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摘要：法治离不开民主，民主是法治的基础和前提，只有在民主的制度背景下和社会环境中，才能实现法治的价值目标。从根本上讲，推动政府依法行政的力量源泉在于民主。当前我国农村基层民主不发达，在很大程度上制约着乡镇政府依法行政的能力和水平。加快推进乡镇政府依法行政，必须积极稳妥地发展农村基层民主政治，一方面应当健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，另一方面应当不断完善乡镇民主治理机制，重点是应当完善乡镇领导人的民主选举制度。
关键词：民主；法治；乡镇政府；依法行政
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2011）05—0030—06
2010年11月，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，要求各级政府在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设。乡镇政府是我国政府体系的重要组成部分，不仅数量多、分布广，而且处在行政系统的最末端和政府工作的第一线，直接面对亿万农民，能否将乡镇政府的行政行为全面纳入法治化轨道，很大程度上决定着法治政府建设的整体进程。本文旨在从民主与法治关系的理论视角，结合当前我国农村的实际，分析乡镇政府依法行政面临的制度性障碍，探讨加快推进乡镇政府依法行政的有效路径。
一、农村基层民主不发达是推进乡镇政府
依法行政面临的最大障碍
改革开放以来，我国农村基层民主有了较大的发展，突出表现在广大农民的民主意识明显增强，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的村民自治制度在全国农村普遍推行并取得了实际的成效。但是，从总体上看，当前农村基层民主还是一种欠发达的民主。一方面，作为现阶段农村基层民主主要形式的村民自治还很不完善。村民自治的民主性除了在村委会选举过程中有所体现之外，在其他环节体现不够。从村民自治的实际运作中我们很容易看到这样的情况：经过村民民主选举产生的村委会，本应是为村民提供公共服务的公仆，但实际上却成了村民的主宰和统治者；本应对村民负责，但实际上更多地需要对乡镇政权负责；法律所规定的乡镇政府与村委会之间的指导与被指导关系，在现实中往往变成了领导与被领导的关系，甚至变成了命令与服从关系。
另一方面，更为重要的是，作为农村基层民主重要内容的乡镇政权民主建设严重滞后。从乡镇政权的产生机制看，虽然有法律设定的民主选举制度，但在实际操作过程中，乡镇人大代表尤其是政府主要官员的候选人，基本上处在领导和上级组织部门的掌控之中，对于组织认可的候选人，组织上通常会通过一定的方式来保证其当选。这种情况使民主性本来就比较有限的乡镇选举制度的作用受到进一步的削弱。从乡镇政权的实际运行情况看， 无论是重大问题的决策，还是具体事务的管理，民主性都显不足。根据宪法规定，乡镇人民代表大会是乡镇民主的根本性制度表现，是广大人民群众通过自己的代表参与乡镇政府民主管理、民主决策、民主监督的主要渠道。乡镇人民代表大会作用的发挥程度，是判断和评价乡镇政权民主建设成效的重要标准。但遗憾的是，由于多种原因，目前乡镇人大并没有很好地履行宪法赋予的民主职能。由于乡镇人大通常不设常设机构，而人大会议一般一年只有一次，每次时间只有一两天，在这种情况下，乡镇人大的作用很难有效发挥，人民也很难通过乡镇人大来有效行使民主权利。乡镇政权运行不仅缺乏开放性民主机制的制约，从乡镇政府的内部运行来看，同样缺乏民主，具体表现为权力高度集中，缺乏内部制衡，民主决策制度形同虚设，常常沦为主要领导个人专断的工具。
对民主宪政问题深有研究的美国学者罗伯特·达尔说过：“如果说美国是因为有了宪法才保持民主，这对我来说是本末倒置。如果说因为这个社会基础上是民主的，宪法才保持下来，这听起来似乎不对，但实际上却正确得多。”①这段话揭示了一个深刻的道理，即法治离不开民主，民主是法治的基础和前提，只有在民主的制度背景下和社会环境中，才能实现法治的价值目标。由此，我们有理由认为，农村基层民主的不发达，是妨碍和制约乡镇政府依法行政的重要因素。从根本上讲，推动政府依法行政的力量源泉在于民主。离开了民主，再完备的法律也不可能自动将政府的行为纳入依法行政的轨道。很多事例表明，一些乡镇政府之所以公然置法律规定于不顾，违法行政，侵犯农民的合法权益，一个重要原因是因为民主机制的缺位或失效。以村民自治为例，目前不少乡镇政府通过各种方式将法律规定的指导与被指导的乡村关系变成领导与被领导的关系，自觉不自觉地把村委会作为自己的下级机构，经常对村委会下达各种指令，甚至越俎代庖，直接代行村委会的权力。由于当前村民自治中的民主机制还很不健全，村民的民主权利基本处于分散状态，很少能够聚合形成可以对公共权力进行制衡的整体力量。这种状况，一方面使村委会在处理与乡镇政府的关系中可以根据村委会成员个人政治经济报酬的有无及大小来选择行动策略；另一方面也使村委会在乡村关系中的弱势地位进一步弱化，因民主机制的缺失而导致的政治合法性不足，使村委会在维护自治权利时往往缺乏足够的底气，在许多情况下不得不选择对乡镇政府的顺从，而正是这种顺从，为乡镇政府以指导之名行领导之实的违法行政的畅行提供了机会和条件。
二、健全村民自治机制是全面推进
乡镇政府依法行政的有效途径
村民自治是在党的领导下亿万农民建设社会主义民主政治的伟大创造。作为一种民主管理机制，村民自治的广泛推行，在很大程度上改变了中国乡村公共权力结构，深刻影响着乡村两级组织之间的关系，并且构成乡镇政府行政从传统的政治化行政走向法治化行政的重要动因。不仅如此，村民自治的发展水平还以不同的方式影响和制约着乡镇政府行政法治化的进程和水平。因此，要推进乡镇政府行政法治化进程，必须不断完善村民自治制度，健全村级民主治理机制。从推进乡镇政府依法行政的角度分析，完善村民自治机制，关键是要解决好以下两个方面的问题。
1.进一步完善村庄公共权力的民主授权机制
村民自治改变了村庄一元权力结构，形成了一种由村级党组织与村民委员会为组织形式的二元权力结构。与这种二元权力结构相伴而生的，则是“两委”之间的矛盾与冲突。尽管国家在进行村民自治的制度设计时已经将“两委”关系考虑在其中，但由于这种关系的错综复杂性和制度设计的原则性，现实中的“两委”关系远未实现规范协调运行的理想状态，在一些地方，“两委”之间的矛盾与冲突甚至成为村民自治的常态。
导致“两委”关系不协调的原因是多方面的，其中，授权机制或权力来源上的差异是一个重要原因。村级党组织处在一种自上而下的授权机制之中，其权力实际上来源于上级党委和政府的授予；而村民委员会的授权机制是一种自下而上的授权机制，在合法选举的条件下，村委会的权力来源于多数村民的委托。授权机制的不同必然会导致“两委”行动逻辑上的差异。当国家利益与村庄利益发生矛盾时，自上而下的授权机制决定了村级党组织往往会更多地站在国家的立场上考虑问题，将贯彻落实上级的政策意图，完成上级下达的任务作为首要的工作目标；而通过民主选举产生的村委会则可能更多地考虑本村村民的利益，与上级讨价还价，甚至凭借村民的支持抵制上级的不合理要求。
虽然“两委”在处理与乡镇政府的关系时主观态度与行动选择可能会存在一定的区别，但在通常情况下，权力博弈的结果必然是权力的整合，村庄的公共意志只能通过一个权力中心对外表达。就目前的情况而言，无论是在人们的观念中，还是在实际运作过程中，党组织依然是大多数村庄的权力中心，党支部书记是各方公认的村里的“一把手”。在我们的问卷调查中，77.50%的被调查对象认为目前村党支部事实上是村里的领导核心，只有5%的人对此持相反的观点。有50%的人认为村里的重大问题由党支部（书记）最后说了算，44%的人认为村里的重大问题一般由党支部和村委会的干部集体讨论决定。②
从协调乡村关系的角度看，由村党组织主导村庄公共事务存在诸多便利，但这种状况与自上而下的授权机制联系在一起，其负面影响则是不容忽视的。一方面，可能引发“两委”之间的矛盾冲突，影响村民参与村民自治的积极性。在实践中，有些村委会主任认为党支部书记不是村民选出来的，没有代表性，而自己则是全村大多数村民直接选举出来的，合法性基础雄厚，能真正代表村民说话，于是与党支部书记争权，使“两委”矛盾公开化。而一些村民则认为，如果党支部书记铁定是“一把手”，那么选举村委会主任这个“二把手”就没有什么实际意义。另一方面，可能削弱对乡镇政府依法行政的监督制约。在村党组织掌控村庄公共权力的条件下，如果乡镇政府违法行政，在村级组织中遇到的阻力要小得多，甚至还有可能得到村级组织的协助和支持。因为从制度和机制上看，实际掌控和行使村庄公共权力的村党组织必须对上级党委和政府负责，而无需对村民负责。自上而下的授权机制和自下而上的责任机制使村党组织实际上成为政治国家的一部分，公民社会与政治国家之间的外部关系因此变成了政治国家内部的上下级关系，村民自治（公民社会）本应具有的监督制约国家公权力的功能必然因此而弱化。
要解决上述问题，完全割断村级党组织与政治国家之间的联系显然是不现实的，也是不可取的。通过明确“两委”的职能分工来保证村委会依法独立自主地行使法定的自治权，由此增强村民自治对抗国家权力非法侵入的能力，不仅存在可行性的巨大障碍，而且似乎也难以成为国家的目标选择。剩下来可供选择的路径只能是进一步改革和完善村级公共权力的授权机制，增强公共权力与村民之间的联系，强化村民对村级组织的监督制约。目前一些地方推行的村委会与党支部“两选联动机制”、党支部（书记）选举中的“两票制”等等做法都属于这种思路。
“两选联动机制”就是将村党支部的选举与村委会的选举结合起来，实现“两委”组织一体化和书记主任“一肩挑”的目标。在具体做法上，有的地方是先进行村民委员会选举，允许村在任党支部书记参加村主任竞选，选好村委会主任以后，再根据村委会主任是否是在任党支部书记或共产党员来确定村党支部的选举。还有的地方是先进行村党支部的换届选举，选好村党支部书记后，再进行村委会换届选举，让村党支部书记作为村委会主任候选人参加村委会主任竞选，通过一些合理的方式，保证党支部书记当选为村委会主任。
“两票制”就是在村党支部（书记）选举过程中先由村民投信任票，根据得票多少确定候选人，然后召开党员大会，由党员投选举票，按得票多少确定当选者。
推行“两选联动机制”和“两票制”的出发点是为了协调“两委”关系，解决村民自治条件下村党组织权威性与政治合法性相对不足的问题。党和政府之所以对此种做法持积极的肯定态度，说到底，是因为这些措施有利于巩固村党组织的领导地位，从而保证政治国家对乡村社会的有效控制。然而，从授权机制的角度看，由于“两选联动机制”和“两票制”等改革举措在一定程度上改变了村级党组织的权力来源，村民的信任对于个人进入村庄权力核心具有至关重要的影响，这种情况可能会迫使村党组织改变在自上而下授权机制下形成的“一边倒”的行为方式，在“国家代理人”和“村庄守护人”的双重身份中寻求一种平衡，将对上级负责与对村民负责有机结合起来。换言之，民主授权机制可以对村级党组织形成一种新的制约，使其不能像以往那样随意牺牲村民的利益去换取上级的政治经济报酬，尤其是在面对乡镇政府的违法行政行为时，村党组织有条件也有可能进行必要的抗争，而不是像过去那样一味的顺从。正是在这个意义上，我们认为，完善村庄公共权力的民主授权机制，对于乡镇政府依法行政具有积极的促进和推动作用。
2.切实保障村民的民主权利
在村民自治中，村民与村级组织和村干部之间存在着一种委托代理关系。由于村民与村干部之间的信息不对称，村民自治中的委托代理关系很容易产生所谓的“道德风险”，即村干部利用信息优势损害村民的利益。村民自治中的道德风险除了表现为一些村干部直接公权私用、以权谋私以外，还表现为一些村级组织和村干部为了从国家获取更多的政治经济报酬，放弃村庄利益守护者的责任，对上级政府非法干涉村民自治权利和损害村民合法权益的行为不仅不进行必要的抗争与抵制，而且还常常直接充当其代理人。在这种情况下，基于村民自治而产生的村庄公共权力在很大程度上丧失了相对于国家权力的独立性，村民自治本应具有的监督和制约国家权力的功能也因此而弱化。从促进乡镇政府依法行政的角度看，这显然不是一种理想的权力关系结构和运行环境。因此，从优化乡镇政府依法行政的外部环境的意义上说，必须重视解决村民自治中的“代理问题”或“道德风险”，而解决“代理问题”或“道德风险”的根本途径则是健全村民自治中的民主机制。只有在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主权利得到切实保障和有效实现的情况下，才能最大限度地避免或减少村民自治中可能发生的“代理问题”或“道德风险”，使村民自治成为监督和制约乡镇政府权力的重要社会力量。
经过20多年的实践，我国的村民自治有了很大发展，但也存在不少问题，其中之一便是村民自治的民主机制发展不均衡。村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项基本内容。从总体上看，除了民主选举权利基本得到落实外，民主决策、民主管理和民主监督的权利在很多地方都还只是停留在制度文本上，没有得到切实的保障和正确的体现。因此，进一步推进村民自治，应当在继续完善民主选举制度的同时，把更多的精力投向民主决策、民主管理和民主监督的机制建设，探索保障村民有效参与村级民主治理的可行方式和途径，实现四项民主机制的协调发展。
以民主决策为例。民主决策是村民民主权利的重要内容之一，也是村级民主治理机制的重要组成部分。村民自治中的民主决策，就是在村民广泛参与的基础上通过民主协商的方式决定村级公共事务的过程。为了实现民主决策，《村委会组织法》专门设计了村民会议和村民代表会议制度。根据规定，凡是涉及村民利益的村内公共事务，都必须由村民会议或者村民代表会议讨论决定。村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。但是从村民自治的实际运行情况看，《村委会组织法》规定的民主决策制度并没有得到很好的贯彻执行。例如，有的村庄长期不召开村民会议，法律规定必须由村民会议决定的事项，未经村民会议授权就由村民代表会议作出决定，以间接民主代替直接民主；还有的村庄在决定涉及村民利益的重大事项时，既不召开村民会议，也不召开村民代表会议，而是由村党组织或村委会，甚至主要领导人个人说了算，把村民自治变成了村干部自治。
导致上述问题的原因，除了农民的民主意识淡薄外，与民主决策制度不完善有很大关系。其一，《村委会组织法》规定的民主决策的基本形式——村民会议在很大程度上脱离了农村的实际。由于改革开放以后农民的流动性日益加大，加之村民的民主参与意识普遍淡薄，不少农村都存在村民会议召集难的问题。其二，民主决策缺乏明确的程序规范和具体的议事规则。民主决策常常流于形式、走过场，这又进一步影响了村民参与民主决策的积极性。其三，民主决策权利的法律救济机制缺位。村民的民主决策权利受到侵害以后，可以通过何种方式和途径寻求法律救济，村级组织和村干部违反民主决策程序作出的决定如何能够得以纠正，违法决策导致村民利益受损时相关的组织和个人应当承担什么样的责任，由谁来追究责任，如何追究责任，这些问题在现行法律中都缺乏明确的规定。
要真正实现民主决策，一方面有赖于农民民主参与意识的增强，另一方面必须完善民主决策的相关制度，为民主决策权利的实现提供可靠的保障。具体说，要在以下几方面做出努力：一是要创新民主决策形式。在村民会议和村民代表会议难以召开的情况下，民主决策形式的创新成为保障村民民主决策权利实现的关键所在。近年来，一些地方在这方面进行了积极的探索，如浙江温岭市农民创造的“民主恳谈”制度，山东日照市农民创造的“村务公决”制度。这些做法在一定程度上弥补了现有民主决策形式的不足，对实现民主决策起到了积极的促进作用。现在的问题是，国家应当及时总结各地在推进民主决策中创造的成功经验，在此基础上通过完善立法将具有普遍价值的地方经验上升为国家意志，全面促进民主决策的实践发展。二是要规范民主决策程序。科学规范的程序是实现村务民主决策的重要保证。现行的《村委会组织法》规定的民主决策程序过于原则，难以起到保障民主决策权利的作用，需要根据民主、科学、高效的原则对村民自治中的决策程序进行重新设计，明确规定决策的动议、讨论、决定、公布、执行等每一个环节的操作规则。三是要建立健全违法决策的责任追究机制，强化民主决策制度的刚性约束。现实情况表明，村民自治中的民主决策制度之所以没有得到很好的贯彻落实，与村干部缺乏民主法制意识有直接关系。一些地方的村干部特权思想根深蒂固，在村级重大事务的决策中绕开民主程序，独断专行，以个人意志代替村民的集体意志；或者把经过民主程序作出的决策放在一旁，另搞一套。鉴此，建立健全相应的责任追究制度就显得十分必要。如果违反民主决策程序，乱拍板、乱签约、乱决策，给村民和集体利益造成重大损失的村干部能够受到严格责任追究，就可以在很大程度上保证村级民主决策制度的顺利实施。四是要建立健全民主决策权利的法律救济制度。民主决策是法律赋予村民的一项重要政治权利。村民的民主决策权利能否真正得到实现，在很大程度上取决于是否有完善的权利救济机制。“无救济即无权利”，“有权利必有救济”，只有建立健全相应的法律救济制度，民主决策权利才能获得可靠的保障。目前我国村民自治的法律救济制度还很不完善，村民的民主权利受到侵害时往往只能通过信访渠道寻求救济，法律救济尤其是司法救济的大门还没有向村民自治敞开。这种情况是导致村民民主权利难以落实的重要原因之一，必须加以改变。当务之急是应当通过修改和完善相关立法，将村民自治权纳入司法救济的范围，为村民的民主权利提供有效的司法保障。
三、完善乡镇民主治理机制是全面推进
乡镇政府依法行政的根本保证
加快推进乡镇政府依法行政，不仅需要健全村民自治制度，而且还需要完善乡镇民主治理机制。从某种意义上讲，乡镇民主治理机制建设与乡镇政府依法行政之间的关系更直接，意义更重大。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次明确地将完善乡镇治理机制作为发展农村基层民主的重要任务。
完善的乡镇治理机制应当包含民主和法治两个基本点。就乡镇政府而言，法治或依法治理就是要求其严格依法行政。只有乡镇政府严格依法行政，民主治理机制才能顺利运行。另一方面，只有健全民主治理机制，才能使乡镇政府受到有效的监督制约，保证其依法行使职权。从这个意义上说，完善乡镇民主治理机制，是全面推进乡镇政府依法行政的根本途径。
乡镇民主治理机制建设涉及的内容十分广泛，从监督制约行政权力、促进乡镇政府依法行政的角度说，完善乡镇领导人的民主选举制度具有特别重要的意义。
有研究表明，当前影响乡镇政府依法行政的重要因素之一是所谓的“压力型体制”，③而“压力型体制”得以形成与维系的前提和基础则是实际存在的干部委任制。因此，要全面推进乡镇政府依法行政，提高乡镇政府依法行政的能力和水平，就必须改革现行的乡镇领导人的产生机制，切实推进乡镇领导人的民主选举，以此改变乡镇政府的授权来源和责任机制，使乡镇政府从“压力型体制”中逐步解放出来，从而为乡镇政府依法行政创造一个宽松的政治与行政环境。
1997年党的十五大明确提出“城乡基层政权机关”要“健全民主选举制度”以后，一些地方开始探索乡镇领导人选举制度的改革，如深圳大鹏镇创造的两票选举制、四川步云乡创造的直接选举制、湖北杨集创造的海推直选制等等。尽管这些改革还只是在局部进行的探索和实验，而且在社会上引起了许多争议和质疑，但笔者认为，以扩大民主为价值取向的乡镇领导人选举制度改革是大势所趋，由此观之，这些改革试点无疑具有积极意义。从推进农村法治的角度分析，现有的改革试点至少有以下三点重要意义是值得肯定的。
第一，从保障农民民主权利出发推进乡镇选举制度改革。在改革乡镇选举制度的过程中，各地的具体做法不尽相同，但改革的出发点与落脚点都是扩大和保障农民的民主权利。例如，在乡镇长候选人的产生方式上，各种改革模式不约而同地改变了由上级组织内定候选人的传统做法，借鉴村委会选举的成功经验，将民主推荐、民主评议甚至直接海选等方式纳入乡镇长候选人的产生机制，使得普通农民群众都有机会直接参与乡镇长的选举过程，为农民充分行使当家作主的权利提供了机制保障。农民通过不同的方式直接参与乡镇领导人的选举过程，实际上是在一定程度上改变了乡镇政府的授权机制和责任机制。从理论上说，随着农民群众对乡镇领导人选举过程及选举结果的影响力逐步增大，乡镇政府为执行上级指令或者完成上级下达的任务而不惜违法行政、损害农民合法权益的现象也将逐步减少。
第二，将党政领导人的选举制度改革有机结合起来，同步推进。按照宪法规定，乡镇人大是乡镇的权力机关，乡镇长由乡镇人大选举产生，乡镇政府对乡镇人大负责并报告工作。但是，在我国现行的政治体制下，乡镇政府更多地是在乡镇党委的直接领导下开展工作，执行乡镇党委的决定，乡镇党委是乡镇政权的核心，党委书记是乡镇的“一把手”，乡镇的各种实权往往集中在乡镇党委书记手中。因此，如果在公选乡镇长的同时不对乡镇党委书记的产生方式进行改革，乡镇政府的运行状况很难有大的改观，而且，还可能因为民意基础的差异而在乡镇长与乡镇党委书记之间造成新的矛盾。在意识到上述问题以后，一些地方开始将乡镇长的选举制度改革与乡镇党委书记的选举制度改革结合起来，将“两票制”等民主形式引入乡镇党委书记的选举过程之中。这种改革产生的积极效应之一，是“从权力授予源头解决了‘对谁负责’的问题，促使乡镇党委书记‘眼睛向下’，增强干事创业、富民惠民的责任感和使命感，使‘群众满意’成为乡镇党委工作的根本价值取向”④，有利于从根本上保证和促进乡镇政府依法行政。
第三，在法律框架内逐步推进乡镇选举制度改革。选举是民主的重要载体和有效实现形式。从民主与法治的关系上说，选举制度的不断完善可以丰富法治的内容，优化法治的运行环境。另一方面，选举作为一种具体的法治实践，应当在法律的规范下有序进行。尽管现代法治的内涵远远不是简单的守法能够全面体现的，但法律得到严格遵守和执行在任何时候都是法治不可或缺的内容和要求。因此，从推进乡镇法治的角度考虑，乡镇选举制度的改革应当在法律框架内逐步推进。事实证明，在依法治国、建设社会主义法治国家的宏观政治背景下，乡镇选举改革只有在不违反现行法律的前提下，才能得到国家的认同，才能顺利推进。例如，1998年，四川省遂宁市步云乡通过直接选举产生了中国第一位直选乡长。此举产生了石破天惊的巨大影响，一些学者对此给予了高度的评价。然而，根据我国现行宪法与地方政府组织法的规定，乡镇长应当由乡镇人大选举产生。通过村民直接投票选举乡镇长虽然可以视为民主的发展，但在现行制度框架内，这种改革显然有违法之嫌。正因为此，步云乡直选乡长的做法备受争议，改革者也感受到来自各方的压力。为了继续推进改革，步云乡在后来的乡长换届选举中进行了重新设计，实行两票制。首先由全体乡民直接投票产生一个乡长候选人，然后由乡人民代表大会对直选出来的唯一的乡长候选人进行投票表决，正式选举乡长。这种方式既符合现行法律，又增强了乡镇长选举的民主性，因而得到各方的普遍认同，使一度陷入停顿的乡镇长选举改革得以继续推进。
注释
①转引自雷天太：《民主在法治化进程中的地位和作用》，《发展论坛》2000年第3期。②姚锐敏：《乡村治理中的村级党组织领导》，中国社会科学出版社，2004年，第269 页。③姚锐敏：《改革开放背景下乡村政治化行政机制的困境分析》，《江汉论坛》2010年第1期。④刘十庆：《“两票制”公推直选乡镇党委书记的实践与思考》，《领导科学》2010第4期。
责任编辑：浩淼
关键词：民主；法治；乡镇政府；依法行政
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2011）05—0030—06
2010年11月，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，要求各级政府在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设。乡镇政府是我国政府体系的重要组成部分，不仅数量多、分布广，而且处在行政系统的最末端和政府工作的第一线，直接面对亿万农民，能否将乡镇政府的行政行为全面纳入法治化轨道，很大程度上决定着法治政府建设的整体进程。本文旨在从民主与法治关系的理论视角，结合当前我国农村的实际，分析乡镇政府依法行政面临的制度性障碍，探讨加快推进乡镇政府依法行政的有效路径。
一、农村基层民主不发达是推进乡镇政府
依法行政面临的最大障碍
改革开放以来，我国农村基层民主有了较大的发展，突出表现在广大农民的民主意识明显增强，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的村民自治制度在全国农村普遍推行并取得了实际的成效。但是，从总体上看，当前农村基层民主还是一种欠发达的民主。一方面，作为现阶段农村基层民主主要形式的村民自治还很不完善。村民自治的民主性除了在村委会选举过程中有所体现之外，在其他环节体现不够。从村民自治的实际运作中我们很容易看到这样的情况：经过村民民主选举产生的村委会，本应是为村民提供公共服务的公仆，但实际上却成了村民的主宰和统治者；本应对村民负责，但实际上更多地需要对乡镇政权负责；法律所规定的乡镇政府与村委会之间的指导与被指导关系，在现实中往往变成了领导与被领导的关系，甚至变成了命令与服从关系。
另一方面，更为重要的是，作为农村基层民主重要内容的乡镇政权民主建设严重滞后。从乡镇政权的产生机制看，虽然有法律设定的民主选举制度，但在实际操作过程中，乡镇人大代表尤其是政府主要官员的候选人，基本上处在领导和上级组织部门的掌控之中，对于组织认可的候选人，组织上通常会通过一定的方式来保证其当选。这种情况使民主性本来就比较有限的乡镇选举制度的作用受到进一步的削弱。从乡镇政权的实际运行情况看， 无论是重大问题的决策，还是具体事务的管理，民主性都显不足。根据宪法规定，乡镇人民代表大会是乡镇民主的根本性制度表现，是广大人民群众通过自己的代表参与乡镇政府民主管理、民主决策、民主监督的主要渠道。乡镇人民代表大会作用的发挥程度，是判断和评价乡镇政权民主建设成效的重要标准。但遗憾的是，由于多种原因，目前乡镇人大并没有很好地履行宪法赋予的民主职能。由于乡镇人大通常不设常设机构，而人大会议一般一年只有一次，每次时间只有一两天，在这种情况下，乡镇人大的作用很难有效发挥，人民也很难通过乡镇人大来有效行使民主权利。乡镇政权运行不仅缺乏开放性民主机制的制约，从乡镇政府的内部运行来看，同样缺乏民主，具体表现为权力高度集中，缺乏内部制衡，民主决策制度形同虚设，常常沦为主要领导个人专断的工具。
对民主宪政问题深有研究的美国学者罗伯特·达尔说过：“如果说美国是因为有了宪法才保持民主，这对我来说是本末倒置。如果说因为这个社会基础上是民主的，宪法才保持下来，这听起来似乎不对，但实际上却正确得多。”①这段话揭示了一个深刻的道理，即法治离不开民主，民主是法治的基础和前提，只有在民主的制度背景下和社会环境中，才能实现法治的价值目标。由此，我们有理由认为，农村基层民主的不发达，是妨碍和制约乡镇政府依法行政的重要因素。从根本上讲，推动政府依法行政的力量源泉在于民主。离开了民主，再完备的法律也不可能自动将政府的行为纳入依法行政的轨道。很多事例表明，一些乡镇政府之所以公然置法律规定于不顾，违法行政，侵犯农民的合法权益，一个重要原因是因为民主机制的缺位或失效。以村民自治为例，目前不少乡镇政府通过各种方式将法律规定的指导与被指导的乡村关系变成领导与被领导的关系，自觉不自觉地把村委会作为自己的下级机构，经常对村委会下达各种指令，甚至越俎代庖，直接代行村委会的权力。由于当前村民自治中的民主机制还很不健全，村民的民主权利基本处于分散状态，很少能够聚合形成可以对公共权力进行制衡的整体力量。这种状况，一方面使村委会在处理与乡镇政府的关系中可以根据村委会成员个人政治经济报酬的有无及大小来选择行动策略；另一方面也使村委会在乡村关系中的弱势地位进一步弱化，因民主机制的缺失而导致的政治合法性不足，使村委会在维护自治权利时往往缺乏足够的底气，在许多情况下不得不选择对乡镇政府的顺从，而正是这种顺从，为乡镇政府以指导之名行领导之实的违法行政的畅行提供了机会和条件。
二、健全村民自治机制是全面推进
乡镇政府依法行政的有效途径
村民自治是在党的领导下亿万农民建设社会主义民主政治的伟大创造。作为一种民主管理机制，村民自治的广泛推行，在很大程度上改变了中国乡村公共权力结构，深刻影响着乡村两级组织之间的关系，并且构成乡镇政府行政从传统的政治化行政走向法治化行政的重要动因。不仅如此，村民自治的发展水平还以不同的方式影响和制约着乡镇政府行政法治化的进程和水平。因此，要推进乡镇政府行政法治化进程，必须不断完善村民自治制度，健全村级民主治理机制。从推进乡镇政府依法行政的角度分析，完善村民自治机制，关键是要解决好以下两个方面的问题。
1.进一步完善村庄公共权力的民主授权机制
村民自治改变了村庄一元权力结构，形成了一种由村级党组织与村民委员会为组织形式的二元权力结构。与这种二元权力结构相伴而生的，则是“两委”之间的矛盾与冲突。尽管国家在进行村民自治的制度设计时已经将“两委”关系考虑在其中，但由于这种关系的错综复杂性和制度设计的原则性，现实中的“两委”关系远未实现规范协调运行的理想状态，在一些地方，“两委”之间的矛盾与冲突甚至成为村民自治的常态。
导致“两委”关系不协调的原因是多方面的，其中，授权机制或权力来源上的差异是一个重要原因。村级党组织处在一种自上而下的授权机制之中，其权力实际上来源于上级党委和政府的授予；而村民委员会的授权机制是一种自下而上的授权机制，在合法选举的条件下，村委会的权力来源于多数村民的委托。授权机制的不同必然会导致“两委”行动逻辑上的差异。当国家利益与村庄利益发生矛盾时，自上而下的授权机制决定了村级党组织往往会更多地站在国家的立场上考虑问题，将贯彻落实上级的政策意图，完成上级下达的任务作为首要的工作目标；而通过民主选举产生的村委会则可能更多地考虑本村村民的利益，与上级讨价还价，甚至凭借村民的支持抵制上级的不合理要求。
虽然“两委”在处理与乡镇政府的关系时主观态度与行动选择可能会存在一定的区别，但在通常情况下，权力博弈的结果必然是权力的整合，村庄的公共意志只能通过一个权力中心对外表达。就目前的情况而言，无论是在人们的观念中，还是在实际运作过程中，党组织依然是大多数村庄的权力中心，党支部书记是各方公认的村里的“一把手”。在我们的问卷调查中，77.50%的被调查对象认为目前村党支部事实上是村里的领导核心，只有5%的人对此持相反的观点。有50%的人认为村里的重大问题由党支部（书记）最后说了算，44%的人认为村里的重大问题一般由党支部和村委会的干部集体讨论决定。②
从协调乡村关系的角度看，由村党组织主导村庄公共事务存在诸多便利，但这种状况与自上而下的授权机制联系在一起，其负面影响则是不容忽视的。一方面，可能引发“两委”之间的矛盾冲突，影响村民参与村民自治的积极性。在实践中，有些村委会主任认为党支部书记不是村民选出来的，没有代表性，而自己则是全村大多数村民直接选举出来的，合法性基础雄厚，能真正代表村民说话，于是与党支部书记争权，使“两委”矛盾公开化。而一些村民则认为，如果党支部书记铁定是“一把手”，那么选举村委会主任这个“二把手”就没有什么实际意义。另一方面，可能削弱对乡镇政府依法行政的监督制约。在村党组织掌控村庄公共权力的条件下，如果乡镇政府违法行政，在村级组织中遇到的阻力要小得多，甚至还有可能得到村级组织的协助和支持。因为从制度和机制上看，实际掌控和行使村庄公共权力的村党组织必须对上级党委和政府负责，而无需对村民负责。自上而下的授权机制和自下而上的责任机制使村党组织实际上成为政治国家的一部分，公民社会与政治国家之间的外部关系因此变成了政治国家内部的上下级关系，村民自治（公民社会）本应具有的监督制约国家公权力的功能必然因此而弱化。
要解决上述问题，完全割断村级党组织与政治国家之间的联系显然是不现实的，也是不可取的。通过明确“两委”的职能分工来保证村委会依法独立自主地行使法定的自治权，由此增强村民自治对抗国家权力非法侵入的能力，不仅存在可行性的巨大障碍，而且似乎也难以成为国家的目标选择。剩下来可供选择的路径只能是进一步改革和完善村级公共权力的授权机制，增强公共权力与村民之间的联系，强化村民对村级组织的监督制约。目前一些地方推行的村委会与党支部“两选联动机制”、党支部（书记）选举中的“两票制”等等做法都属于这种思路。
“两选联动机制”就是将村党支部的选举与村委会的选举结合起来，实现“两委”组织一体化和书记主任“一肩挑”的目标。在具体做法上，有的地方是先进行村民委员会选举，允许村在任党支部书记参加村主任竞选，选好村委会主任以后，再根据村委会主任是否是在任党支部书记或共产党员来确定村党支部的选举。还有的地方是先进行村党支部的换届选举，选好村党支部书记后，再进行村委会换届选举，让村党支部书记作为村委会主任候选人参加村委会主任竞选，通过一些合理的方式，保证党支部书记当选为村委会主任。
“两票制”就是在村党支部（书记）选举过程中先由村民投信任票，根据得票多少确定候选人，然后召开党员大会，由党员投选举票，按得票多少确定当选者。
推行“两选联动机制”和“两票制”的出发点是为了协调“两委”关系，解决村民自治条件下村党组织权威性与政治合法性相对不足的问题。党和政府之所以对此种做法持积极的肯定态度，说到底，是因为这些措施有利于巩固村党组织的领导地位，从而保证政治国家对乡村社会的有效控制。然而，从授权机制的角度看，由于“两选联动机制”和“两票制”等改革举措在一定程度上改变了村级党组织的权力来源，村民的信任对于个人进入村庄权力核心具有至关重要的影响，这种情况可能会迫使村党组织改变在自上而下授权机制下形成的“一边倒”的行为方式，在“国家代理人”和“村庄守护人”的双重身份中寻求一种平衡，将对上级负责与对村民负责有机结合起来。换言之，民主授权机制可以对村级党组织形成一种新的制约，使其不能像以往那样随意牺牲村民的利益去换取上级的政治经济报酬，尤其是在面对乡镇政府的违法行政行为时，村党组织有条件也有可能进行必要的抗争，而不是像过去那样一味的顺从。正是在这个意义上，我们认为，完善村庄公共权力的民主授权机制，对于乡镇政府依法行政具有积极的促进和推动作用。
2.切实保障村民的民主权利
在村民自治中，村民与村级组织和村干部之间存在着一种委托代理关系。由于村民与村干部之间的信息不对称，村民自治中的委托代理关系很容易产生所谓的“道德风险”，即村干部利用信息优势损害村民的利益。村民自治中的道德风险除了表现为一些村干部直接公权私用、以权谋私以外，还表现为一些村级组织和村干部为了从国家获取更多的政治经济报酬，放弃村庄利益守护者的责任，对上级政府非法干涉村民自治权利和损害村民合法权益的行为不仅不进行必要的抗争与抵制，而且还常常直接充当其代理人。在这种情况下，基于村民自治而产生的村庄公共权力在很大程度上丧失了相对于国家权力的独立性，村民自治本应具有的监督和制约国家权力的功能也因此而弱化。从促进乡镇政府依法行政的角度看，这显然不是一种理想的权力关系结构和运行环境。因此，从优化乡镇政府依法行政的外部环境的意义上说，必须重视解决村民自治中的“代理问题”或“道德风险”，而解决“代理问题”或“道德风险”的根本途径则是健全村民自治中的民主机制。只有在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主权利得到切实保障和有效实现的情况下，才能最大限度地避免或减少村民自治中可能发生的“代理问题”或“道德风险”，使村民自治成为监督和制约乡镇政府权力的重要社会力量。
经过20多年的实践，我国的村民自治有了很大发展，但也存在不少问题，其中之一便是村民自治的民主机制发展不均衡。村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项基本内容。从总体上看，除了民主选举权利基本得到落实外，民主决策、民主管理和民主监督的权利在很多地方都还只是停留在制度文本上，没有得到切实的保障和正确的体现。因此，进一步推进村民自治，应当在继续完善民主选举制度的同时，把更多的精力投向民主决策、民主管理和民主监督的机制建设，探索保障村民有效参与村级民主治理的可行方式和途径，实现四项民主机制的协调发展。
以民主决策为例。民主决策是村民民主权利的重要内容之一，也是村级民主治理机制的重要组成部分。村民自治中的民主决策，就是在村民广泛参与的基础上通过民主协商的方式决定村级公共事务的过程。为了实现民主决策，《村委会组织法》专门设计了村民会议和村民代表会议制度。根据规定，凡是涉及村民利益的村内公共事务，都必须由村民会议或者村民代表会议讨论决定。村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。但是从村民自治的实际运行情况看，《村委会组织法》规定的民主决策制度并没有得到很好的贯彻执行。例如，有的村庄长期不召开村民会议，法律规定必须由村民会议决定的事项，未经村民会议授权就由村民代表会议作出决定，以间接民主代替直接民主；还有的村庄在决定涉及村民利益的重大事项时，既不召开村民会议，也不召开村民代表会议，而是由村党组织或村委会，甚至主要领导人个人说了算，把村民自治变成了村干部自治。
导致上述问题的原因，除了农民的民主意识淡薄外，与民主决策制度不完善有很大关系。其一，《村委会组织法》规定的民主决策的基本形式——村民会议在很大程度上脱离了农村的实际。由于改革开放以后农民的流动性日益加大，加之村民的民主参与意识普遍淡薄，不少农村都存在村民会议召集难的问题。其二，民主决策缺乏明确的程序规范和具体的议事规则。民主决策常常流于形式、走过场，这又进一步影响了村民参与民主决策的积极性。其三，民主决策权利的法律救济机制缺位。村民的民主决策权利受到侵害以后，可以通过何种方式和途径寻求法律救济，村级组织和村干部违反民主决策程序作出的决定如何能够得以纠正，违法决策导致村民利益受损时相关的组织和个人应当承担什么样的责任，由谁来追究责任，如何追究责任，这些问题在现行法律中都缺乏明确的规定。
要真正实现民主决策，一方面有赖于农民民主参与意识的增强，另一方面必须完善民主决策的相关制度，为民主决策权利的实现提供可靠的保障。具体说，要在以下几方面做出努力：一是要创新民主决策形式。在村民会议和村民代表会议难以召开的情况下，民主决策形式的创新成为保障村民民主决策权利实现的关键所在。近年来，一些地方在这方面进行了积极的探索，如浙江温岭市农民创造的“民主恳谈”制度，山东日照市农民创造的“村务公决”制度。这些做法在一定程度上弥补了现有民主决策形式的不足，对实现民主决策起到了积极的促进作用。现在的问题是，国家应当及时总结各地在推进民主决策中创造的成功经验，在此基础上通过完善立法将具有普遍价值的地方经验上升为国家意志，全面促进民主决策的实践发展。二是要规范民主决策程序。科学规范的程序是实现村务民主决策的重要保证。现行的《村委会组织法》规定的民主决策程序过于原则，难以起到保障民主决策权利的作用，需要根据民主、科学、高效的原则对村民自治中的决策程序进行重新设计，明确规定决策的动议、讨论、决定、公布、执行等每一个环节的操作规则。三是要建立健全违法决策的责任追究机制，强化民主决策制度的刚性约束。现实情况表明，村民自治中的民主决策制度之所以没有得到很好的贯彻落实，与村干部缺乏民主法制意识有直接关系。一些地方的村干部特权思想根深蒂固，在村级重大事务的决策中绕开民主程序，独断专行，以个人意志代替村民的集体意志；或者把经过民主程序作出的决策放在一旁，另搞一套。鉴此，建立健全相应的责任追究制度就显得十分必要。如果违反民主决策程序，乱拍板、乱签约、乱决策，给村民和集体利益造成重大损失的村干部能够受到严格责任追究，就可以在很大程度上保证村级民主决策制度的顺利实施。四是要建立健全民主决策权利的法律救济制度。民主决策是法律赋予村民的一项重要政治权利。村民的民主决策权利能否真正得到实现，在很大程度上取决于是否有完善的权利救济机制。“无救济即无权利”，“有权利必有救济”，只有建立健全相应的法律救济制度，民主决策权利才能获得可靠的保障。目前我国村民自治的法律救济制度还很不完善，村民的民主权利受到侵害时往往只能通过信访渠道寻求救济，法律救济尤其是司法救济的大门还没有向村民自治敞开。这种情况是导致村民民主权利难以落实的重要原因之一，必须加以改变。当务之急是应当通过修改和完善相关立法，将村民自治权纳入司法救济的范围，为村民的民主权利提供有效的司法保障。
三、完善乡镇民主治理机制是全面推进
乡镇政府依法行政的根本保证
加快推进乡镇政府依法行政，不仅需要健全村民自治制度，而且还需要完善乡镇民主治理机制。从某种意义上讲，乡镇民主治理机制建设与乡镇政府依法行政之间的关系更直接，意义更重大。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次明确地将完善乡镇治理机制作为发展农村基层民主的重要任务。
完善的乡镇治理机制应当包含民主和法治两个基本点。就乡镇政府而言，法治或依法治理就是要求其严格依法行政。只有乡镇政府严格依法行政，民主治理机制才能顺利运行。另一方面，只有健全民主治理机制，才能使乡镇政府受到有效的监督制约，保证其依法行使职权。从这个意义上说，完善乡镇民主治理机制，是全面推进乡镇政府依法行政的根本途径。
乡镇民主治理机制建设涉及的内容十分广泛，从监督制约行政权力、促进乡镇政府依法行政的角度说，完善乡镇领导人的民主选举制度具有特别重要的意义。
有研究表明，当前影响乡镇政府依法行政的重要因素之一是所谓的“压力型体制”，③而“压力型体制”得以形成与维系的前提和基础则是实际存在的干部委任制。因此，要全面推进乡镇政府依法行政，提高乡镇政府依法行政的能力和水平，就必须改革现行的乡镇领导人的产生机制，切实推进乡镇领导人的民主选举，以此改变乡镇政府的授权来源和责任机制，使乡镇政府从“压力型体制”中逐步解放出来，从而为乡镇政府依法行政创造一个宽松的政治与行政环境。
1997年党的十五大明确提出“城乡基层政权机关”要“健全民主选举制度”以后，一些地方开始探索乡镇领导人选举制度的改革，如深圳大鹏镇创造的两票选举制、四川步云乡创造的直接选举制、湖北杨集创造的海推直选制等等。尽管这些改革还只是在局部进行的探索和实验，而且在社会上引起了许多争议和质疑，但笔者认为，以扩大民主为价值取向的乡镇领导人选举制度改革是大势所趋，由此观之，这些改革试点无疑具有积极意义。从推进农村法治的角度分析，现有的改革试点至少有以下三点重要意义是值得肯定的。
第一，从保障农民民主权利出发推进乡镇选举制度改革。在改革乡镇选举制度的过程中，各地的具体做法不尽相同，但改革的出发点与落脚点都是扩大和保障农民的民主权利。例如，在乡镇长候选人的产生方式上，各种改革模式不约而同地改变了由上级组织内定候选人的传统做法，借鉴村委会选举的成功经验，将民主推荐、民主评议甚至直接海选等方式纳入乡镇长候选人的产生机制，使得普通农民群众都有机会直接参与乡镇长的选举过程，为农民充分行使当家作主的权利提供了机制保障。农民通过不同的方式直接参与乡镇领导人的选举过程，实际上是在一定程度上改变了乡镇政府的授权机制和责任机制。从理论上说，随着农民群众对乡镇领导人选举过程及选举结果的影响力逐步增大，乡镇政府为执行上级指令或者完成上级下达的任务而不惜违法行政、损害农民合法权益的现象也将逐步减少。
第二，将党政领导人的选举制度改革有机结合起来，同步推进。按照宪法规定，乡镇人大是乡镇的权力机关，乡镇长由乡镇人大选举产生，乡镇政府对乡镇人大负责并报告工作。但是，在我国现行的政治体制下，乡镇政府更多地是在乡镇党委的直接领导下开展工作，执行乡镇党委的决定，乡镇党委是乡镇政权的核心，党委书记是乡镇的“一把手”，乡镇的各种实权往往集中在乡镇党委书记手中。因此，如果在公选乡镇长的同时不对乡镇党委书记的产生方式进行改革，乡镇政府的运行状况很难有大的改观，而且，还可能因为民意基础的差异而在乡镇长与乡镇党委书记之间造成新的矛盾。在意识到上述问题以后，一些地方开始将乡镇长的选举制度改革与乡镇党委书记的选举制度改革结合起来，将“两票制”等民主形式引入乡镇党委书记的选举过程之中。这种改革产生的积极效应之一，是“从权力授予源头解决了‘对谁负责’的问题，促使乡镇党委书记‘眼睛向下’，增强干事创业、富民惠民的责任感和使命感，使‘群众满意’成为乡镇党委工作的根本价值取向”④，有利于从根本上保证和促进乡镇政府依法行政。
第三，在法律框架内逐步推进乡镇选举制度改革。选举是民主的重要载体和有效实现形式。从民主与法治的关系上说，选举制度的不断完善可以丰富法治的内容，优化法治的运行环境。另一方面，选举作为一种具体的法治实践，应当在法律的规范下有序进行。尽管现代法治的内涵远远不是简单的守法能够全面体现的，但法律得到严格遵守和执行在任何时候都是法治不可或缺的内容和要求。因此，从推进乡镇法治的角度考虑，乡镇选举制度的改革应当在法律框架内逐步推进。事实证明，在依法治国、建设社会主义法治国家的宏观政治背景下，乡镇选举改革只有在不违反现行法律的前提下，才能得到国家的认同，才能顺利推进。例如，1998年，四川省遂宁市步云乡通过直接选举产生了中国第一位直选乡长。此举产生了石破天惊的巨大影响，一些学者对此给予了高度的评价。然而，根据我国现行宪法与地方政府组织法的规定，乡镇长应当由乡镇人大选举产生。通过村民直接投票选举乡镇长虽然可以视为民主的发展，但在现行制度框架内，这种改革显然有违法之嫌。正因为此，步云乡直选乡长的做法备受争议，改革者也感受到来自各方的压力。为了继续推进改革，步云乡在后来的乡长换届选举中进行了重新设计，实行两票制。首先由全体乡民直接投票产生一个乡长候选人，然后由乡人民代表大会对直选出来的唯一的乡长候选人进行投票表决，正式选举乡长。这种方式既符合现行法律，又增强了乡镇长选举的民主性，因而得到各方的普遍认同，使一度陷入停顿的乡镇长选举改革得以继续推进。
注释
①转引自雷天太：《民主在法治化进程中的地位和作用》，《发展论坛》2000年第3期。②姚锐敏：《乡村治理中的村级党组织领导》，中国社会科学出版社，2004年，第269 页。③姚锐敏：《改革开放背景下乡村政治化行政机制的困境分析》，《江汉论坛》2010年第1期。④刘十庆：《“两票制”公推直选乡镇党委书记的实践与思考》，《领导科学》2010第4期。
责任编辑：浩淼