探索：公车改革潮涌神州
　　
　　从上世纪90年代初开始，广东东莞沙田镇等单位就开始取消公务用车，改发交通补贴。1998年，黑龙江省大庆市在政府部门工作人员中实行公务用车改革，范围涉及其直属机关61个部门，234台车辆，1000多名干部职工，引起社会广泛关注。自此以后，各地公车改革的探索一直没有间断过。进入21世纪后，在各地党委、政府推动、指导下，公车改革愈加受到高度重视，特别是在一些条件相对成熟的地方和县以下基层单位，更是形成了改革的热潮。据不完全统计，目前我国广东、江苏、上海、四川、湖北、江西、辽宁、黑龙江等十几个省（区、市）以及国家审计署、宗教局等一些中央国家机关都已经进行了不同形式的公车改革试点，国家科技部、人事部、劳动和社会保障部、中国人民银行、新闻出版总署等不少中央和国家机关实施了班车改革。通过改革试点，在实践中积累了一些经验，形成了一些带有普遍性、倾向性的模式。其方向是，市场化，货币化，规范化。就当前情况看，较多采用的模式大体有三种：
　　第一种，取消公车，定额发放交通补贴。这是目前多数地方和单位采用的办法。补贴方式大体有三种，一是以现金形式发放给公务人员自行支配；二是费用由单位集中管理，个人在限额内凭票报销，或者发放交通补贴券，凭券使用或租用公务用车，超支不补，节余转入下年度使用或按一定比例提成；三是发放部分现金，其余部分由单位集中调剂使用。
　　2003年6月，广东省纪委下发文件，积极稳妥地推进公务用车制度改革。目前，全省已有广州、深圳、珠海、惠州、中山、佛山等6个地级以上市和部分省属企业按照职务消费货币化的改革思路，实行了公车改革试点。具体办法主要有三种。一是按月发放公务交通补贴。补贴标准主要根据职务、岗位责任、公务用车量及财政承受能力等因素确定。目前，党政机关人员公务交通补贴标准在3500-1200元之间。企业车改补贴标准普遍在4000-1000元之间，个别企业高于或低于这一标准。二是一次性发放购车补贴。如《深圳特区报》社为鼓励私人购车用于公务，自1996年开始，对具有中级以上职称、在本单位工作3年以上、有驾驶执照的采编和行政管理人员，一次性发给车改对象购车补贴每人10万元。所购车辆8年内产权仍归单位所有，个人只享有使用权，8年后产权方归个人。三是既发放一次性购车补贴，又按月发放公务交通补贴。如佛山市高明区为了减轻车改对象首次购车的经济压力，对私人购车并用于公务的车改对象发放一次性购车补贴，标准大约为购车费用的三分之一。车改对象终身只享受一次购车补贴，不购私车或私车不用于公务的不给补贴。目前，大多数车改单位还是采用第一种办法。江苏南京、常熟、无锡，成都青羊区、武侯区以及上海市、湖北省老河口市等地的车改，主要采取这种办法。
　　第二种，引入市场机制改革公车使用制度。这一导向正日益引起各地重视。2002年以来，辽宁省葫芦岛市对市直机关公务用车制度进行改革，通过压缩车辆编制、限制购买新车，鼓励原有车单位以财政部门制发的租车券取代车辆编制，统一到出租公司租用办公车辆等办法，将养车变为租车，探索出了一条公务用车社会化、市场化的路子。其具体办法，一是政府不投资购买新车，鼓励使用公务出租车。规定除公、检、法、司等特殊部门外，其他市直机关事业单位278台车辆全部参加车改。规定凡目前能正常使用的车辆允许继续使用，但每台车的车辆燃油费每年削减2000元；不再购买新车，每年给每台车编4万元租车券到出租公司租车用于公务；同时鼓励取消公务车，凡有车辆空编而不购买或自愿减少编内车辆的单位，每年同样发给每台车编4万元租车券。二是成立公务出租车公司，保障公务用车需求，市委、市政府责成交通局按市场化运作、企业化管理的模式，由市汽车运输总公司控股，组建仕通公务出租车股份有限公司，保证24小时全天候公务用车。公司自主经营，自负盈亏，政府财政不投入资金，亦不介入公司管理。三是规范人员管理，保证服务质量。公务出租车公司管理层只设3人，司机面向全社会公开招聘，严格考试选拔。根据服务对象和企业管理的特点，公司制定了驾驶员保密制度和服务规范等一系列规章制度。公司实行封闭管理，不参与社会营运，驾驶员统一着装，规范服务。公务出租车公司成立以来，节支成效明显。据市财政部门测算，此次编入公务租车单位的43台小汽车编制，可一次性节省购车费800万元。市财政局一位副局长介绍，实施公车改革后，仅车燃费一项，每年可节省财政资金上千万元。市长刘铭表示，除特殊行业部门外，葫芦岛的市直机关、事业单位所有公车将全部参加改革，在今后几年内逐步实施公务用车管理制度改革。
　　实行类似办法的，还有山东省的泰安市、河北省滦县等地。湖南资兴市2004年尝试公务用车货币化改革，所有市级领导及市直机关领导干部一律取消“专车”和專职司机，只留下部分车辆组成机关服务车队。上自市委书记、市长，下到科局“一把手”，按工作性质、用车情况分别实行每年最高5.5万元最低0.48万元的小车补贴和交通补贴，补贴由财政掌握。所有领导干部用车均“打表计费”，费用均按实际里程数每月从补贴中扣除，超标自掏腰包，剩余则50%奖励给个人。首批改革涉及122台公车，改革一年后，直接节约四笔费用共952万元。
　　第三种，改革机关后勤管理制度，堵塞公车私用、以车谋私的“黑洞”。这是较多上层领导机关采用的办法。当前主要方式有：公车维修、加油等实行公开招标集中采购；制定规范，控标缩编，全面清理、拍卖招标车；封存部分小汽车，促进干部转变作风。
　　除了这三种较多被采用的模式，有的地方还尝试采用了其他一些方式，比如：陕西杨凌农业高新技术产业示范园区采取“自购公助”的办法进行车改。处级干部自愿个人贷款购车，管委会统一提供按揭贷款担保，并按月发放一定数额的交通费作为还贷的基础。成都市新都区龙桥镇采取全年一次交纳租金租用公车的方式进行公车改革。江苏省淮安市楚州区采取“公开竞标”的方法出售现有公车，产权归个人，用车单位再以一定租金倒包，管理权归用车单位。宁夏自治区，山西太原、运城，浙江平阳，吉林靖宇，黑龙江牡丹江等地，都采取了公车标识措施，防止公车私用。
　　通观各地公车改革的情况，可以发现这样几个明显的特点：一是县以下基层特别是乡镇机关和企事业单位改革的积极性相对更高；二是采用货币化补贴方式的相对更多；三是改革的模式呈现出丰富多彩的状况；四是上级党委、政府重视并且加强指导的地方，改革的力度相对更大，效果更为显著。
　　
　　悖论：改革存弊众说纷纭
　　
　　在各地车改竞相上路的浪潮中，今年初，浙江省却发出了不同的声音：省纪委在春节前召开的党风廉政会议结束后决定，未改地区暂缓公车改革。浙江是我国开展公车改革比较早、也比较积极的一个省，改革的效果也不能说是否定的。那么，究竟为什么要暂停改革呢？浙江省纪委党风室的同志这样阐释：对改革效果的比较都是以改革前情况为参照，但改革前很多地方的公车使用都大大超过中央规定的标准，是违规的，而在超标的基础上谈节约没有意义。并且，由于各地都在试点，怎么改、补贴多少，都是各地自己说了算，不少地方仅车贴一项就远远超过了公务员的工资，老百姓对此意见很大。
　　反观前述各地货币化改革的试点可以看到，浙江省改革中的这个现象，在其他地方照样存在。各地的车改方案确实在一定程度上破除了特权，遏制了腐败，也程度不同地节省了开支，但却没有得到广泛赞扬，即使在拿了补贴的公务员中也有非议，既不叫好也不叫座。有的地方车改方案一经媒体公布，立即引起轩然大波。几十年计划经济体制和革命战争年代实物分配供给制下形成的现行公车制度，实行改革就难，要想彻底改革则更难。
　　公车改革之难，首先难在既得利益者的强烈反对。任何改革都要触及一些人的既得利益，都是利益关系的调整。有一位纪检干部说：“车改最大的阻力往往来自单位‘一把手’，因为这种改革触动的，恰恰是‘一把手’的既得利益。”而一些改革先行者、探索者往往吃亏。湖北省老河口市纪委常委、市领导干部职务消费货币化改革办公室主任陈玉启，因尽心尽责推行改革，得罪了不少领导干部。在2003年底市第九次党代会期间，虽然他在新一届纪委常委候选人中排在第一，却在差额选举中意外落选。他的遭遇在当地干部中引起了震动。该市纪委一位负责人说，对“四大家”的公车拍卖、交通费货币化工作还没有安排，“按照干部管理权限，市四大家干部不是老河口管理的干部，我们纪委总不能叫市委书记、市长不坐公车！”在很多领导干部的心目中，官车代表的是官员的脸面、架子和派头，是身份、地位的象征。搞了车改，“脸面”就没有了，即使每月发一两千元交通补贴，但“当官坐轿”的感觉就找不到了，岂不是太失落了！难怪湖北老河口一些单位、部门领导到省里开会、活动，由于没有了专车，就感觉低人一等、面上无光。特别是会议期间现场参观，搭乘其他县市的专车，心里就特别难受，这一畸型的官车崇拜文化无疑是车改更深层次的巨大阻力。
　　公车改革之难，还难在制度的设计与实践。首先是谁来设计制度，完善方案。长期作为改革的领导者、组织者和推动者的政府部门和领导干部，在公车改革中要革自己的命，大幅度地削减已拥有的利益，是一件不容易的事情。如果这类方案的制订和实施都掌握在各级官员手中，自己既当运动员、又当裁判员，怎么有利于自己怎么改，自己定规则、自己执行又自己解释，广大公众和一般公务员却没有话语权，这样的改革还有什么民主、透明、公正可言？其次是方案怎么细化，是不是只有货币化改革一条路？如果搞货币化改革，有两个核心问题必须解决：一是交通补贴按什么标准发放？是按职务还是按需要发放？按职务发放便于操作，但势必造成官越大补贴越高，可能孕育新的不平等，激化利益群体之间的矛盾。按需要发放，怎么量化需要很难掌握，弄不好等于变相涨工资，而且不仅不能提高反而会降低行政效率，该下基层的不下去，該出差的不出差了。中国政法大学教授江平认为，发放补贴不能仅仅满足于行政总成本的降低，还要确保促进工作标准和办事效率的提高。如果降低成本的代价是牺牲效率，那么改革就可能走向反面。二是交通补贴的标准是多少合适？怎样才能体现公平？现行的方案基本上是按级别发车贴，有的地方正处级干部每月3000元，在有的经济欠发达地区，正县每月2100元，副县1800元，远远超过了公务员的工资。甘肃省群众来信说，这个数额几乎是一般公务员工资的2倍，是退休职工平均养老金的4至5倍。车改成了变相腐败，在当前贫富差距悬殊，下岗失业工人增多的情况下，怎不引起老百姓的强烈反对？而且这样搞的结果，车改很难往上推，既然县处级那么高，地厅级该多少？省部级又该多少？这是人为地为深入车改制造阻力。
　　公车改革之难，又难在“孤军深入”，各项改革措施不配套。公车改革的初衷，是要提高行政效率，减轻财政负担，有利廉政建设。但我国目前还没有专门的法规约束公务员的职务消费，一些地方的车改也没有像老河口市那样与职务消费改革配套进行，同步推进，容易带来新问题。有的省只有1个县（区）进行公车改革，独木难成林。从车改地区调到非车改地区，补贴还要不要拿？公车还要不要坐？还有单位处室之间办公频率不平衡，如何在交通补贴上体现，事业单位人员涉及技术职称如何认定，等等，都需要明确和完善。有专家认为，如果不改变政府行政体制，公务车改革最终是一句空话。如果公务员的工资薪酬制度不改革，就会通过公车改革来谋取更多的好处。因此，公车改革必须同精简机构、裁减冗员、转换职能、绩效考核结合起来。
　　公车改革之难，也难在如何协调有关各方面的利益关系。甘肃省政协委员贾光明的一份《关于加快推行公务用车改革的建议》，在甘肃省政协九届三次会议上引起了强烈反响，受到省委书记的高度重视和广大群众的热情称赞。但事隔不久，他就在家中接到了20多个责难电话，自己的私家车车胎也被人扎破了，还有人扬言要砸他们家的玻璃。其中就有公车司机称：车改了，当官的有了车贴，我们怎么办，去喝西北风？的确，公车改革不能不考虑不同群体利益，要使多元化的社会利益格局实现均衡。取消公车就得取掉公车司机，势必出现司机和管理人员的安置问题，必须妥善解决，以免给车改带来负面影响。还有一般干部与领导干部车贴差距过大问题；有的地方领导干部购车有四五万元补贴，一般干部没有的问题，都是需要改革完善的。