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“嘉禾血铅事件”再次复制了这样的循环式程式:地方片面追求经济发展政绩——不法企业被纵容违法生产——群众的切身利益受到严重损害——群众上访表达不满但被截访、控访——事件逐步升级扩大和公开化。
[案例回放]
作为贫困县的湖南嘉禾县,因急于发展经济,乡政府引进了一批从周边省市淘汰的严重污染企业,不作环评就开始上马生产。据统计,2009年该县未经环评的企业达309家。虽然县里多次明令要求关停,但屡禁不止。随后,数个村庄的300多名儿童被查出血铅超标甚至中毒,禾苗、树木等枯死。
去年9月,部分家长因为想去外地体检,被疑为外出上访而受到拦截,甚至被当地公安局拘捕。矛盾由此激化。耐人寻味的是,今年3月,事件经《新京报》曝光后,嘉禾县委书记给该报记者连续发了多条短信,希望他在政府与农民之间,搭建一个双方协商的平台。虽然记者出面协调,但协商最终失败。
环境污染导致的群体性事件为何屡禁不止?事件发生后,矛盾是村民与企业之间的,政府完全可以作为中立方出面化解矛盾、安抚村民,但为何上升为政府与群众之间的矛盾?当地官员为何请一个外来记者作为第三方出面调解?
[案例分析]
钟开斌(国家行政学院公共管理教研部)
“嘉禾血铅事件”的发生、发展和变化过程,再次复制了近些年来在全国各地经常演绎的循环式程式:地方片面追求经济发展政绩——不法企业被纵容违法生产——群众的切身利益受到严重损害——群众上访表达不满但被截访、控访——事件逐步升级扩大和公开化。这是一起公共权力逐利下的民生悲剧,其背后所暴露的问题值得深思。
权力异化与政府俘获
为什么嘉禾县如此众多的严重污染企业,能够在地方政府的眼皮底下“逍遥法外”?为什么非法排污生产的企业能够长期持续存在,乃至公然与环保部门抗衡?
究其根源,就在于一些地方政府和官员,具有片面追求GDP和地方经济发展数字的强烈冲动,经济增长数字由此成为一些地方主政官员眼里,最大的乃至惟一的政绩目标。
改革开放以来,我国地方激励机制的变化,导致很多地方政府成为经济增长机器,对推动地方经济发展、提高当地民众的生活质量,起到了至关重要的积极作用。但问题在于,公共权力和资本一旦走得太近,乃至结合形成利益联盟,其异化和变质的可能性就大大提高。
在此情形下,本该扮演一个平衡不同集团之间利益的“斡旋者”和“调解者”、承担对非法企业进行严格监管职责的地方政府,很可能演变为非法企业的同盟,乃至背后的保护伞。其结果是,民众的切身利益,有可能被所谓的地方经济发展的利益压倒,由此成为后者严重侵害的对象。
出于通过推动地方经济发展,以增加政治升迁政绩筹码的考虑,一些地方政府和领导将拉投资为主,当作自己的日常工作和第一大的政绩目标,并通过与下级政府和部门签订“政绩合同”和责任状的方式,将这个目标逐级分解、层层下达。在此情形下,作为地方政府“座上宾”的很多企业,长期违法生产而得不到有力查处,也就见怪不怪了。
这正如嘉禾县环保局长雷向东所言,“经济落后了,好不容易来几个企业,你就不好去管。”嘉禾县人大常委会委员罗江兵也说:“我县大部分新上项目,在环评审批方面都是先上车后买票,一些企业不申请环评就开工上马,更有一些不符合政策和条件的企业也强行上马。”
被动“截访”与事件升级
“嘉禾血铅事件”最终引发事态升级、引起全社会高度关注,还反映了当前少数地方政府和领导在处理和应对民众不满时,不是采取主动疏导和积极沟通的方式,而是习惯性地采取被动截访、控访措施的“维稳”思维。
据当地政府信访总结材料,该县对零上访单位、乡镇、村给予重奖,重奖之外还有重罚。2007年和2008年,该县对1个乡镇实行了一票否决,对8个信访工作落后单位实行黄牌警告,并处罚金8.2万元。嘉禾县组织部通报显示,2009年7月,该县田心乡党委书记李铁君因“处访不力”被免职。
在这种刚性维稳、压力维稳的惯性思维下,被动截访、被动控访,自然容易成为当地政府和官员,在面对民众上访和表达不满时的优先选择。
地方之所以选择被动截访、控访,是在当前“稳定压倒一切”的强大维稳压力和现实考虑下,处在特定任期内的地方领导理性选择的结果。他们习惯性在社会各种矛盾和问题累积和爆发后,第一时间借助高压手段强力控制事态,而不是注重从源头进行预防控制,从根本上杜绝或减少社会矛盾和问题的发生。
与事后高压、高效、快速处置相比,事前预防工作投入大、周期长、见效慢。在“发展是第一要务,稳定是第一责任”的执政理念下,作为“硬道理”的经济发展和“硬任务”的维护社会稳定,同时成为地方政府和官员非常重要,但经常难以同时兼得的,两项优先性政绩考核指标。
在双重压力下,地方官员的现实理性选择逻辑是:在维持必要的稳定水平的前提下,快速发展地方经济;一旦出现稳定问题,第一时间采取强力措施进行强力控制。
其结果是,地方领导接连换班,但当地的矛盾和问题总是得不到解决,维稳的压力越大并且反弹越大,事态逐渐升级,乃至升级扩大为区域性的大规模群体性事件。
[深度解剖]
制度化利益诉求渠道缺失
刘湘琛(湖南师范大学法学院)
表面上看,“嘉禾血铅事件”中,政府与群众的矛盾源于政府对上访的非理性恐慌。但当前的国情、社情之下,这种非理性恐惧无疑带有普遍性。
嘉禾县政府在血铅事件中面临的维护社会稳定的难题,恰恰是当前基层政府普遍面临的一个难题;当地政府为维护稳定所采用的方式,恰恰正是当前基层政府普遍采取的方式;而嘉禾县政府在维稳过程中所陷入的合法性危机,恰恰也正是当前基层政府在处理这一问题时,普遍面临的合法性危机。
就是说越强调社会稳定,部分基层政府就越不能接受民众的利益表达,利益格局就越倾斜。由于正当的利益表达不被接受,一些群体或个人就只能采用体制外的方式表达不满,导致社会矛盾越加激烈,维稳只好被更加强化。
近年来,各地政府对维稳的投入急剧上升,凸现了地方政府在社会治理问题上,面临的巨大困境和空前压力。这是当代中国社会转型的必然结果。
伴随经济体制改革,中国社会阶层和利益群体迅速分化。目前,我国社会结构高度分化,不同的群体和阶层的利益开始出现明显差异,不同群体或阶层实现各自利益的能力亦明显分化。
在社会分化中形成的弱势群体,缺乏体制内的利益表达渠道和利益谈判能力,不仅无法影响事关切身利益的政策制定,也难以通过谈判等方式维护自身权益。另一方面,一些占有大量资源的强势群体,则已初步显示了通过各种渠道影响公共决策的能力。
因此,弱势群体在与强势群体发生利益矛盾和冲突时,往往处于一盘散沙、失语失声的境地,有时不得不寻求用体制外的方式抗争。对这一情况,由于缺乏有效的制度干预和制度救济,加上某些地方政府的维稳思路,极易使维稳成为维护不法企业和承包商利益的工具。
这一情形同样在“嘉禾血铅事件”中有所体现。2009年8月底,金鸡岭村村民涌进腾达公司,要求扣押该公司部分的成品铅作为证据。在公司领导同意后,双方清点了扣押铅块的数量并过磅。事后,嘉禾县有关部门以村民哄抢企业物资为由,多次派人抓捕带头组织的村民。如果是哄抢,怎么可能点数过磅?
因此,在事件随后的发展中,政府与群众的对立,已经不仅仅是政府工作的方式、方法问题。在更大程度上,凸显了群众对政府中立立场,及公正地位的不信任,是对政府公信力的怀疑。
[路径解读]
构建利益冲突机制
刘湘琛(湖南师范大学法学院)
应该说,发生在嘉禾的血铅事件,绝对不是偶然的。以嘉禾血铅中毒事件为代表,在相当一部分群体性案件中,群众基于对政府的不信任,而做出的某些不理性行为,其实有着深刻的现实原因。
在诸多矛盾冲突事件背后,是利益表达机制和利益平衡机制的缺失。若不从根本上解决,利益失衡与社会公正的机制问题,甚至一味以稳定为名阻止合法的利益表达,只会使矛盾进一步积聚,进而以一种更为激烈的形式爆发。
从本质上来说,当前的许多群体性事件,只是基于不同利益追求的冲突,是理性冲突,它可以用谈判等理性方式解决。因此,解决群体性冲突的根本在于建立沟通协商平台、设立对话规则。也就是说,应以法治化的途径在制度框架内容纳和化解矛盾。
在嘉禾事件中,该县委书记希望记者出面调解,充分说明了理性解决群体性冲突的利益平衡资源是何等缺乏,构建理性解决群体性冲突的制度框架与平台是何等紧迫。
而在构建解决群体性冲突的制度化框架这一过程中,处于关节点和平衡点位置的,正是政府的公信力。在经历了高考舞弊和拆迁风波之后,嘉禾县政府部门依法行政的意识有所提高,但接下来的血铅事件表明,其意识的转变仍不足以应对现实冲突的挑战。
政府公信力的重修,关键在于转变政府职能,树立有限政府的思维,避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置,而应扮演规则和程序制定者,及矛盾调解者的角色。在这一基础上,才有可能构建利益表达和利益均衡机制,进而以法治化的途径,从根本上解决各个利益群体间的利益冲突。
打造前瞻型政府
钟开斌(国家行政学院公共管理教研部)
“嘉禾血铅事件”从萌芽、暴发、升级、扩大并最终公开化、扩大化的发展过程,让我们不得不对地方经济社会发展中,政府的职能定位及其行为方式,重新进行反思。这起事件再次表明,很多“渐发型”突发事件之所以最终爆发,其主要根源在于政府日常管理不到位。由于政府职能不完善,经常存在各种错位、越位、缺位、不到位的行为,致使一些缓慢的社会矛盾、问题和小型事件,逐渐发展累积成为重大突发事件。
《荀子·大略》所言:“事至后虑者谓之后,后则事不举;患至而后虑者谓之困,困则祸不可御”。虽然“事中防范好于事后防范、事前防范好于事中防范”是很质朴的道理,但在解决社会矛盾和问题的过程中,“事前防范不如事后处置”,成为很多地方政府和官员的惯性思维和潜在的行为准则。
古人云:“良医者,常治无病之病,故无病;圣人者,常治无患之患,故无患。”应对各种社会矛盾和问题,必须采取标本兼治的方法,从根源上发现和解决问题,而不是采取“头痛医头、脚痛医脚”的短期权宜之计,和“临阵磨枪”、“临时抱佛脚”的临时应急性办法。
为此,需要清晰界定公共权力行使的边界,从根子上破除GDP崇拜,提高公共政策的科学性与合法性,实现社会的公平、正义。在各种社会矛盾萌芽和发展的过程中,政府很重要的一项职责是实时监测社情民意,并及时做出回应,尽早采取各种疏导措施和解决办法,将问题发现和解决在萌芽状态。
正如美国行政学家奥斯本和盖布勒所提出的,“有预见性的政府——预防而不是治疗”的治理范式,政府管理的目的是“使用少量的钱预防,而不是花大量钱治疗”。
在一个利益多元化、各种矛盾和问题可能更加多发的社会,打造一个善于思考的前瞻型政府,建立对各种社会矛盾和问题的“早发现、早研判、早报告、早控制、早解决”机制,对建设一个真正公平正义、民众满意的社会,具有非常重要而紧迫的意义。
[案例回放]
作为贫困县的湖南嘉禾县,因急于发展经济,乡政府引进了一批从周边省市淘汰的严重污染企业,不作环评就开始上马生产。据统计,2009年该县未经环评的企业达309家。虽然县里多次明令要求关停,但屡禁不止。随后,数个村庄的300多名儿童被查出血铅超标甚至中毒,禾苗、树木等枯死。
去年9月,部分家长因为想去外地体检,被疑为外出上访而受到拦截,甚至被当地公安局拘捕。矛盾由此激化。耐人寻味的是,今年3月,事件经《新京报》曝光后,嘉禾县委书记给该报记者连续发了多条短信,希望他在政府与农民之间,搭建一个双方协商的平台。虽然记者出面协调,但协商最终失败。
环境污染导致的群体性事件为何屡禁不止?事件发生后,矛盾是村民与企业之间的,政府完全可以作为中立方出面化解矛盾、安抚村民,但为何上升为政府与群众之间的矛盾?当地官员为何请一个外来记者作为第三方出面调解?
[案例分析]
钟开斌(国家行政学院公共管理教研部)
“嘉禾血铅事件”的发生、发展和变化过程,再次复制了近些年来在全国各地经常演绎的循环式程式:地方片面追求经济发展政绩——不法企业被纵容违法生产——群众的切身利益受到严重损害——群众上访表达不满但被截访、控访——事件逐步升级扩大和公开化。这是一起公共权力逐利下的民生悲剧,其背后所暴露的问题值得深思。
权力异化与政府俘获
为什么嘉禾县如此众多的严重污染企业,能够在地方政府的眼皮底下“逍遥法外”?为什么非法排污生产的企业能够长期持续存在,乃至公然与环保部门抗衡?
究其根源,就在于一些地方政府和官员,具有片面追求GDP和地方经济发展数字的强烈冲动,经济增长数字由此成为一些地方主政官员眼里,最大的乃至惟一的政绩目标。
改革开放以来,我国地方激励机制的变化,导致很多地方政府成为经济增长机器,对推动地方经济发展、提高当地民众的生活质量,起到了至关重要的积极作用。但问题在于,公共权力和资本一旦走得太近,乃至结合形成利益联盟,其异化和变质的可能性就大大提高。
在此情形下,本该扮演一个平衡不同集团之间利益的“斡旋者”和“调解者”、承担对非法企业进行严格监管职责的地方政府,很可能演变为非法企业的同盟,乃至背后的保护伞。其结果是,民众的切身利益,有可能被所谓的地方经济发展的利益压倒,由此成为后者严重侵害的对象。
出于通过推动地方经济发展,以增加政治升迁政绩筹码的考虑,一些地方政府和领导将拉投资为主,当作自己的日常工作和第一大的政绩目标,并通过与下级政府和部门签订“政绩合同”和责任状的方式,将这个目标逐级分解、层层下达。在此情形下,作为地方政府“座上宾”的很多企业,长期违法生产而得不到有力查处,也就见怪不怪了。
这正如嘉禾县环保局长雷向东所言,“经济落后了,好不容易来几个企业,你就不好去管。”嘉禾县人大常委会委员罗江兵也说:“我县大部分新上项目,在环评审批方面都是先上车后买票,一些企业不申请环评就开工上马,更有一些不符合政策和条件的企业也强行上马。”
被动“截访”与事件升级
“嘉禾血铅事件”最终引发事态升级、引起全社会高度关注,还反映了当前少数地方政府和领导在处理和应对民众不满时,不是采取主动疏导和积极沟通的方式,而是习惯性地采取被动截访、控访措施的“维稳”思维。
据当地政府信访总结材料,该县对零上访单位、乡镇、村给予重奖,重奖之外还有重罚。2007年和2008年,该县对1个乡镇实行了一票否决,对8个信访工作落后单位实行黄牌警告,并处罚金8.2万元。嘉禾县组织部通报显示,2009年7月,该县田心乡党委书记李铁君因“处访不力”被免职。
在这种刚性维稳、压力维稳的惯性思维下,被动截访、被动控访,自然容易成为当地政府和官员,在面对民众上访和表达不满时的优先选择。
地方之所以选择被动截访、控访,是在当前“稳定压倒一切”的强大维稳压力和现实考虑下,处在特定任期内的地方领导理性选择的结果。他们习惯性在社会各种矛盾和问题累积和爆发后,第一时间借助高压手段强力控制事态,而不是注重从源头进行预防控制,从根本上杜绝或减少社会矛盾和问题的发生。
与事后高压、高效、快速处置相比,事前预防工作投入大、周期长、见效慢。在“发展是第一要务,稳定是第一责任”的执政理念下,作为“硬道理”的经济发展和“硬任务”的维护社会稳定,同时成为地方政府和官员非常重要,但经常难以同时兼得的,两项优先性政绩考核指标。
在双重压力下,地方官员的现实理性选择逻辑是:在维持必要的稳定水平的前提下,快速发展地方经济;一旦出现稳定问题,第一时间采取强力措施进行强力控制。
其结果是,地方领导接连换班,但当地的矛盾和问题总是得不到解决,维稳的压力越大并且反弹越大,事态逐渐升级,乃至升级扩大为区域性的大规模群体性事件。
[深度解剖]
制度化利益诉求渠道缺失
刘湘琛(湖南师范大学法学院)
表面上看,“嘉禾血铅事件”中,政府与群众的矛盾源于政府对上访的非理性恐慌。但当前的国情、社情之下,这种非理性恐惧无疑带有普遍性。
嘉禾县政府在血铅事件中面临的维护社会稳定的难题,恰恰是当前基层政府普遍面临的一个难题;当地政府为维护稳定所采用的方式,恰恰正是当前基层政府普遍采取的方式;而嘉禾县政府在维稳过程中所陷入的合法性危机,恰恰也正是当前基层政府在处理这一问题时,普遍面临的合法性危机。
就是说越强调社会稳定,部分基层政府就越不能接受民众的利益表达,利益格局就越倾斜。由于正当的利益表达不被接受,一些群体或个人就只能采用体制外的方式表达不满,导致社会矛盾越加激烈,维稳只好被更加强化。
近年来,各地政府对维稳的投入急剧上升,凸现了地方政府在社会治理问题上,面临的巨大困境和空前压力。这是当代中国社会转型的必然结果。
伴随经济体制改革,中国社会阶层和利益群体迅速分化。目前,我国社会结构高度分化,不同的群体和阶层的利益开始出现明显差异,不同群体或阶层实现各自利益的能力亦明显分化。
在社会分化中形成的弱势群体,缺乏体制内的利益表达渠道和利益谈判能力,不仅无法影响事关切身利益的政策制定,也难以通过谈判等方式维护自身权益。另一方面,一些占有大量资源的强势群体,则已初步显示了通过各种渠道影响公共决策的能力。
因此,弱势群体在与强势群体发生利益矛盾和冲突时,往往处于一盘散沙、失语失声的境地,有时不得不寻求用体制外的方式抗争。对这一情况,由于缺乏有效的制度干预和制度救济,加上某些地方政府的维稳思路,极易使维稳成为维护不法企业和承包商利益的工具。
这一情形同样在“嘉禾血铅事件”中有所体现。2009年8月底,金鸡岭村村民涌进腾达公司,要求扣押该公司部分的成品铅作为证据。在公司领导同意后,双方清点了扣押铅块的数量并过磅。事后,嘉禾县有关部门以村民哄抢企业物资为由,多次派人抓捕带头组织的村民。如果是哄抢,怎么可能点数过磅?
因此,在事件随后的发展中,政府与群众的对立,已经不仅仅是政府工作的方式、方法问题。在更大程度上,凸显了群众对政府中立立场,及公正地位的不信任,是对政府公信力的怀疑。
[路径解读]
构建利益冲突机制
刘湘琛(湖南师范大学法学院)
应该说,发生在嘉禾的血铅事件,绝对不是偶然的。以嘉禾血铅中毒事件为代表,在相当一部分群体性案件中,群众基于对政府的不信任,而做出的某些不理性行为,其实有着深刻的现实原因。
在诸多矛盾冲突事件背后,是利益表达机制和利益平衡机制的缺失。若不从根本上解决,利益失衡与社会公正的机制问题,甚至一味以稳定为名阻止合法的利益表达,只会使矛盾进一步积聚,进而以一种更为激烈的形式爆发。
从本质上来说,当前的许多群体性事件,只是基于不同利益追求的冲突,是理性冲突,它可以用谈判等理性方式解决。因此,解决群体性冲突的根本在于建立沟通协商平台、设立对话规则。也就是说,应以法治化的途径在制度框架内容纳和化解矛盾。
在嘉禾事件中,该县委书记希望记者出面调解,充分说明了理性解决群体性冲突的利益平衡资源是何等缺乏,构建理性解决群体性冲突的制度框架与平台是何等紧迫。
而在构建解决群体性冲突的制度化框架这一过程中,处于关节点和平衡点位置的,正是政府的公信力。在经历了高考舞弊和拆迁风波之后,嘉禾县政府部门依法行政的意识有所提高,但接下来的血铅事件表明,其意识的转变仍不足以应对现实冲突的挑战。
政府公信力的重修,关键在于转变政府职能,树立有限政府的思维,避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置,而应扮演规则和程序制定者,及矛盾调解者的角色。在这一基础上,才有可能构建利益表达和利益均衡机制,进而以法治化的途径,从根本上解决各个利益群体间的利益冲突。
打造前瞻型政府
钟开斌(国家行政学院公共管理教研部)
“嘉禾血铅事件”从萌芽、暴发、升级、扩大并最终公开化、扩大化的发展过程,让我们不得不对地方经济社会发展中,政府的职能定位及其行为方式,重新进行反思。这起事件再次表明,很多“渐发型”突发事件之所以最终爆发,其主要根源在于政府日常管理不到位。由于政府职能不完善,经常存在各种错位、越位、缺位、不到位的行为,致使一些缓慢的社会矛盾、问题和小型事件,逐渐发展累积成为重大突发事件。
《荀子·大略》所言:“事至后虑者谓之后,后则事不举;患至而后虑者谓之困,困则祸不可御”。虽然“事中防范好于事后防范、事前防范好于事中防范”是很质朴的道理,但在解决社会矛盾和问题的过程中,“事前防范不如事后处置”,成为很多地方政府和官员的惯性思维和潜在的行为准则。
古人云:“良医者,常治无病之病,故无病;圣人者,常治无患之患,故无患。”应对各种社会矛盾和问题,必须采取标本兼治的方法,从根源上发现和解决问题,而不是采取“头痛医头、脚痛医脚”的短期权宜之计,和“临阵磨枪”、“临时抱佛脚”的临时应急性办法。
为此,需要清晰界定公共权力行使的边界,从根子上破除GDP崇拜,提高公共政策的科学性与合法性,实现社会的公平、正义。在各种社会矛盾萌芽和发展的过程中,政府很重要的一项职责是实时监测社情民意,并及时做出回应,尽早采取各种疏导措施和解决办法,将问题发现和解决在萌芽状态。
正如美国行政学家奥斯本和盖布勒所提出的,“有预见性的政府——预防而不是治疗”的治理范式,政府管理的目的是“使用少量的钱预防,而不是花大量钱治疗”。
在一个利益多元化、各种矛盾和问题可能更加多发的社会,打造一个善于思考的前瞻型政府,建立对各种社会矛盾和问题的“早发现、早研判、早报告、早控制、早解决”机制,对建设一个真正公平正义、民众满意的社会,具有非常重要而紧迫的意义。