面都有了长足的发展,城乡人口比例也发生了较大的变化。进入20世纪90年代后,随着城市化进程加快,这个变化显得更为突出。1995年,城镇人口占全国人口总数的比例已从1953年的10.6%提高到21%。为了适应这一新变化,1995年修改选举法时,适当缩小了农村与城市每一代表所代表的人口数的比例,将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例,从原来的5∶1、8∶1,统一修改为4∶1。
第三个阶段是城乡同比时期,将由选举法第五次修改拉开序幕。
随着时间的推移,我国的经济与社会继续发生着深刻的变化,城乡差别日益缩小,农民的民主法治意识也在不断提高。根据人口抽样调查数据推算,到2008年底,我国农村人口占全国人口总数的比例已下降到54%。
2007年10月15日,在党的十七大上,胡锦涛总书记在代表党的十六届中央委员会所作的报告中提出,要坚定不移地发展社会主义民主政治,扩大人民民主,保证人民当家作主,建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这为现行选举法的第五次修改提供了指导思想,选举法修改列入了十一届全国人大常委会立法规划,并列入2009年立法工作计划。
2009年5月以来,全国人大法制工作委员会和常委会办公厅有关局室、中组部等方面共同组成调研组,深入到广东、河南、宁夏、辽宁、上海等8个省、市、区进行调研,先后召开19次座谈会,重点听取对逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表问题的意见和对选举法的其他修改意见。与此同时,法工委对城乡按相同人口比例选举人大代表涉及的代表名额分配问题,设定几种方案进行测算、比较,并委托各地人大常委会对本地区县级以上人大代表名额的分配进行测算,估计城乡同比选举代表可能发生的变化。
日前,选举法修正案(草案)已经经过了十一届全国人大常委会第十一次会议、第十二次会议的一审和再审。根据法工委的建议,在常委会会议充分审议后,草案将于2010年3月提请十一届全国人大第三次会议审议。
城乡同比揭开平等选举新篇章
平等作为宪法规定的一项基本原则、公民的一项基本权利,也是选举制度所包含的一项基本价值。在共和国60年来选举制度的变革历程中,平等价值不断地被彰显。
然而,平等有形式平等和实质平等之分。形式平等是近代宪法确立的平等原理,强调抽象个体意义上的平等,也就是忽视具体个体之间的差别。形式平等是绝对的平等,当它重视结果的平等时,就会沦为大锅饭那样的平均主义;当它强调机会的平等时,由于现实中个人的能力、财产等各个方面都存在不同程度的差异,抹杀差别地实现平等会导致在平等的名义下现实上的不平等。为此,现代宪法确立了新型的平等原理:实质平等。这是一种相对的平等,它正视现实生活中人与人之间的差别,并将这些差别区分出哪些是合理的,哪些是不合理的。对于合理的差别,实质平等允许基于这种差别而区别对待,例如,因为劳动付出的不同而获得不同的报酬是符合实质平等的。对于不合理的差别,实质平等同样不允许由此产生区别对待,例如,因为求职者的籍贯而不被录用。
在选举制度实现城乡同比的进程中,所贯彻的是实质平等观。实质平等观的关键,不在于首先比较两项主体是否获得相同待遇,而在于首先甄别导致区别的差别事由是否合理。选举法并没有从一开始就无视国情搞一刀切,而是根据当时政治、经济、文化的发展状况以及城乡人口的比例数区别对待,这对于保证人大代表的广泛性,尤其是保证工人阶级和其他各界在各级人大代表中占相当比例,充分调动各方面的积极性是具有积极意义的,也有利于各级人大履行其职责。因此,城乡代表合适的差别比例是符合实质平等观的,或者说,合适的差别比例并不是说明我国选举制度的不平等,恰恰是我国选举制度平等价值的体现。
然而,由于实质平等观总是和特定时期的国情相关联,因此,曾经符合实质平等的城乡比例,会随着社会的发展而体现为不平等。根据社会发展调整合适的城乡代表所代表的人口数比例,也就构成了我国选举制度中城乡比例不断变化的原因。
选举制度的平等价值包含了两方面的内涵:一人一票、同票同值。代表名额分配平等、每位代表所代表的人数相等既是同票同值的反映,也是一人一票的前提。只有確定合适的城乡比例,才能完整地体现选举制度的平等价值,而城乡同比使这种完整的平等价值更为直观地体现出来。
除了平等价值之外,选举权普遍实现、直选程度提高、无记名投票等都是良好的选举制度的题中之义。各项价值之间是相互关联的,因此选举法修正案(草案)除了城乡同比的最大亮点外,还包括强调基层代表的数量、强化选举委员会、明确秘密写票处等重要内容。而且,城乡同比的推开,对于切实实现选举权普遍实现、适度提高直选程度、落实无记名投票都将发挥积极的作用。从这个意义上,城乡同比将揭开中国选举制度新的一页,成为政治文明建设的新起点。
相关链接
“1+8”:选举法修改的亮点
2009年11月4日,全国人大法工委国家法室副主任许安标在做客人民网时说,这次选举法修正案草案的内容可以概括为“1+8”。
“一个重点”为:实现城乡同比选举各级人大代表。
“八个重要问题”为:一、人大代表的广泛性问题;二、关于对选举机构的完善和补充;三、关于乡镇人大代表名额的问题;四、对于代表候选人个人情况申报和两地当选代表问题做了规定;五、对于代表候选人的提名的规定;六、规定"应当"组织候选人和代表见面,让选民能够比较充分地了解候选人的情况;七、规定各级人大代表的选举都应当严格依照法定的程序进行,并应当接受监督,任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表行使选举权。八、明确规定设立秘密写票处,对委托投票也做出了进一步的规范。