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新宁又出名了！今年国庆节期间，湖南新宁县再度吸引全国目光。和上次因斥巨资为崀山申遗所引发的争议和关注不一样，这回，是他们主动将“匕首”对准官场：停发116名“吃空饷”人员工资，并限期全额退回“吃空饷”所发的工资，同时，将对有关单位负责人和主管局给予经济处罚。
116名公职人员在几个月甚至几年的时间里“吃空饷”，个人和单位间，究竟演绎着怎样的“默契”？个人在吃，还是单位或领导在吃？近年来全国各地不断地发生“吃空饷”事件，有的甚至是不断地反，究竟拷问着怎样的制度设计缺陷？
近日，记者深入湖南新宁，一一探寻。
谁在“吃空饷”？
“其实这次查出来的，共有130多个人，最终停发了116个人的工资。”新宁县纪委常委、执法监察室主任赵小云告诉记者，因个别人确有特殊情况，诸如自身或家人有重病等，需要照顾，只是在程序上没有完善，不属恶意套取，所以这部分就没有停发。
从新宁县纪委查处的情况看，“吃空饷”的时间在几个月到5年不等，初步统计，这次“吃空饷”共吃掉的金额有近600万元。
5年前，新宁县也曾清理“吃空饷”的行为，当时查出了172名，涉及的金额是100多万元。
赵小云坦承，当年清理的力度，没有这回这么大，范围也没这么广，这次凡是县财政拨款的单位，都被纳入清理范围，从目前清查的情况看，有一些是前几年清查时没查出来的，有一部分则是后来冒出来的，这次“吃空饷”主要集中在教育系统和一些企事业单位。
新宁县委常委、纪委书记阳志奇也说，“吃空饷”的重灾区，主要集中在教育系统和乡镇的 “七站八所”。
传统教书育人的圣洁之地，缘何也成为重灾区？民间盛传，新宁“吃空饷”的现象，约有一半出在教育系统。
对此，新宁县教育局并不认可，该局在接受记者采访时，承认教育系统存在“吃空饷”的行为，但并没像外界盛传的那么多。
“吃空饷”的都有谁？记者从“清空办”获悉，“吃空饷”的116人中，主要分布在下列系统和部门：教育系统36人，林业部门15人，人事管理系统7人，农机系统8人，农业系统6人，国土系统5人，交通系统5人，建设系统5人，水利系统4人，广电系统4人，文体系统4人，计生系统2人……
利益共同体
“‘吃空饷’之所以成为可能，主要是有利益关系在里面。”阳志奇一语道破。 “比如在我们县纪委，谁长期没来上班，难道我不知道？谁‘吃空饷’其实很多部门的直接领导，心里清楚得很。”
清理“吃空饷”过程中，工作人员发现，有的单位员工外出打工或经商时，把工资卡交给单位，因此，名义上看，是个人在“吃空饷”，实质上是很多单位或单位领导在“吃空饷”，还有的就是联合“吃空饷”—基本工资，个人在吃，绩效工资是单位或领导在吃，利益分配也呈现出多元化。
“有的老师离开了，去沿海等经济发达地方做老师或经商，但没办理停薪留职手续，工资照样发放，这个老师走后的工作，有的学校自己请个代课老师来代替出走老师的课程，然后再从出走老师的工资中，取一小部分给了代课老师。”“清空办”的工作人员称，实际上，这个公办教师成了“二手老板”，变成是他开工资请人帮他代课，学校个别人也从中受益。
“给代课老师的费用，并没有统一的标准，如果是校长请自己的老婆或亲戚等代岗，薪水会比同类的代课老师高一些。”新宁县万塘乡一位知情的教师私下向记者透露。
工资被单位或领导吃掉，自己心甘情愿？阳志奇分析说，他们是利益的共同体，搞所谓的“互惠互利”，出去的人也有权衡，外出能挣的多了，他们才出去，而他们要出去，需要得到单位领导的批准，这总是要“感谢”领导的关照，或是把工资给了单位或领导，或工资尽管在自己手中，平时逢年过节，就给关照自己的领导“小恩小惠”，目前，纪委在对此进一步深查。
“除每月的工资外，利益还体现在相关领导为其保工龄上。”赵小云说，尽管不在岗位，但工龄却还在正常增加，以后他们在外混得不好回来了，也因工龄的增加而获得相对较好而稳定的薪水。
各得其所，使得个人和单位之间形成了利益共同体，并在彼此间不断演绎着“另类的默契”。
个人和领导的默契
“赶紧回来啊，出事啦！纪委在查！”今年国庆节前夕，黄秀连（化名）就被领导呼回新宁，要求国庆后正式返岗。
黄秀连，原本是新宁县一名公办的中学老师，3年前，她离开了所在学校，前往深圳一家民办学校教书，而她在新宁这边的岗位，一直是闲等着，由于没有办停薪留职，所以每个月近2000元的工资，这3年来仍“源源不断”，直至国庆节前夕事发。
“在深圳教书，我一个月能拿5000多块钱，而且包住，在学校饭堂吃成本也很低。”提起外出的原因，黄秀连直言，外面待遇优厚是主要原因，目前，她家里主要靠她的收入在支撑，加上父母年纪大了，经常生病，下面还有一个正读大三的弟弟和一个正读大二的妹妹，每个月给弟妹和家里的生活费至少2000元，如果呆在家乡，基本是入不敷出。因此，3年前，她和领导言语一声后，背上行囊，就前往深圳投靠同学，并在一家民办学校找了工作。
“我在新宁的工资，只拿大约一半。”黄秀连说，其他的学校领导说请代课老师用的，也不知道实际上请没有，因为学生少，学校老师还是很充足的。
事实上，逢年过节，黄秀连也要“打点”让自己外出的校领导。“即使我不回家，我也寄钱回去叫家里给关照我的3位学校领导买些礼物。”黄秀连说，因此，实际上，新宁的工资收入基本都返还给了学校领导，接下来，纪委限期要求将“吃空饷”的金额全额退回。
对此，黄秀连说，“这3年可是7万多块钱啊，但这钱实际上我几乎都没吃到，现在也不可能去找曾关照我的领导‘吐’出来。”因此，国庆期间，她一直忙于找昔日的同学凑钱。
“我不想放弃家乡公办教师的这个编制，因为深圳那边的房价太高了，我买不起，也不可能有实力在那边扎根。目前，就是想在外面多干几年，多挣点钱以顺利供弟、妹上完大学和补贴家用。”黄秀连说，自己在深圳只是个私立学校的老师，哪天老板不高兴了，就被开了，家乡这个编制，至少还有点稳定的经济来源让自己养老，所以无论如何也要把7万多元的“窟窿”给填上。
采访中，记者还了解到，新宁县安山乡的一所小学，一位姓徐的老师早在几年前也已经到广东谋生了，他走后，他的岗位是学校临时安排了一个人代他的课，据悉，代徐老师课的这个人，就是该校一姓王的副校长的老婆。
单位 “也在吃”
清理“吃空饷”行动中，新宁县监察局副局长廖冰林主要负责对农机局的清查工作。
“农机局系统‘吃空饷’的时间主要为两年，涉及金额是33万多元，涉及的对象主要是農机局下面的农技站和推广中心。”廖冰林说，和公务员、教师等工资直接打到账户上的情况不一样，直属事业单位农机局派出机构的人员工资，不是直接打到个人账户，而是通过农机局来转发，因此这些钱主要是被截留在农机局的单位账号上，这笔费用农机局目前也已经花掉了，所以收缴时，打算从他们今年的预算经费中扣除，并对主要领导和管人事、负责财务的人员，进行通报批评。
清查中，廖冰林还发现“吃空饷”是由这两种情况构成：一种是人去广东打工，收入较稳定，没回来上班，只向农机局请假，农机局按理应向财政局、人事局报告并办理停薪留职手续，但农机局没有这么做。
还有一种情况就是，农机局下属推广站的一个人后来借调给县领导开车，但其编制还在农机局，接受单位已经给他发了工资，但借调出去的单位—也就是农机局，没有去申请停发这个人的工资，因此被截留了—但这个钱，被借调的人，其实也没享受到，属于“被吃空饷”，实际上就是原单位在“吃空饷”。
采访中，有知情人士向记者透露这样一起“特例”，这次清查中，有个人在县委工作部门上班，后来调到县委政府直属事业单位—县广播局上班，由于原先单位发放工资是直接打入个人账户，而直属事业单位的工资，是打到单位，所以这个人就领了双份工资。
此外，有种“吃空饷”行为的发生，和直接的利益共享无关，更多的是映射出官场怕得罪前任领导，而选择“包容”、“做老好人”的潜规则。
阳志奇直言，单位里有人“吃空饷”，现任领导不可能不知道，只是当有的“吃空饷”行为，在上一任领导任内就发生时，现任领导会考虑到“‘吃空饷’的这个人能在前一任领导任内就开始吃，他会不会是前任领导的人或是有着特殊的利益关系在里面”，因而不肯上报或主动挑事，这使得“吃空饷”的行为在默认中，继续延续，涉及金额也就越滚越大。
制度失灵
“其他县到底有多少人在‘吃空饷’，我没详细了解，但我敢说，也不会少。”阳志奇说。
“吃空饷”的确是一个普遍现象。江西省宁都县委主办的“宁都党务公开网”上，一份《宁都县县级领导班子换届考察有关材料公示》于2011年3月2日挂出，记者注意到，时任宁都县委常委、组织部长刘智武（现任章贡区委常委、组织部部长）在介绍自己在宁都县的政绩概要中，如此描述，“（宁都县）清理请长假‘吃空饷’现象，共清理出223名请长假‘吃空饷’人员，每年节约财政支出669万余元。”
前几年，包括《人民日报》、新华社等诸多媒体披露的“吃空饷”现象，更是触目惊心，令人咋舌：2006年，甘肃省发现“吃空饷”者908人，这些人每年“揩国家的油”近2000万元；2006年2月13日，《人民日报》也报道，四川查出3.7万人“吃空饷”，6000万元经费被冒领；2007年，山东查出机关事业单位有一万余人“吃空饷”，具体数据方面，媒体披露显示，山东共清理出涉及虚报冒领工资补贴单位2360个，涉及违规人数11858人，虚报冒领工资补贴4889万余元……
为此，人事部曾在2006年3月22日，以“国人部发（2006）26号”出台了《关于加强机关事业单位人员工资管理防范虚报冒领工资问题的通知》，但“吃空饷”这个由古代“吃军饷”开始衍生而来的吃法，仍在不可遏止地持续生长着。
据了解，各地“吃空饷”主要是以“在编不在岗、死亡不注销、调出不下编、留职不停薪、虚报工资表、冒领养老金”等手段进行，甚至出现小学生还在上学，其权贵的家人就已助其成功领取财政工资等行为。
对于“吃空饷”，目前新宁县采取的处理措施总结就是“经济处罚”，同时，还在研究如何进一步完善和落实责任的追究制度。但是否太轻描淡写了？这样能遏制“吃空饷”吗？疑问重重。
中山大学岭南学院财税系主任林江认为，权力寻租、联合“吃空餉”的问题，已经涉及欺骗、渎职、挪用公款等问题了，所以关键是明确责任并依法处罚，因为单依靠财政局是很难去查的，财政局只知道对“花名册”发放工资。
“政府进行经济处罚，这无论是从处理对象还是从处理方式来说，都存在问题。”广东省人大代表、广东众达律师事务所周广荣律师认为，“吃空饷”是应知、明知而去侵占国有财产的行为，涉嫌刑事犯罪，检察机关应主动介入调查，而不是让政府去认定。
周广荣说，检察院要介入了解渎职、犯罪的程度，并根据法律来论处，所以县政府进行的经济处罚是错误的。涉嫌刑事犯罪的，就得参照刑事犯罪来依法追责，不能发现“吃空饷”后责令退回就可以了，“这就像我去银行偷钱，被发现了，退回去就没事了一样”，这怎么可能？犯罪行为毕竟已经发生了。
根据《行政处罚法》第七条第二款，不得以行政处罚代替刑事处罚。另外，新《刑法》第402条相应设定了徇私舞弊不移送刑事案件罪。
当然，不能说各地在查处“吃空饷”时就有徇私舞弊嫌疑，但法制观念淡漠，处理较轻，和监管的制度设计有漏洞一样，同样是“吃空饷”屡屡出现的根源。
116名公职人员在几个月甚至几年的时间里“吃空饷”，个人和单位间，究竟演绎着怎样的“默契”？个人在吃，还是单位或领导在吃？近年来全国各地不断地发生“吃空饷”事件，有的甚至是不断地反，究竟拷问着怎样的制度设计缺陷？
近日，记者深入湖南新宁，一一探寻。
谁在“吃空饷”？
“其实这次查出来的，共有130多个人，最终停发了116个人的工资。”新宁县纪委常委、执法监察室主任赵小云告诉记者，因个别人确有特殊情况，诸如自身或家人有重病等，需要照顾，只是在程序上没有完善，不属恶意套取，所以这部分就没有停发。
从新宁县纪委查处的情况看，“吃空饷”的时间在几个月到5年不等，初步统计，这次“吃空饷”共吃掉的金额有近600万元。
5年前，新宁县也曾清理“吃空饷”的行为，当时查出了172名，涉及的金额是100多万元。
赵小云坦承，当年清理的力度，没有这回这么大，范围也没这么广，这次凡是县财政拨款的单位，都被纳入清理范围，从目前清查的情况看，有一些是前几年清查时没查出来的，有一部分则是后来冒出来的，这次“吃空饷”主要集中在教育系统和一些企事业单位。
新宁县委常委、纪委书记阳志奇也说，“吃空饷”的重灾区，主要集中在教育系统和乡镇的 “七站八所”。
传统教书育人的圣洁之地，缘何也成为重灾区？民间盛传，新宁“吃空饷”的现象，约有一半出在教育系统。
对此，新宁县教育局并不认可，该局在接受记者采访时，承认教育系统存在“吃空饷”的行为，但并没像外界盛传的那么多。
“吃空饷”的都有谁？记者从“清空办”获悉，“吃空饷”的116人中，主要分布在下列系统和部门：教育系统36人，林业部门15人，人事管理系统7人，农机系统8人，农业系统6人，国土系统5人，交通系统5人，建设系统5人，水利系统4人，广电系统4人，文体系统4人，计生系统2人……
利益共同体
“‘吃空饷’之所以成为可能，主要是有利益关系在里面。”阳志奇一语道破。 “比如在我们县纪委，谁长期没来上班，难道我不知道？谁‘吃空饷’其实很多部门的直接领导，心里清楚得很。”
清理“吃空饷”过程中，工作人员发现，有的单位员工外出打工或经商时，把工资卡交给单位，因此，名义上看，是个人在“吃空饷”，实质上是很多单位或单位领导在“吃空饷”，还有的就是联合“吃空饷”—基本工资，个人在吃，绩效工资是单位或领导在吃，利益分配也呈现出多元化。
“有的老师离开了，去沿海等经济发达地方做老师或经商，但没办理停薪留职手续，工资照样发放，这个老师走后的工作，有的学校自己请个代课老师来代替出走老师的课程，然后再从出走老师的工资中，取一小部分给了代课老师。”“清空办”的工作人员称，实际上，这个公办教师成了“二手老板”，变成是他开工资请人帮他代课，学校个别人也从中受益。
“给代课老师的费用，并没有统一的标准，如果是校长请自己的老婆或亲戚等代岗，薪水会比同类的代课老师高一些。”新宁县万塘乡一位知情的教师私下向记者透露。
工资被单位或领导吃掉，自己心甘情愿？阳志奇分析说，他们是利益的共同体，搞所谓的“互惠互利”，出去的人也有权衡，外出能挣的多了，他们才出去，而他们要出去，需要得到单位领导的批准，这总是要“感谢”领导的关照，或是把工资给了单位或领导，或工资尽管在自己手中，平时逢年过节，就给关照自己的领导“小恩小惠”，目前，纪委在对此进一步深查。
“除每月的工资外，利益还体现在相关领导为其保工龄上。”赵小云说，尽管不在岗位，但工龄却还在正常增加，以后他们在外混得不好回来了，也因工龄的增加而获得相对较好而稳定的薪水。
各得其所，使得个人和单位之间形成了利益共同体，并在彼此间不断演绎着“另类的默契”。
个人和领导的默契
“赶紧回来啊，出事啦！纪委在查！”今年国庆节前夕，黄秀连（化名）就被领导呼回新宁，要求国庆后正式返岗。
黄秀连，原本是新宁县一名公办的中学老师，3年前，她离开了所在学校，前往深圳一家民办学校教书，而她在新宁这边的岗位，一直是闲等着，由于没有办停薪留职，所以每个月近2000元的工资，这3年来仍“源源不断”，直至国庆节前夕事发。
“在深圳教书，我一个月能拿5000多块钱，而且包住，在学校饭堂吃成本也很低。”提起外出的原因，黄秀连直言，外面待遇优厚是主要原因，目前，她家里主要靠她的收入在支撑，加上父母年纪大了，经常生病，下面还有一个正读大三的弟弟和一个正读大二的妹妹，每个月给弟妹和家里的生活费至少2000元，如果呆在家乡，基本是入不敷出。因此，3年前，她和领导言语一声后，背上行囊，就前往深圳投靠同学，并在一家民办学校找了工作。
“我在新宁的工资，只拿大约一半。”黄秀连说，其他的学校领导说请代课老师用的，也不知道实际上请没有，因为学生少，学校老师还是很充足的。
事实上，逢年过节，黄秀连也要“打点”让自己外出的校领导。“即使我不回家，我也寄钱回去叫家里给关照我的3位学校领导买些礼物。”黄秀连说，因此，实际上，新宁的工资收入基本都返还给了学校领导，接下来，纪委限期要求将“吃空饷”的金额全额退回。
对此，黄秀连说，“这3年可是7万多块钱啊，但这钱实际上我几乎都没吃到，现在也不可能去找曾关照我的领导‘吐’出来。”因此，国庆期间，她一直忙于找昔日的同学凑钱。
“我不想放弃家乡公办教师的这个编制，因为深圳那边的房价太高了，我买不起，也不可能有实力在那边扎根。目前，就是想在外面多干几年，多挣点钱以顺利供弟、妹上完大学和补贴家用。”黄秀连说，自己在深圳只是个私立学校的老师，哪天老板不高兴了，就被开了，家乡这个编制，至少还有点稳定的经济来源让自己养老，所以无论如何也要把7万多元的“窟窿”给填上。
采访中，记者还了解到，新宁县安山乡的一所小学，一位姓徐的老师早在几年前也已经到广东谋生了，他走后，他的岗位是学校临时安排了一个人代他的课，据悉，代徐老师课的这个人，就是该校一姓王的副校长的老婆。
单位 “也在吃”
清理“吃空饷”行动中，新宁县监察局副局长廖冰林主要负责对农机局的清查工作。
“农机局系统‘吃空饷’的时间主要为两年，涉及金额是33万多元，涉及的对象主要是農机局下面的农技站和推广中心。”廖冰林说，和公务员、教师等工资直接打到账户上的情况不一样，直属事业单位农机局派出机构的人员工资，不是直接打到个人账户，而是通过农机局来转发，因此这些钱主要是被截留在农机局的单位账号上，这笔费用农机局目前也已经花掉了，所以收缴时，打算从他们今年的预算经费中扣除，并对主要领导和管人事、负责财务的人员，进行通报批评。
清查中，廖冰林还发现“吃空饷”是由这两种情况构成：一种是人去广东打工，收入较稳定，没回来上班，只向农机局请假，农机局按理应向财政局、人事局报告并办理停薪留职手续，但农机局没有这么做。
还有一种情况就是，农机局下属推广站的一个人后来借调给县领导开车，但其编制还在农机局，接受单位已经给他发了工资，但借调出去的单位—也就是农机局，没有去申请停发这个人的工资，因此被截留了—但这个钱，被借调的人，其实也没享受到，属于“被吃空饷”，实际上就是原单位在“吃空饷”。
采访中，有知情人士向记者透露这样一起“特例”，这次清查中，有个人在县委工作部门上班，后来调到县委政府直属事业单位—县广播局上班，由于原先单位发放工资是直接打入个人账户，而直属事业单位的工资，是打到单位，所以这个人就领了双份工资。
此外，有种“吃空饷”行为的发生，和直接的利益共享无关，更多的是映射出官场怕得罪前任领导，而选择“包容”、“做老好人”的潜规则。
阳志奇直言，单位里有人“吃空饷”，现任领导不可能不知道，只是当有的“吃空饷”行为，在上一任领导任内就发生时，现任领导会考虑到“‘吃空饷’的这个人能在前一任领导任内就开始吃，他会不会是前任领导的人或是有着特殊的利益关系在里面”，因而不肯上报或主动挑事，这使得“吃空饷”的行为在默认中，继续延续，涉及金额也就越滚越大。
制度失灵
“其他县到底有多少人在‘吃空饷’，我没详细了解，但我敢说，也不会少。”阳志奇说。
“吃空饷”的确是一个普遍现象。江西省宁都县委主办的“宁都党务公开网”上，一份《宁都县县级领导班子换届考察有关材料公示》于2011年3月2日挂出，记者注意到，时任宁都县委常委、组织部长刘智武（现任章贡区委常委、组织部部长）在介绍自己在宁都县的政绩概要中，如此描述，“（宁都县）清理请长假‘吃空饷’现象，共清理出223名请长假‘吃空饷’人员，每年节约财政支出669万余元。”
前几年，包括《人民日报》、新华社等诸多媒体披露的“吃空饷”现象，更是触目惊心，令人咋舌：2006年，甘肃省发现“吃空饷”者908人，这些人每年“揩国家的油”近2000万元；2006年2月13日，《人民日报》也报道，四川查出3.7万人“吃空饷”，6000万元经费被冒领；2007年，山东查出机关事业单位有一万余人“吃空饷”，具体数据方面，媒体披露显示，山东共清理出涉及虚报冒领工资补贴单位2360个，涉及违规人数11858人，虚报冒领工资补贴4889万余元……
为此，人事部曾在2006年3月22日，以“国人部发（2006）26号”出台了《关于加强机关事业单位人员工资管理防范虚报冒领工资问题的通知》，但“吃空饷”这个由古代“吃军饷”开始衍生而来的吃法，仍在不可遏止地持续生长着。
据了解，各地“吃空饷”主要是以“在编不在岗、死亡不注销、调出不下编、留职不停薪、虚报工资表、冒领养老金”等手段进行，甚至出现小学生还在上学，其权贵的家人就已助其成功领取财政工资等行为。
对于“吃空饷”，目前新宁县采取的处理措施总结就是“经济处罚”，同时，还在研究如何进一步完善和落实责任的追究制度。但是否太轻描淡写了？这样能遏制“吃空饷”吗？疑问重重。
中山大学岭南学院财税系主任林江认为，权力寻租、联合“吃空餉”的问题，已经涉及欺骗、渎职、挪用公款等问题了，所以关键是明确责任并依法处罚，因为单依靠财政局是很难去查的，财政局只知道对“花名册”发放工资。
“政府进行经济处罚，这无论是从处理对象还是从处理方式来说，都存在问题。”广东省人大代表、广东众达律师事务所周广荣律师认为，“吃空饷”是应知、明知而去侵占国有财产的行为，涉嫌刑事犯罪，检察机关应主动介入调查，而不是让政府去认定。
周广荣说，检察院要介入了解渎职、犯罪的程度，并根据法律来论处，所以县政府进行的经济处罚是错误的。涉嫌刑事犯罪的，就得参照刑事犯罪来依法追责，不能发现“吃空饷”后责令退回就可以了，“这就像我去银行偷钱，被发现了，退回去就没事了一样”，这怎么可能？犯罪行为毕竟已经发生了。
根据《行政处罚法》第七条第二款，不得以行政处罚代替刑事处罚。另外，新《刑法》第402条相应设定了徇私舞弊不移送刑事案件罪。
当然，不能说各地在查处“吃空饷”时就有徇私舞弊嫌疑，但法制观念淡漠，处理较轻，和监管的制度设计有漏洞一样，同样是“吃空饷”屡屡出现的根源。