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【摘要】 有限政府理论是协调个人权利与政府权力的关系,在公民个人的适当自由和政府权力的适当范围之间寻求平衡的政府理论,从有限政府的概念、思想渊源分析其理论,并结合相关理据分析新时期我国有限政府的构建。
【关键词】 有限政府;理念;构建
政府在运行上必须以宪法和法律为框架,必须以人权保障和公共福利为皈依,这两个相互关联的命题阐明了政府行动领域的有限性,进而理清了有限政府的价值合理性。试从有限政府的概述以及有限政府在我国的构建情况两方面进行阐述分析。
一、有限政府的概念分析
1.“有限政府”是“权力有限”的政府。它涉及个人权利和政府权力的关系,如何界定“权力有限”的“限度”?一般理论上有两种方法可以使用:一是从“不多于”的角度界定,它的角度涉及权力的限制,是对政府拥有的权力所界定的一个边界,它说明的是权力“不能做什么”。这就否定了权力行使的任意性,限制了权力扩张的可能性,对政府权力的限制实际上就是宪政;二是从“不少于”的角度界定。“不少于”的角度涉及人民自然权利的保障,它要求权力“应该或必须做什么”,人们一般从“限制政府权力”的意义上解读“有限政府论”。这两者实质是一个问题的两个方面,也就是说:只有限制政府的权力,公民的权力才能得到保障;只有坚持公民权利本位,权利先在,生而自由,才能制约政府权力。这就是权利制约权力,权力保障权利,只有在个人权利本位的基础上,才能形成有限政府这一正确的理论。从“不少于”的角度看,有限政府是为公众谋福利的政府。从近代有限政府论的主要观点来看,这两种方法是结合在一起。
2.“有限政府”是“职能有限”的政府。在经济学领域“有限政府”涉及政府与市场的关系,它指的是政府职能有限。政府的职能必须要有一定的限度,是一种经济自由主义的思想,在这个意义上,“有限政府”意味着政府仅仅扮演“守夜人”或“警察”的角色。政府职能的范围取决于市场的优先的原则,市场先于政府。在“职能有限”的意义上理解“有限政府”,要求尊重市场规律,相信市场能够发挥足够的作用,政府不应过度干预。
3.“有限政府”是“理性有限”的政府。近代思想家都阐述了以理性为基础的理论,如社会契约论的学者都遵循理性的思考逻辑,亚当·斯密的古典经济自由主义以“经济人”为前提,韦伯所构建的官僚体系以法律理性为基础。理性,也就是人对社会形象的思考和判断。由于政府的决策都是必须由人来制定和执行,从理性有限的角度出发,必然会读出政府有限的结论,这意味着政府的完美决策只是一种理想的乌托邦。政府决策应该是很谨慎的,应该通过民主机制,汇聚民意,将民众参与和专家咨询结合起来,才能最大限度地避免决策的失误。
二、有限政府的思想渊源
1.主张个人权利优于国家权力的社会契约论。代表人物有霍布斯、洛克和孟德斯鸠。霍布斯把人的自然权利归结为自我保全,认为“一般称之为自然权利的,就是每一个人按照自己所愿意的方式运用自己所愿意的方式运用自己的力量保全自己的天性,也就是保全自己的生命的自由。个人权利先于政府权力,市民社会外于和先于国家。国家的权力是有限的,而且需要得到制衡”。 洛克为了防止有权力的人滥用权力,主张分权,以权力制约权力。在自然状态下的人把自己“不方便”行使的一些权利让渡给政府,而人的生命权、自由权、财产权等并没有转让出去。此外,他还强调民众对行政权力的制约作用。洛克的思想对孟德斯鸠产生了启发,他在洛克分权制衡的基础上,将国家的权力划分为立法、行政、司法三种权力,而且这三项权力之间的制约和平衡,會保证政治权力在法律规章的框架下运作。
2.人性假设说。人类对自身的人性存在两种学说:一种是人性本善说,古希腊亚里士多德认为人性本善,政府的权力应当掌握在贤人手中,并且认为他们会用公权力实现国家的福祉。随着官员滥用权力追求自身的利益,人性本善的学说逐渐被人性本恶的学说取代。正如美国宪法之父麦迪逊认为实行分权制衡是必要的,并用“人如果是天使”的著名理论假设来阐明了该观点。“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使进行统治,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。任何政府都是由人建立的而不是天使建立,也不是由天使统治。天使是公正无私的,是理性的;人类是自私的政治动物,人的本性是堕落、自私、贪婪与自负的,热衷于利用政府的权力扩大私人利益”。
3.经济自由主义。其中亚当·斯密认为应明确给出政府职能具体的规定,管的最少的政府就是最好的政府。被称为西方自由主义大师的哈耶克认为:“判断一个社会好坏的标准不是经济福利,而是人的自由程度。发展完善的市场是一种使得人们加入比他们所理解的更加广泛深入的一种过程的有效方式”。弗里德曼并不主张无政府主义,他所提倡的是从国家积极干预经济的道路上转变方向,政府只应扮演规章制度的制定者和仲裁人的角色,只应在反对技术垄断和克服市场的不完全性等方面发挥作用。经济自由主义眼中的有限政府不仅仅指政府的权力有限,还应该包括政府职能的有限。
三、新时期我国有限政府的构建
(一)我国有限政府建设的成效及存在的问题
近年来,我国有限政府建设从政府权力有限和政府职能有限两个方面持续推进。从政府权力有限方面考察,权力日益受到法律的规制,人治的残余被涤荡,法律的权威高于个人权威的思想逐渐深入人心。从职能有限方面考察,政治体制改革、政府职能转变不断取得新的突破。2002年国务院政府报告把政府职能概括为四个方面,即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务;2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济制度若干问题的决定》明确“鼓励、支持和引导非公有制经济发展”,深化国有企业改革,“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。”依法行政,行政审批制度的改革,特别是2004年《行政许可法》的实施是我国有限政府建设的一个重要里程碑。它的出台从制度层面规范了政府的权力和职能,具有示范意义。我国有限政府建设也存在一些现实问题。“权力有限”层面存在的问题在于对权力的制约缺乏制度化机制,国家权力之间不能相互制约,社会对权力制约的渠道也不很畅通。“职能有限”层面存在的主要问题在于:相对于以市场经济为取向的经济变革所取得的成就而言,政治变革滞后,特别是由于体制性矛盾和部门利益的驱动,政府职能的转变一直未准确到位的问题特别突出。一些政府部门及其工作人员缺乏公仆意识和服务意识,只是最大限度地追求政绩利益,没有从保障公众权利的根本目的出发。
(二)对我国有限政府建设的探想
1.建设宪政政府。有限政府必须是宪政政府。建立有限政府是宪政的基本精神。从所周知,国家权力与公民权利的关系是宪法的基本内容。现代政治制度之所以要以宪法为基础,就是想通过制定宪法的形式为国家权力设定根本的规则—提供合法性来源,规定行使的依据、标准和程序,明确其界限和责任。国家权力是公共利益或社会利益的维护者,作为整个社会系统结构的中枢,承担着将具有利益差别和冲突的群体整合为社会共同体的功能。国家权力本身的运行状况,直接关系到社会整体的运行秩序,只有当维护公共利益的主体服从于法律的控制时,社会才有可能建立起普遍的法律秩序。一切国家权力都必须根植于宪法当中,概括而言,即必须建立有限政府。建立有限政府是宪政的首要精神。这具体表现为两个宪政原则:一是国家权力是人民通过宪法授予的,不得行使宪法没有授予和禁止行使的权力;二是国家权力不得侵犯宪法所规定的公民权利,而且有义务保障公民权利的实现。在宪政体制下人民是有充分的权利,其中就有在政府权力滥用时可以指向政府权力的权利。我国宪法的可实行性太小,有很多不稳定的东西也被包含在其中。宪政还未出现在党和国家的任何正式文件中。本文认为我国应当根据中国的实际情况在法律体系健全的基础上实现我们的法治,然后实现中国的宪政。不断地努力,通过对我们政府的有效约束,把我国政府转变为在党领导下的更加有效的宪政政府。
2.建立民意政府。我国的有限政府当是民意政府。政府的权力来自于人民,来源于民众对政府的授权,一个代表民意的政府才是合法的政府,才能成为有限政府。体现民意就要完善选举制度,尤其是竞选制、述职制度等在选举过程中的建立,加强人大代表的责任感和使命感。民意政府的另一层意义就是政府接受人民的监督,要真正实现人民对政府的有效监督,以下三点是不可或缺:第一,建立政府信息公开制度。就此点而言,我国应提高立法层次,扩大政府信息公开的范围,第二,民情上达及政府对民情的回应制度。不建立这种制度,政府就很难听到人民的声音,即使听到了也可能不作任何回应。第三,是新闻自由制度的完善。
3.造就分权政府。我国的有限政府也应该是分权制衡的政府。资本主义国家有三权,社会主义国家也存在三种不同性质的權力,探索符合我国国情的分权制衡模式的努力应得到肯定。此外,分权政府也包括中央与地方的分权,我国长期实行中央集权,自从1978年以来,我国一直进行简政放权的改革,随着市场经济的发展,地方利益越来越凸现出来。如果不建立合法、公开的、正常的地方利益表达与平衡机制,地方利益就会通过隐蔽、非正常的、甚至非法的渠道来表达,其结果必然损害中央和其他地方的利益,导致地方与地方之间不平衡、不公平,也容易导致腐败。如何处理中央与地方的关系,发挥两者的积极性在我国有着极大的现实意义。
4.构建服务型政府。有限政府理论启发我们要改进政府的职能方式,积极构建服务型政府。约束政府权力的终极目标是为了实现社会和人民的福祉,构建服务型政府才是有限政府的价值诉求,它对我国政府改革有着普遍的意义。要求我们要强化市民社会的力量以加强对政府的制约,实现政治国家与市民社会的良性互动。政府要树立以人为本的思想,把实现公共利益的最大化作为自己的宗旨,真正做到“权为民所用,利为民所谋,情为民所系”。概而言之,政府的权力是为了更好的保护公民的权利,从而构建服务于公众的有限政府。
5.达致高效有责政府。我国的有限政府也必须是权责一致、高效运作的有限政府。只有政府权责一致,才能构建政府合理的限度。按照权责统一的原则,我国政府有保护公民权利不受侵犯、维护市场秩序不受破坏、保护国家安全与社会稳定、促进社会公正等重要责任。政府固然不能突破权力的范围行使权力,怠于履行权力范围内的职责同样不可取。政府越权或滥用权力侵犯了公民的权利要被追究责任,它不积极地、适当地履行职责也应被追究责任。正是在政府积极履行职责、为人民谋福祉这一点上体现了高效政府与有责政府的统一。
参考文献
[1]霍布斯,利维坦[M].北京商务出版社,1985:97
[2]斯蒂芬.新宪法论[M].北京新知三联出版社,1997:28
[3]汉密尔顿麦迪逊.联邦党人文集[M].北京商务出版社,1980:264
[4]哈耶克.个人主义与经济秩序[M].北京经济学院出版社,1989:15
[5]秦旭娜.有限政府视域下的政府职能考量[J].福建行政学院.2009(4)
[6]周叶中.宪法[M].北京大学出版社,2005:198
【关键词】 有限政府;理念;构建
政府在运行上必须以宪法和法律为框架,必须以人权保障和公共福利为皈依,这两个相互关联的命题阐明了政府行动领域的有限性,进而理清了有限政府的价值合理性。试从有限政府的概述以及有限政府在我国的构建情况两方面进行阐述分析。
一、有限政府的概念分析
1.“有限政府”是“权力有限”的政府。它涉及个人权利和政府权力的关系,如何界定“权力有限”的“限度”?一般理论上有两种方法可以使用:一是从“不多于”的角度界定,它的角度涉及权力的限制,是对政府拥有的权力所界定的一个边界,它说明的是权力“不能做什么”。这就否定了权力行使的任意性,限制了权力扩张的可能性,对政府权力的限制实际上就是宪政;二是从“不少于”的角度界定。“不少于”的角度涉及人民自然权利的保障,它要求权力“应该或必须做什么”,人们一般从“限制政府权力”的意义上解读“有限政府论”。这两者实质是一个问题的两个方面,也就是说:只有限制政府的权力,公民的权力才能得到保障;只有坚持公民权利本位,权利先在,生而自由,才能制约政府权力。这就是权利制约权力,权力保障权利,只有在个人权利本位的基础上,才能形成有限政府这一正确的理论。从“不少于”的角度看,有限政府是为公众谋福利的政府。从近代有限政府论的主要观点来看,这两种方法是结合在一起。
2.“有限政府”是“职能有限”的政府。在经济学领域“有限政府”涉及政府与市场的关系,它指的是政府职能有限。政府的职能必须要有一定的限度,是一种经济自由主义的思想,在这个意义上,“有限政府”意味着政府仅仅扮演“守夜人”或“警察”的角色。政府职能的范围取决于市场的优先的原则,市场先于政府。在“职能有限”的意义上理解“有限政府”,要求尊重市场规律,相信市场能够发挥足够的作用,政府不应过度干预。
3.“有限政府”是“理性有限”的政府。近代思想家都阐述了以理性为基础的理论,如社会契约论的学者都遵循理性的思考逻辑,亚当·斯密的古典经济自由主义以“经济人”为前提,韦伯所构建的官僚体系以法律理性为基础。理性,也就是人对社会形象的思考和判断。由于政府的决策都是必须由人来制定和执行,从理性有限的角度出发,必然会读出政府有限的结论,这意味着政府的完美决策只是一种理想的乌托邦。政府决策应该是很谨慎的,应该通过民主机制,汇聚民意,将民众参与和专家咨询结合起来,才能最大限度地避免决策的失误。
二、有限政府的思想渊源
1.主张个人权利优于国家权力的社会契约论。代表人物有霍布斯、洛克和孟德斯鸠。霍布斯把人的自然权利归结为自我保全,认为“一般称之为自然权利的,就是每一个人按照自己所愿意的方式运用自己所愿意的方式运用自己的力量保全自己的天性,也就是保全自己的生命的自由。个人权利先于政府权力,市民社会外于和先于国家。国家的权力是有限的,而且需要得到制衡”。 洛克为了防止有权力的人滥用权力,主张分权,以权力制约权力。在自然状态下的人把自己“不方便”行使的一些权利让渡给政府,而人的生命权、自由权、财产权等并没有转让出去。此外,他还强调民众对行政权力的制约作用。洛克的思想对孟德斯鸠产生了启发,他在洛克分权制衡的基础上,将国家的权力划分为立法、行政、司法三种权力,而且这三项权力之间的制约和平衡,會保证政治权力在法律规章的框架下运作。
2.人性假设说。人类对自身的人性存在两种学说:一种是人性本善说,古希腊亚里士多德认为人性本善,政府的权力应当掌握在贤人手中,并且认为他们会用公权力实现国家的福祉。随着官员滥用权力追求自身的利益,人性本善的学说逐渐被人性本恶的学说取代。正如美国宪法之父麦迪逊认为实行分权制衡是必要的,并用“人如果是天使”的著名理论假设来阐明了该观点。“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使进行统治,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。任何政府都是由人建立的而不是天使建立,也不是由天使统治。天使是公正无私的,是理性的;人类是自私的政治动物,人的本性是堕落、自私、贪婪与自负的,热衷于利用政府的权力扩大私人利益”。
3.经济自由主义。其中亚当·斯密认为应明确给出政府职能具体的规定,管的最少的政府就是最好的政府。被称为西方自由主义大师的哈耶克认为:“判断一个社会好坏的标准不是经济福利,而是人的自由程度。发展完善的市场是一种使得人们加入比他们所理解的更加广泛深入的一种过程的有效方式”。弗里德曼并不主张无政府主义,他所提倡的是从国家积极干预经济的道路上转变方向,政府只应扮演规章制度的制定者和仲裁人的角色,只应在反对技术垄断和克服市场的不完全性等方面发挥作用。经济自由主义眼中的有限政府不仅仅指政府的权力有限,还应该包括政府职能的有限。
三、新时期我国有限政府的构建
(一)我国有限政府建设的成效及存在的问题
近年来,我国有限政府建设从政府权力有限和政府职能有限两个方面持续推进。从政府权力有限方面考察,权力日益受到法律的规制,人治的残余被涤荡,法律的权威高于个人权威的思想逐渐深入人心。从职能有限方面考察,政治体制改革、政府职能转变不断取得新的突破。2002年国务院政府报告把政府职能概括为四个方面,即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务;2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济制度若干问题的决定》明确“鼓励、支持和引导非公有制经济发展”,深化国有企业改革,“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。”依法行政,行政审批制度的改革,特别是2004年《行政许可法》的实施是我国有限政府建设的一个重要里程碑。它的出台从制度层面规范了政府的权力和职能,具有示范意义。我国有限政府建设也存在一些现实问题。“权力有限”层面存在的问题在于对权力的制约缺乏制度化机制,国家权力之间不能相互制约,社会对权力制约的渠道也不很畅通。“职能有限”层面存在的主要问题在于:相对于以市场经济为取向的经济变革所取得的成就而言,政治变革滞后,特别是由于体制性矛盾和部门利益的驱动,政府职能的转变一直未准确到位的问题特别突出。一些政府部门及其工作人员缺乏公仆意识和服务意识,只是最大限度地追求政绩利益,没有从保障公众权利的根本目的出发。
(二)对我国有限政府建设的探想
1.建设宪政政府。有限政府必须是宪政政府。建立有限政府是宪政的基本精神。从所周知,国家权力与公民权利的关系是宪法的基本内容。现代政治制度之所以要以宪法为基础,就是想通过制定宪法的形式为国家权力设定根本的规则—提供合法性来源,规定行使的依据、标准和程序,明确其界限和责任。国家权力是公共利益或社会利益的维护者,作为整个社会系统结构的中枢,承担着将具有利益差别和冲突的群体整合为社会共同体的功能。国家权力本身的运行状况,直接关系到社会整体的运行秩序,只有当维护公共利益的主体服从于法律的控制时,社会才有可能建立起普遍的法律秩序。一切国家权力都必须根植于宪法当中,概括而言,即必须建立有限政府。建立有限政府是宪政的首要精神。这具体表现为两个宪政原则:一是国家权力是人民通过宪法授予的,不得行使宪法没有授予和禁止行使的权力;二是国家权力不得侵犯宪法所规定的公民权利,而且有义务保障公民权利的实现。在宪政体制下人民是有充分的权利,其中就有在政府权力滥用时可以指向政府权力的权利。我国宪法的可实行性太小,有很多不稳定的东西也被包含在其中。宪政还未出现在党和国家的任何正式文件中。本文认为我国应当根据中国的实际情况在法律体系健全的基础上实现我们的法治,然后实现中国的宪政。不断地努力,通过对我们政府的有效约束,把我国政府转变为在党领导下的更加有效的宪政政府。
2.建立民意政府。我国的有限政府当是民意政府。政府的权力来自于人民,来源于民众对政府的授权,一个代表民意的政府才是合法的政府,才能成为有限政府。体现民意就要完善选举制度,尤其是竞选制、述职制度等在选举过程中的建立,加强人大代表的责任感和使命感。民意政府的另一层意义就是政府接受人民的监督,要真正实现人民对政府的有效监督,以下三点是不可或缺:第一,建立政府信息公开制度。就此点而言,我国应提高立法层次,扩大政府信息公开的范围,第二,民情上达及政府对民情的回应制度。不建立这种制度,政府就很难听到人民的声音,即使听到了也可能不作任何回应。第三,是新闻自由制度的完善。
3.造就分权政府。我国的有限政府也应该是分权制衡的政府。资本主义国家有三权,社会主义国家也存在三种不同性质的權力,探索符合我国国情的分权制衡模式的努力应得到肯定。此外,分权政府也包括中央与地方的分权,我国长期实行中央集权,自从1978年以来,我国一直进行简政放权的改革,随着市场经济的发展,地方利益越来越凸现出来。如果不建立合法、公开的、正常的地方利益表达与平衡机制,地方利益就会通过隐蔽、非正常的、甚至非法的渠道来表达,其结果必然损害中央和其他地方的利益,导致地方与地方之间不平衡、不公平,也容易导致腐败。如何处理中央与地方的关系,发挥两者的积极性在我国有着极大的现实意义。
4.构建服务型政府。有限政府理论启发我们要改进政府的职能方式,积极构建服务型政府。约束政府权力的终极目标是为了实现社会和人民的福祉,构建服务型政府才是有限政府的价值诉求,它对我国政府改革有着普遍的意义。要求我们要强化市民社会的力量以加强对政府的制约,实现政治国家与市民社会的良性互动。政府要树立以人为本的思想,把实现公共利益的最大化作为自己的宗旨,真正做到“权为民所用,利为民所谋,情为民所系”。概而言之,政府的权力是为了更好的保护公民的权利,从而构建服务于公众的有限政府。
5.达致高效有责政府。我国的有限政府也必须是权责一致、高效运作的有限政府。只有政府权责一致,才能构建政府合理的限度。按照权责统一的原则,我国政府有保护公民权利不受侵犯、维护市场秩序不受破坏、保护国家安全与社会稳定、促进社会公正等重要责任。政府固然不能突破权力的范围行使权力,怠于履行权力范围内的职责同样不可取。政府越权或滥用权力侵犯了公民的权利要被追究责任,它不积极地、适当地履行职责也应被追究责任。正是在政府积极履行职责、为人民谋福祉这一点上体现了高效政府与有责政府的统一。
参考文献
[1]霍布斯,利维坦[M].北京商务出版社,1985:97
[2]斯蒂芬.新宪法论[M].北京新知三联出版社,1997:28
[3]汉密尔顿麦迪逊.联邦党人文集[M].北京商务出版社,1980:264
[4]哈耶克.个人主义与经济秩序[M].北京经济学院出版社,1989:15
[5]秦旭娜.有限政府视域下的政府职能考量[J].福建行政学院.2009(4)
[6]周叶中.宪法[M].北京大学出版社,2005:198