元明清三朝,中央政府都曾经对西南、西北和中南地区少数民族实行“因俗而俗”和“以夷治夷”的政策,即对当地首领授以世袭官职,武职有宣慰使、宣抚使、招讨使、长官等称号,隶于兵部;文职有土知府、土知州、土知县等名号,隶于吏部。这些被授予官职的当地首领虽有对朝廷纳贡粮和接受征调的义务,但其职务为世袭制,对辖区境内有生杀予夺大权,故统称之为“土司制”。土司制在实行之初对祖国统一和社会治安曾经起过一定的积极作用,但随着社会的发展,其弊端愈来愈明显,逐渐形成一种对于中央统一领导的离心力量和割据势力。为此,明朝永乐年间首先开始改土归流,十二年,设置贵州省。清朝雍正年间鄂尔泰在西南改土归流。又取得关键性胜利,乾隆年间平定大小金川之乱,使改土归流得以巩固,光绪初年,左宗棠规复新疆又将西北土司改流不少。尽管这样,从全国来看,仍有不少地区继续沿用土司制,在已改流的府州县内也有实行“以土目管土人,以流官管土司”的变通办法的,这就使土司制度仍然大量残存,不利于全国政治统一与地方的社会发展。 在清末新政高潮中,中央政府再次掀起改土归流高潮,数百年带有奴隶制性质的土司制度受到了基本扫荡。本文拟对此项政治措施的决策进行探讨,以求教于方家。