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近年来,汕头市教育法制建设按照依法治市和科教兴市战略的总体要求,坚持依法治教的指导思想,积极推动基础教育立法,在加快基础教育健康均衡发展方面取得突破性进展,促进了汕头市教育事业的科学发展。
一、突出重点,把握关键,紧紧围绕汕头市教育改革与发展的实际需要开展基础教育立法
由于汕头市区域发展不平衡,中小学校用地专项规划滞后,或规划执行不到位,某些地方存在着擅自侵占、改变学校用地现象;大多数学校尤其是高中阶段学校都处在超负荷状态,已经没有可挖掘和扩建的空间,亟需改建、扩建用地。同时,对比省内其他地区,汕头市基础教育投入增长较慢,教育法关于教育财政拨款增长高于财政收入增长的规定还没有完全落实到位,基础教育的投入存在着明显的城乡差别。这些问题的存在,一定程度上影响和制约了汕头市基础教育事业的健康持续发展,基础教育整体发展水平与全省乃至省内其他城市的差距越来越大。而且,随着城乡免费义务教育的全面实施,对各级政府的财政教育投入在总量和时限方面提出硬性要求。对此,市教育局针对这些问题经过广泛调研,深入研究论证,力求从法制层面突破影响和制约基础教育科学发展的体制机制,于2005年、2006年连续两年向市政府和市人大常委会提出立法建议,将《汕头市城镇中小学校规划建设和保护条例》、《汕头市基础教育投入保障条例》列入市政府和市人大常委会立法计划,经市政府提请市人大常委会审议通过,并报经省人大常委会批准,于2006年10月、2008年12月颁布。这两个法规是在党和国家推动科学发展、构建和谐社会、加强民生立法的大背景下应运而生的,反映了广大人民群众的愿望,牢牢把握住了促进汕头基础教育发展的关键所在,进一步深化了对新时期教育发展规律的认识。
(一)合理确定法规的适用范围,促进基础教育均衡健康发展
合理配置教育资源,促进教育均衡发展,保障公民受教育的平等权利是教育发展的方向。在立法过程中,市人大常委会和市政府认为,尽管汕头市中心城区和非中心城区、城区与镇、镇与镇之间经济社会和教育水平存在差距,但从基础教育均衡化和长期发展考虑,在学校的规划建设上,无论是城区还是镇,都应当实行同一的规划建设标准。而对于农村中小学校的规划建设,由于国家对城镇和农村分别实行不同的规划建设标准,与城镇中小学校相比,农村中小学校的用地标准较高,而建设规模、建设标准及建筑设计要求又相对较低,学校布点、选址比较灵活,规划报建手续相对简便,如果把农村中小学校纳入规划建设条例当中,反而不利于农村中小学校的规划和建设。同时,在学校的投资建设方面,民资侨力、社会捐资仍然是当前汕头市农村中小学校的重要资金来源,各级政府投入保障相对不足。因此,《汕头市城镇中小学校规划建设和保护条例》明确规定“本市城镇中小学校幼儿园的规划建设和保护适用本条例”;而《汕头市基础教育投入保障条例》则将适用范围界定在全市行政区域内,规定“本市行政区域内国家举办的幼儿园、小学、普通中学和特殊学校经费的筹措、使用和管理,适用本条例”。
(二)明确政府责任,强化部门职责
教育事业是公益事业,加强中小学校规划建设,加大投入,实现教育公平,是宪法、教育法和义务教育法赋予各级政府的法定职责,政府应当树立基础教育“第一责任人”的意识,并发挥主导作用;同时,中小学校的规划建设以及投入保障是一项综合性的工作,涉及多个政府职能部门,需要各级政府及其相关部门密切配合,各司其职,共同保障。为此,汕头市的两个条例从三个方面作了规定:一是各级政府的组织领导职责。条例分别规定各级政府统一领导、组织和协调中小学校的规划建设和保护以及基础教育投入保障工作,组织实施条例。各级政府应当把中小学校的规划建设纳入国民经济和社会发展计划,统筹安排,合理布局,配套建设,促进教育事业协调发展。《汕头市基础教育投入保障条例》则确立了基础教育投入在各级政府财政支出中的优先地位,明确规定市、区(县)政府应当按照分级管理、分工负责的原则,建立以财政拨款为主、多渠道筹措基础教育经费为辅的体制,逐步增加对基础教育的投入,保证基础教育经费的稳定来源。二是规定教育行政主管部门负责具体实施工作。三是明确了各个部门的协同职责。规划、国土、建设、城管、公安、财政、审计等部门应当按照各自职责,共同做好中小学校的规划建设和保护以及基础教育投入保障工作。
(三)明确学校规划建设的标准和程序,规范基础教育投入的来源和使用
汕头市人多地少,人地矛盾突出,如何确定学校规模及用地标准,从根本上解决学校用地紧张的矛盾,是学校规划建设条例需要解决的主要问题之一,也是立法过程中各方争议较多的问题之一。条例本着百年大计,教育为本的方针,结合国家、省城市居住区设计规范和学校规范化办学标准的规定,对新建中小学校、幼儿园的规模和生均净用地面积规定了一个相对较高的标准,同时还规定拆迁中小学校,原来规模和净用地面积达不到条例规定标准的,调整、重建时用地面积应当达到规定的标准,不足部分由各级政府协调解决。同时,为保障学校建设和小区开发相同步,条例还确立了学校建设与小区建设同时规划、设计、施工、验收的“四同时”制度,学校建成后,建设单位应当及时移交教育行政主管部门管理办学。
要加快汕头市基础教育发展,缩小与全省以及省内其他城市的差距,就必须加大对基础教育投入的力度。《汕头市基础教育投入保障条例》规定了基础教育投入的来源主要包括各级财政拨款、基础教育学校依法收取的学杂费、通过兴办校办产业、开展勤工俭学和社会服务等形式获得的收入以及社会组织和个人的捐赠等,还重点对财政拨款所涉及的内容做了规定。同时,为提高基础教育投入的使用效益,条例就基础教育经费的使用做了规范。规定基础教育经费主要用于人员经费、公用经费、校舍建设和维修改造费、助学金和家庭经济困难学生的补助、购置大宗教学仪器设备和图书以及法律法规允许的其他支出等六个方面。
(四)强化中小学校规划建设和基础教育投入的保障措施
为了保障中小学校布局规划的实施,保障学校建设符合规定的标准,保障基础教育投入及时到位以及规范使用,两个条例都规定了具体的保障措施。一是在学校规划方面,强化了规划的“龙头”作用,规定变更学校布局规划或者调整学校现有用地的,规划部门要征求教育行政主管部门的意见,并按法定程序报同级政府批准。规划部门编制、审查控制性详细规划,应当与中小学校布局规划相协调,并按中小学校布局专项规划,预留学校建设用地。二是在学校建设方面,规定中小学校的建设应当符合国家规定的设计规范和建设标准。学校建筑设计方案应当征求教育行政主管部门的意见后,有关部门方能办理工程报建手续,教育行政主管部门参加学校的竣工验收。三是在基础教育投入核拨方面,规定财政部门应当按照预算和经费使用计划及时足额拨付基础教育经费,不得因依照本条例筹措的其他教育经费被纳入预算管理,而抵顶教育事业费拨款和平衡财政预算。四是在基础教育经费的使用方面,规定基础教育学校应当加强对基础教育经费的管理,提高资金使用效益,并接受有关部门的监督检查。
二、加大基础教育执法监督力度,促进教育事业科学发展
两个条例实施以来,已初见成效,社会各界反映良好,相关职能部门的责任意识逐步增强,涉及中小学校规划建设管理以及投入保障等方面的工作,正在纳入法制化、规范化轨道。
(一)完善相关配套制度
一是根据《汕头市城镇中小学校规划建设和保护条例》的规定,组织市、区教育行政主管部门会同有关部门,根据土地利用总体规划、城市总体规划和教育事业发展规划,组织编制中小学校布局专项规划。二是积极组织力量,起草政府举办的中小学校建设资金筹措办法,报市政府颁布。三是建立健全部门间重要信息通报和违法案件移送制度,形成共同监管机制。
(二)发挥职能作用,协调配合,全面推进法规的贯彻执行
中小学校规划建设以及基础教育投入保障是一项涉及面广的全局性工作,必须在各级政府的统一领导、组织和协调下,各有关部门齐抓共管,形成合力,才能取得成效。教育行政主管部门将在认真履行条例所赋予的各项职能的基础上,积极主动会同有关部门做好各项工作。一是在法规执行一段时间后,积极争取市人大和市政协开展执法检查和专项视察,进一步推动法规的贯彻实施。二是积极推动,建立健全职能部门联系会议制度,及时分析和协调解决法规执行过程中发生的问题。三是积极争取各级政府及其财政部门的重视和支持,确保教育投入及时到位、及时拨付。
(三)加大执法监督力度,严厉查处违法行为
汕头市教育局积极会同和配合有关部门开展联合执法检查,协调组织专项整治。同时,进一步加强监管力度,严格执法,对违反条例规定的违法行为,发现一宗查处一宗;对依法应当交由其他部门负责查处的,及时通报或移送,并主动配合,使法规真正落到实处。
(作者单位:汕头市教育局)
一、突出重点,把握关键,紧紧围绕汕头市教育改革与发展的实际需要开展基础教育立法
由于汕头市区域发展不平衡,中小学校用地专项规划滞后,或规划执行不到位,某些地方存在着擅自侵占、改变学校用地现象;大多数学校尤其是高中阶段学校都处在超负荷状态,已经没有可挖掘和扩建的空间,亟需改建、扩建用地。同时,对比省内其他地区,汕头市基础教育投入增长较慢,教育法关于教育财政拨款增长高于财政收入增长的规定还没有完全落实到位,基础教育的投入存在着明显的城乡差别。这些问题的存在,一定程度上影响和制约了汕头市基础教育事业的健康持续发展,基础教育整体发展水平与全省乃至省内其他城市的差距越来越大。而且,随着城乡免费义务教育的全面实施,对各级政府的财政教育投入在总量和时限方面提出硬性要求。对此,市教育局针对这些问题经过广泛调研,深入研究论证,力求从法制层面突破影响和制约基础教育科学发展的体制机制,于2005年、2006年连续两年向市政府和市人大常委会提出立法建议,将《汕头市城镇中小学校规划建设和保护条例》、《汕头市基础教育投入保障条例》列入市政府和市人大常委会立法计划,经市政府提请市人大常委会审议通过,并报经省人大常委会批准,于2006年10月、2008年12月颁布。这两个法规是在党和国家推动科学发展、构建和谐社会、加强民生立法的大背景下应运而生的,反映了广大人民群众的愿望,牢牢把握住了促进汕头基础教育发展的关键所在,进一步深化了对新时期教育发展规律的认识。
(一)合理确定法规的适用范围,促进基础教育均衡健康发展
合理配置教育资源,促进教育均衡发展,保障公民受教育的平等权利是教育发展的方向。在立法过程中,市人大常委会和市政府认为,尽管汕头市中心城区和非中心城区、城区与镇、镇与镇之间经济社会和教育水平存在差距,但从基础教育均衡化和长期发展考虑,在学校的规划建设上,无论是城区还是镇,都应当实行同一的规划建设标准。而对于农村中小学校的规划建设,由于国家对城镇和农村分别实行不同的规划建设标准,与城镇中小学校相比,农村中小学校的用地标准较高,而建设规模、建设标准及建筑设计要求又相对较低,学校布点、选址比较灵活,规划报建手续相对简便,如果把农村中小学校纳入规划建设条例当中,反而不利于农村中小学校的规划和建设。同时,在学校的投资建设方面,民资侨力、社会捐资仍然是当前汕头市农村中小学校的重要资金来源,各级政府投入保障相对不足。因此,《汕头市城镇中小学校规划建设和保护条例》明确规定“本市城镇中小学校幼儿园的规划建设和保护适用本条例”;而《汕头市基础教育投入保障条例》则将适用范围界定在全市行政区域内,规定“本市行政区域内国家举办的幼儿园、小学、普通中学和特殊学校经费的筹措、使用和管理,适用本条例”。
(二)明确政府责任,强化部门职责
教育事业是公益事业,加强中小学校规划建设,加大投入,实现教育公平,是宪法、教育法和义务教育法赋予各级政府的法定职责,政府应当树立基础教育“第一责任人”的意识,并发挥主导作用;同时,中小学校的规划建设以及投入保障是一项综合性的工作,涉及多个政府职能部门,需要各级政府及其相关部门密切配合,各司其职,共同保障。为此,汕头市的两个条例从三个方面作了规定:一是各级政府的组织领导职责。条例分别规定各级政府统一领导、组织和协调中小学校的规划建设和保护以及基础教育投入保障工作,组织实施条例。各级政府应当把中小学校的规划建设纳入国民经济和社会发展计划,统筹安排,合理布局,配套建设,促进教育事业协调发展。《汕头市基础教育投入保障条例》则确立了基础教育投入在各级政府财政支出中的优先地位,明确规定市、区(县)政府应当按照分级管理、分工负责的原则,建立以财政拨款为主、多渠道筹措基础教育经费为辅的体制,逐步增加对基础教育的投入,保证基础教育经费的稳定来源。二是规定教育行政主管部门负责具体实施工作。三是明确了各个部门的协同职责。规划、国土、建设、城管、公安、财政、审计等部门应当按照各自职责,共同做好中小学校的规划建设和保护以及基础教育投入保障工作。
(三)明确学校规划建设的标准和程序,规范基础教育投入的来源和使用
汕头市人多地少,人地矛盾突出,如何确定学校规模及用地标准,从根本上解决学校用地紧张的矛盾,是学校规划建设条例需要解决的主要问题之一,也是立法过程中各方争议较多的问题之一。条例本着百年大计,教育为本的方针,结合国家、省城市居住区设计规范和学校规范化办学标准的规定,对新建中小学校、幼儿园的规模和生均净用地面积规定了一个相对较高的标准,同时还规定拆迁中小学校,原来规模和净用地面积达不到条例规定标准的,调整、重建时用地面积应当达到规定的标准,不足部分由各级政府协调解决。同时,为保障学校建设和小区开发相同步,条例还确立了学校建设与小区建设同时规划、设计、施工、验收的“四同时”制度,学校建成后,建设单位应当及时移交教育行政主管部门管理办学。
要加快汕头市基础教育发展,缩小与全省以及省内其他城市的差距,就必须加大对基础教育投入的力度。《汕头市基础教育投入保障条例》规定了基础教育投入的来源主要包括各级财政拨款、基础教育学校依法收取的学杂费、通过兴办校办产业、开展勤工俭学和社会服务等形式获得的收入以及社会组织和个人的捐赠等,还重点对财政拨款所涉及的内容做了规定。同时,为提高基础教育投入的使用效益,条例就基础教育经费的使用做了规范。规定基础教育经费主要用于人员经费、公用经费、校舍建设和维修改造费、助学金和家庭经济困难学生的补助、购置大宗教学仪器设备和图书以及法律法规允许的其他支出等六个方面。
(四)强化中小学校规划建设和基础教育投入的保障措施
为了保障中小学校布局规划的实施,保障学校建设符合规定的标准,保障基础教育投入及时到位以及规范使用,两个条例都规定了具体的保障措施。一是在学校规划方面,强化了规划的“龙头”作用,规定变更学校布局规划或者调整学校现有用地的,规划部门要征求教育行政主管部门的意见,并按法定程序报同级政府批准。规划部门编制、审查控制性详细规划,应当与中小学校布局规划相协调,并按中小学校布局专项规划,预留学校建设用地。二是在学校建设方面,规定中小学校的建设应当符合国家规定的设计规范和建设标准。学校建筑设计方案应当征求教育行政主管部门的意见后,有关部门方能办理工程报建手续,教育行政主管部门参加学校的竣工验收。三是在基础教育投入核拨方面,规定财政部门应当按照预算和经费使用计划及时足额拨付基础教育经费,不得因依照本条例筹措的其他教育经费被纳入预算管理,而抵顶教育事业费拨款和平衡财政预算。四是在基础教育经费的使用方面,规定基础教育学校应当加强对基础教育经费的管理,提高资金使用效益,并接受有关部门的监督检查。
二、加大基础教育执法监督力度,促进教育事业科学发展
两个条例实施以来,已初见成效,社会各界反映良好,相关职能部门的责任意识逐步增强,涉及中小学校规划建设管理以及投入保障等方面的工作,正在纳入法制化、规范化轨道。
(一)完善相关配套制度
一是根据《汕头市城镇中小学校规划建设和保护条例》的规定,组织市、区教育行政主管部门会同有关部门,根据土地利用总体规划、城市总体规划和教育事业发展规划,组织编制中小学校布局专项规划。二是积极组织力量,起草政府举办的中小学校建设资金筹措办法,报市政府颁布。三是建立健全部门间重要信息通报和违法案件移送制度,形成共同监管机制。
(二)发挥职能作用,协调配合,全面推进法规的贯彻执行
中小学校规划建设以及基础教育投入保障是一项涉及面广的全局性工作,必须在各级政府的统一领导、组织和协调下,各有关部门齐抓共管,形成合力,才能取得成效。教育行政主管部门将在认真履行条例所赋予的各项职能的基础上,积极主动会同有关部门做好各项工作。一是在法规执行一段时间后,积极争取市人大和市政协开展执法检查和专项视察,进一步推动法规的贯彻实施。二是积极推动,建立健全职能部门联系会议制度,及时分析和协调解决法规执行过程中发生的问题。三是积极争取各级政府及其财政部门的重视和支持,确保教育投入及时到位、及时拨付。
(三)加大执法监督力度,严厉查处违法行为
汕头市教育局积极会同和配合有关部门开展联合执法检查,协调组织专项整治。同时,进一步加强监管力度,严格执法,对违反条例规定的违法行为,发现一宗查处一宗;对依法应当交由其他部门负责查处的,及时通报或移送,并主动配合,使法规真正落到实处。
(作者单位:汕头市教育局)