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摘 要：政府在城市更新的演进中，由于角色和地位的不同，可以归纳为三种模式，分别是政府主导模式、市场主导模式以及政府指导+市场主导的混合模式。政府在城市更新过程中，应当正确合理的行使职能才可以兼顾促进城市发展和维护公众利益的目标，在给付行政和服务型政府的基础理念支撑下发挥好政府作用。
关键词：城市更新;政府行政理念;政府职能
一、问题的提出
城市更新的概念最早起源于西方，英国、美国早在19世纪末就开始着手与各种城市更新项目的尝试。我国从上世纪80年代开始，城市建设逐渐由统一调控进入到了现代化的高速建设阶段，过去四十年，我国城镇化空间生产的主要方式是城市空间的外延扩张，而未来的我国城镇化空间生产的主要方式将转型为城市内部空间的更新。城市更新并非单纯的城市建筑的拆迁改建，《广州市城市更新办法》中提到，“本办法所称城市更新是指有政府部门，土地权属人或者其他符合规定的主体，按照‘三旧’改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。”
城市更新的特点有三：第一，存量优化。城市更新着眼于城市内部的再开发，通过清除、维护、整建、重建等方式，对城市衰败地区的房屋、基础设施和公共设施进行改造，是一种土地再利用的行为。针对的是城市中的衰落地区，对其进行拆迁、改造和建设，使其重新发展并繁荣，如针对旧城区、城中村以及旧工业区等的开发;第二，促进城市功能综合协调。城市更新更加注重增强城市发展能力、实现城市現代化、推动社会全面进步，相较于单纯的城市物质环境的变化，更强调城市的综合发展;第三，事关政民关系。城市更新的过程中必然伴随着拆迁、征收、重建等于人民利益切实相关的敏感问题，城市更新的过程中要考虑兼顾私人利益和公共利益，或为了公共利益放弃小部分的私人利益。
本文试图从政府职能的角度探讨政府在城市更新中如何合理的行使权力，以期政府在城市更新过程中正确发挥公权力的作用，通过健全法律法规，规范各方权力，建立起规范、有序的城市更新长效机制。
二、城市更新中的政府行政模式
（一）政府行政理念的转变
政府行政理念的转变为政府行政提供了理论基础，由注重行政高权转向给付行政，从权力型行政向服务型政府转变，彰显了现代社会的行政有别于传统新政发中所强调的行政主体对行政相对人的单方一致性，即行政主体可以在不征得相对人统一的情形对其实施行政行为。行政理念的转变为政府在政府更新中依法行政提供了合理的路径。
1.给付行政
给付行政作为一个核心概念在多国的行政法中普遍存在。福利国家概念的出现，行政高权的弱化，公私权概念区分的模糊化和相对性以及契约理论的引入共同成为了给付行政的背景。
探寻给付行政的实体精神和程序精神为政府行政模式转变奠定了理论基础。给付行政的实体精神在行政法中表现为三个方面：放松管制、服务行政以及行政相对人自治的精神。给付行政的程序精神则体现为：给付行政在行政程序中的工具性以及淡化行政程序的作用。从本质上来讲给付行政是强调行政主体应当尽可能多和全地为社会建设、公民福利提供扶持和帮助。城市更新作为城市建设的手段之一，既是一项关乎公众利益的城市发展举措，又涉及到参与城市更新的开发商企业的沟通协调问题，同时在实施的过程中关涉房屋拆建、拆迁补偿和安置等关乎民生的重大问题，从给付行政的角度而言，政府应当综合权衡三方关系，发挥政府作用，尽可能全面的提供公共服务，协调各方利益。
2.建设服务型政府
现代公共行政管理的趋势是实现管理型政府向服务型政府的转变，服务型政府是指在“公民本位、社会本位理念指导下，整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”服务型政府的基本内涵有以下几点：第一，建设服务型政府重在以人民为中心，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。第二，服务型政府的发展目标是由“全能政府”向“有限政府”转变。第三，服务型政府应当遵守依法行政的准则，政府行使行政权力必须严格遵守法定程序，按照公平、公正、公开的原则，提供规范化、高效率的政府服务。第四，服务型政府也是责任政府，政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。
在服务型政府的要求下进行城市更新，鼓励公众参与，政府发挥服务公众的作用，减少与公众的对立与冲突，但另一方面也要在法律法规的框架下针对公众不合理甚至违法行为及时制止和采取必要措施，充分发挥政府作用。
（二）城市更新中的行政模式
从各国城市更新的发展来看，城市更新主要包括政府主导和市场主导两种模式。政府主导是指主要依赖于国家的资金投入与统一指导，私人在开发和使用土地上的利益必须服从公众利益。有学者总结到，在我国，政府主导的旧城改造是通过征收国有土地上的房屋而收回国有建设用地使用权并重新开发;市场主导是指政府与民间机构合作，形成政府、市场以及公民（业主）的三方伙伴关系，主要有开发主体与业主自行协商，一定程度上属于自治模式。虽然称之为市场主导模式，但是在这一模式下，并非完全市场主导，也伴有政府的指导和支持，笔者认为此种模式也可称之为政府指导+市场主导的混合模式。
1.政府主导模式
早期的城市更新项目大多采用的政府主导的模式，且完全由政府控制。以二战结束后的英国为例，英国的城市更新项目由国家主导，重点集中在城市边缘和郊区，彼时启动城市更新规模庞大，但是也容易激发失业、种族、以及经济衰退等问题，且由于不善于调动民间力量，政府压力较重，并没有取得十分理想的效果。吸取失败教训的城市更新在随后的发展中注重人文关怀，同时一定程度上也受到政府职能变化以及政府行政理念更新的影响，政府在城市更新中仍然发挥着重要的作用，并经常扮演决策者的角色。例如，在城中存的改造中，政府的利益诉求是改善、提升城市形象，获取土地增值收益，实现用地效益最大化，获取建设用地指标，其角色定位是城中村改造的“全能者”。政府的优势是最大程度整合城市用地，统一规划、拆迁补偿、使村民利益得到最低限度的保障。但政府在其中的劣势在于追求最终目标，改造的过程总结而言是“短、平、快”，而成本高、补偿标准低极易引起群体矛盾，利用市场手段也容易滋生腐败事件，导致利益分配不公。政府在城市更新中最突出的特征是运用公权力辅助城市更新的各项工作顺利运行，但这一权力若行使不得当则会导致权力寻租，引发其他社会问题。 2.市场主导模式
市场主导之下的城市更新，政府从主导者转变为引导者和监督者，开发商成为了推动项目实施的主要力量，于是形成了政府、开发商、以及业主之间的相互博弈的利益关系。在市场主导的模式下，并非完全由市场控制城市更新的全过程，政府在其中起到引导和监督的作用，市场在城市更新的过程中是推动者以及起到缓和政府与公众关系的作用，但市场也并非完全万能，当市场无力发挥作用时，政府则要适当运用公权力，为城市更新报价护航。
在两种模式下，我们可以看到，政府不能完全主导城市更新的全过程，一方面其没有完全足够的经历去主导这一工程，另一方面政府的主要职能在于服务公众，为公众提供便利。
按照给付行政和服务型政府的理论，国家应当负有广泛照料人民生存的义务，并受这种义务的约束，公共行政活动必须注重在民主政治的理念下保障公众的充分参与、实现更大的社会正义以及承担为公众牟取福利的责任，因此政府应当在城市更新的过程中扮演好引导者和辅助者的角色。让市场参与到城市更新的过程中，同时在市场失灵时，政府应承担起治理市场失灵的责任和职能，才能促进城市更新持续健康发展。
三、我国城市更新的实践
（一）中国台湾地区的都市更新
中国台湾地区自1998年通过了都市更新条例立法，开启了中国台湾地区都市发展的新纪元。中国台湾地区首先通过了一系列方案和相关政策并更新了法令，于1998年通过的《都市更新条例草案》确立了直辖市、县（市）政府为推动执行都市更新工作主要机关，赋予其设置专责机构和都市更新基金的权力，法令也在其后不断的修正，提高了更新申请作业时间、解决整合困难及产权争议，提高了民间参与意愿、强化主管机关推动机制及修正权利。
中国台湾地区都市更新有其獨特的特点。首先，都市更新中有明晰的权利关系。中国台湾地区都市更新中政府、开发商以及民众三者之间有着明确的角色与功能，政府承担整个都市更新事业的检查、监管以及推动;开发商提供资金、参与后期的权利转换;民众则提供土地、建筑物、他项权利等新产权的合成要素。三者之间形成比较和谐的良性合作关系。其次，形成了公平有效的产权配置体系。政府先对更新前后的资产进行评估，明确产权的初始价值及增值利益接着通过“权利变换”的方式进行最优配置，然后通过补偿奖励机制、税收减免政策等使得权利人可以享用公共服务的同时，获得相应的奖励和补偿。最后，中国台湾地区有一套较为完善的都市更新制度，《都市更新条例》和其他几项配套法规和地方性法规，都为中国台湾地区都市更新的开展提供了法律依据，在整个更新的过程中有法可依。
（二）深圳城市更新
2009年深圳出台《深圳市城市更新办法》，引入市场开发主体在存量土地上实施二次开发。房地产开发企业须与权利主体自主商定拆迁补偿事宜并达成协议，政府认定该企业为实施主体，以协议方式将项目地块出让给实施主体根据规划进行开发啊，实现存量土地价值的提升。在深圳市城市更新中，拆除重建类城市更新首先应当划定城市更新单元，更新单元是城市更新的基本单位，其划定主要有政府主导完成，一般按照有关技术规范。在划定城市更新单元基础上，当单元内三分之二以上的业主具备城市更新意愿，并且单元内用地功能、开发强度、自然地理条件、规划公共基础设施规模等更新诉求满足规定时，开发商即可将此更新单元项目向城市更新的职能部门进行申报。
深圳市城市更新的组织实施一般有三个步骤，首先由开发商与所有业主“一对一”地签订拆迁安置补偿协议，双方通过自有谈判在协议中明确约定补偿方式、金额和支付期限;其次，当开发商与业主达成协议并进行建筑物拆除后，开发商可以向房地产登记部门申请办理房地产权属证书的注销登记，此时土地的使用权重新归于国家;最后，政府通过协议方式将土地出让给开发商，并重新签订土地使用权出让合同，开发商按照规定补缴地价，土地使用权最终在法律上转移到开发商手中。
在深圳的市场取向城市更新过程中，政府作为公共利益的代表，通过城市更新单元的划定，取得公共用地，以实现其促进区域综合长远发展的目标。但深圳市城市更新模式中也存在“钉子户”问题，基于此，有学者提出可以通过引入承诺缔约义务，以及引入征收权，通过国家公权力矫正钉子户行为来改善类似行为。
四、完善城市更新中的政府职能
在已有的城市更新的模式下，较为科学和实用的是政府指导和市场主导下的公、私、社会合作模式，但城市更新毕竟关涉公众利益和私人利益的冲突协调，所以政府不能置身事外，但也不宜过多干预。政府正确发挥职能，综合考虑生态环境、社会环境以及经济发展等多层次的可持续性才能够确保城市更新有序进行。总结其他国家以及我国现有的经验，政府在城市更新的过程中还可以做出以下改进。
首先，完善城市更新法律法规，我国目前没有国家层面的城市更新专门立法，省级层面的只有上海市，在设区市层面目前已有广州、深圳、珠海、昆明四个城市制定了城市更新的政府规章或规范性文件。笔者认为现在城市更新的实践并不非常充分，因此不宜立即制定诸如《城市更新法》一类的法律文件，但是也应当适当的提高法律位阶，相较之下，地方立法中地方性法规比地方政府规章具有更大的制度优势;其次，建立完善的公众参与程序，公众参与的核心价值在于首先旧城改造的公益性，充分发挥服务型政府的功能，通过公众参与了解公众诉求，缓和矛盾并有序推进城市更新。最后，适时发挥公权力作用。当出现“钉子户”或损害大多数利益行为时，政府可以在符合法律规定和法定程序的情形下进行强制征收。
注释：
中国台湾地区将城市更新表述为都市更新，该词最早出现在1973年修订的《都市计划法》上，规定更新计划变更的法定程序、办理部门、计划内容、处理方式等规范，成为最初的发源依据。
参考文献
[1]高小平.中国行政管理制度70年：服务理念的发展探索[J].东南学术看，2019（04）：40-46+246.
[2]耿卓，于凤瑞.我国城市更新中的用益物权确权问题研究[J].西南民族大学学报（人文社科版），2019，40（01）：76-85.
[3]关保英.给付行政的精神解读[J].社会科学辑刊，2017（04）：35-41+2.
[4]敖菁萍.公私协力型都市更新研究[D].重庆大学，2017.
[5]刘超.城市更新中公共利益的衡量标准与程序设定[J].城市问题，2017（03）：73-79.
[6]王桢桢.城市更新：权力失衡与能力赋予[J].中共中央党校学报，2011，15（05）：85-88.
[7]张汉，宋林飞.英美城市更新之国内学者研究综述[J].城市问题，2008（02）：78-83+89.
[8]姜杰，刘忠华，孙晓红.论我国城市更新中的问题及治理[J].中国行政管理，2005（04）：58-61.
[9]刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002.
[10]李婷，方飞.我国台湾省都市更新发展历程研究[J].吉林建筑大学学报，2015.
作者简介
宋菡（1995—），女，四川省阿坝州人，成都市双流区四川大学法学院宪法学与行政法学专业，硕士研究生。
关键词：城市更新;政府行政理念;政府职能
一、问题的提出
城市更新的概念最早起源于西方，英国、美国早在19世纪末就开始着手与各种城市更新项目的尝试。我国从上世纪80年代开始，城市建设逐渐由统一调控进入到了现代化的高速建设阶段，过去四十年，我国城镇化空间生产的主要方式是城市空间的外延扩张，而未来的我国城镇化空间生产的主要方式将转型为城市内部空间的更新。城市更新并非单纯的城市建筑的拆迁改建，《广州市城市更新办法》中提到，“本办法所称城市更新是指有政府部门，土地权属人或者其他符合规定的主体，按照‘三旧’改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。”
城市更新的特点有三：第一，存量优化。城市更新着眼于城市内部的再开发，通过清除、维护、整建、重建等方式，对城市衰败地区的房屋、基础设施和公共设施进行改造，是一种土地再利用的行为。针对的是城市中的衰落地区，对其进行拆迁、改造和建设，使其重新发展并繁荣，如针对旧城区、城中村以及旧工业区等的开发;第二，促进城市功能综合协调。城市更新更加注重增强城市发展能力、实现城市現代化、推动社会全面进步，相较于单纯的城市物质环境的变化，更强调城市的综合发展;第三，事关政民关系。城市更新的过程中必然伴随着拆迁、征收、重建等于人民利益切实相关的敏感问题，城市更新的过程中要考虑兼顾私人利益和公共利益，或为了公共利益放弃小部分的私人利益。
本文试图从政府职能的角度探讨政府在城市更新中如何合理的行使权力，以期政府在城市更新过程中正确发挥公权力的作用，通过健全法律法规，规范各方权力，建立起规范、有序的城市更新长效机制。
二、城市更新中的政府行政模式
（一）政府行政理念的转变
政府行政理念的转变为政府行政提供了理论基础，由注重行政高权转向给付行政，从权力型行政向服务型政府转变，彰显了现代社会的行政有别于传统新政发中所强调的行政主体对行政相对人的单方一致性，即行政主体可以在不征得相对人统一的情形对其实施行政行为。行政理念的转变为政府在政府更新中依法行政提供了合理的路径。
1.给付行政
给付行政作为一个核心概念在多国的行政法中普遍存在。福利国家概念的出现，行政高权的弱化，公私权概念区分的模糊化和相对性以及契约理论的引入共同成为了给付行政的背景。
探寻给付行政的实体精神和程序精神为政府行政模式转变奠定了理论基础。给付行政的实体精神在行政法中表现为三个方面：放松管制、服务行政以及行政相对人自治的精神。给付行政的程序精神则体现为：给付行政在行政程序中的工具性以及淡化行政程序的作用。从本质上来讲给付行政是强调行政主体应当尽可能多和全地为社会建设、公民福利提供扶持和帮助。城市更新作为城市建设的手段之一，既是一项关乎公众利益的城市发展举措，又涉及到参与城市更新的开发商企业的沟通协调问题，同时在实施的过程中关涉房屋拆建、拆迁补偿和安置等关乎民生的重大问题，从给付行政的角度而言，政府应当综合权衡三方关系，发挥政府作用，尽可能全面的提供公共服务，协调各方利益。
2.建设服务型政府
现代公共行政管理的趋势是实现管理型政府向服务型政府的转变，服务型政府是指在“公民本位、社会本位理念指导下，整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”服务型政府的基本内涵有以下几点：第一，建设服务型政府重在以人民为中心，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。第二，服务型政府的发展目标是由“全能政府”向“有限政府”转变。第三，服务型政府应当遵守依法行政的准则，政府行使行政权力必须严格遵守法定程序，按照公平、公正、公开的原则，提供规范化、高效率的政府服务。第四，服务型政府也是责任政府，政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。
在服务型政府的要求下进行城市更新，鼓励公众参与，政府发挥服务公众的作用，减少与公众的对立与冲突，但另一方面也要在法律法规的框架下针对公众不合理甚至违法行为及时制止和采取必要措施，充分发挥政府作用。
（二）城市更新中的行政模式
从各国城市更新的发展来看，城市更新主要包括政府主导和市场主导两种模式。政府主导是指主要依赖于国家的资金投入与统一指导，私人在开发和使用土地上的利益必须服从公众利益。有学者总结到，在我国，政府主导的旧城改造是通过征收国有土地上的房屋而收回国有建设用地使用权并重新开发;市场主导是指政府与民间机构合作，形成政府、市场以及公民（业主）的三方伙伴关系，主要有开发主体与业主自行协商，一定程度上属于自治模式。虽然称之为市场主导模式，但是在这一模式下，并非完全市场主导，也伴有政府的指导和支持，笔者认为此种模式也可称之为政府指导+市场主导的混合模式。
1.政府主导模式
早期的城市更新项目大多采用的政府主导的模式，且完全由政府控制。以二战结束后的英国为例，英国的城市更新项目由国家主导，重点集中在城市边缘和郊区，彼时启动城市更新规模庞大，但是也容易激发失业、种族、以及经济衰退等问题，且由于不善于调动民间力量，政府压力较重，并没有取得十分理想的效果。吸取失败教训的城市更新在随后的发展中注重人文关怀，同时一定程度上也受到政府职能变化以及政府行政理念更新的影响，政府在城市更新中仍然发挥着重要的作用，并经常扮演决策者的角色。例如，在城中存的改造中，政府的利益诉求是改善、提升城市形象，获取土地增值收益，实现用地效益最大化，获取建设用地指标，其角色定位是城中村改造的“全能者”。政府的优势是最大程度整合城市用地，统一规划、拆迁补偿、使村民利益得到最低限度的保障。但政府在其中的劣势在于追求最终目标，改造的过程总结而言是“短、平、快”，而成本高、补偿标准低极易引起群体矛盾，利用市场手段也容易滋生腐败事件，导致利益分配不公。政府在城市更新中最突出的特征是运用公权力辅助城市更新的各项工作顺利运行，但这一权力若行使不得当则会导致权力寻租，引发其他社会问题。 2.市场主导模式
市场主导之下的城市更新，政府从主导者转变为引导者和监督者，开发商成为了推动项目实施的主要力量，于是形成了政府、开发商、以及业主之间的相互博弈的利益关系。在市场主导的模式下，并非完全由市场控制城市更新的全过程，政府在其中起到引导和监督的作用，市场在城市更新的过程中是推动者以及起到缓和政府与公众关系的作用，但市场也并非完全万能，当市场无力发挥作用时，政府则要适当运用公权力，为城市更新报价护航。
在两种模式下，我们可以看到，政府不能完全主导城市更新的全过程，一方面其没有完全足够的经历去主导这一工程，另一方面政府的主要职能在于服务公众，为公众提供便利。
按照给付行政和服务型政府的理论，国家应当负有广泛照料人民生存的义务，并受这种义务的约束，公共行政活动必须注重在民主政治的理念下保障公众的充分参与、实现更大的社会正义以及承担为公众牟取福利的责任，因此政府应当在城市更新的过程中扮演好引导者和辅助者的角色。让市场参与到城市更新的过程中，同时在市场失灵时，政府应承担起治理市场失灵的责任和职能，才能促进城市更新持续健康发展。
三、我国城市更新的实践
（一）中国台湾地区的都市更新
中国台湾地区自1998年通过了都市更新条例立法，开启了中国台湾地区都市发展的新纪元。中国台湾地区首先通过了一系列方案和相关政策并更新了法令，于1998年通过的《都市更新条例草案》确立了直辖市、县（市）政府为推动执行都市更新工作主要机关，赋予其设置专责机构和都市更新基金的权力，法令也在其后不断的修正，提高了更新申请作业时间、解决整合困难及产权争议，提高了民间参与意愿、强化主管机关推动机制及修正权利。
中国台湾地区都市更新有其獨特的特点。首先，都市更新中有明晰的权利关系。中国台湾地区都市更新中政府、开发商以及民众三者之间有着明确的角色与功能，政府承担整个都市更新事业的检查、监管以及推动;开发商提供资金、参与后期的权利转换;民众则提供土地、建筑物、他项权利等新产权的合成要素。三者之间形成比较和谐的良性合作关系。其次，形成了公平有效的产权配置体系。政府先对更新前后的资产进行评估，明确产权的初始价值及增值利益接着通过“权利变换”的方式进行最优配置，然后通过补偿奖励机制、税收减免政策等使得权利人可以享用公共服务的同时，获得相应的奖励和补偿。最后，中国台湾地区有一套较为完善的都市更新制度，《都市更新条例》和其他几项配套法规和地方性法规，都为中国台湾地区都市更新的开展提供了法律依据，在整个更新的过程中有法可依。
（二）深圳城市更新
2009年深圳出台《深圳市城市更新办法》，引入市场开发主体在存量土地上实施二次开发。房地产开发企业须与权利主体自主商定拆迁补偿事宜并达成协议，政府认定该企业为实施主体，以协议方式将项目地块出让给实施主体根据规划进行开发啊，实现存量土地价值的提升。在深圳市城市更新中，拆除重建类城市更新首先应当划定城市更新单元，更新单元是城市更新的基本单位，其划定主要有政府主导完成，一般按照有关技术规范。在划定城市更新单元基础上，当单元内三分之二以上的业主具备城市更新意愿，并且单元内用地功能、开发强度、自然地理条件、规划公共基础设施规模等更新诉求满足规定时，开发商即可将此更新单元项目向城市更新的职能部门进行申报。
深圳市城市更新的组织实施一般有三个步骤，首先由开发商与所有业主“一对一”地签订拆迁安置补偿协议，双方通过自有谈判在协议中明确约定补偿方式、金额和支付期限;其次，当开发商与业主达成协议并进行建筑物拆除后，开发商可以向房地产登记部门申请办理房地产权属证书的注销登记，此时土地的使用权重新归于国家;最后，政府通过协议方式将土地出让给开发商，并重新签订土地使用权出让合同，开发商按照规定补缴地价，土地使用权最终在法律上转移到开发商手中。
在深圳的市场取向城市更新过程中，政府作为公共利益的代表，通过城市更新单元的划定，取得公共用地，以实现其促进区域综合长远发展的目标。但深圳市城市更新模式中也存在“钉子户”问题，基于此，有学者提出可以通过引入承诺缔约义务，以及引入征收权，通过国家公权力矫正钉子户行为来改善类似行为。
四、完善城市更新中的政府职能
在已有的城市更新的模式下，较为科学和实用的是政府指导和市场主导下的公、私、社会合作模式，但城市更新毕竟关涉公众利益和私人利益的冲突协调，所以政府不能置身事外，但也不宜过多干预。政府正确发挥职能，综合考虑生态环境、社会环境以及经济发展等多层次的可持续性才能够确保城市更新有序进行。总结其他国家以及我国现有的经验，政府在城市更新的过程中还可以做出以下改进。
首先，完善城市更新法律法规，我国目前没有国家层面的城市更新专门立法，省级层面的只有上海市，在设区市层面目前已有广州、深圳、珠海、昆明四个城市制定了城市更新的政府规章或规范性文件。笔者认为现在城市更新的实践并不非常充分，因此不宜立即制定诸如《城市更新法》一类的法律文件，但是也应当适当的提高法律位阶，相较之下，地方立法中地方性法规比地方政府规章具有更大的制度优势;其次，建立完善的公众参与程序，公众参与的核心价值在于首先旧城改造的公益性，充分发挥服务型政府的功能，通过公众参与了解公众诉求，缓和矛盾并有序推进城市更新。最后，适时发挥公权力作用。当出现“钉子户”或损害大多数利益行为时，政府可以在符合法律规定和法定程序的情形下进行强制征收。
注释：
中国台湾地区将城市更新表述为都市更新，该词最早出现在1973年修订的《都市计划法》上，规定更新计划变更的法定程序、办理部门、计划内容、处理方式等规范，成为最初的发源依据。
参考文献
[1]高小平.中国行政管理制度70年：服务理念的发展探索[J].东南学术看，2019（04）：40-46+246.
[2]耿卓，于凤瑞.我国城市更新中的用益物权确权问题研究[J].西南民族大学学报（人文社科版），2019，40（01）：76-85.
[3]关保英.给付行政的精神解读[J].社会科学辑刊，2017（04）：35-41+2.
[4]敖菁萍.公私协力型都市更新研究[D].重庆大学，2017.
[5]刘超.城市更新中公共利益的衡量标准与程序设定[J].城市问题，2017（03）：73-79.
[6]王桢桢.城市更新：权力失衡与能力赋予[J].中共中央党校学报，2011，15（05）：85-88.
[7]张汉，宋林飞.英美城市更新之国内学者研究综述[J].城市问题，2008（02）：78-83+89.
[8]姜杰，刘忠华，孙晓红.论我国城市更新中的问题及治理[J].中国行政管理，2005（04）：58-61.
[9]刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002.
[10]李婷，方飞.我国台湾省都市更新发展历程研究[J].吉林建筑大学学报，2015.
作者简介
宋菡（1995—），女，四川省阿坝州人，成都市双流区四川大学法学院宪法学与行政法学专业，硕士研究生。