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2015年政府工作报告中关于计划生育政策的表述是：“推进计划生育服务管理改革。”与会前社会上普遍预测会推出“单独两孩”（一方是独生子女的可以生二胎）相比，这样一句话的表述引发了社会热议。有人认为是将进行重大变革的前奏，也有人认为是更加保守退回低生育率的信号。通过与以往报告的对比，和基于现实压力和国家制度变迁方向的分析，我们预测，今年的生育政策将有重大调整。
政府工作报告的历年对比
让我们先看看这几年计划生育政策的纵向变化：
2012年：“继续稳定低生育水平，综合治理出生人口性别比偏高问题，提高出生人口质量。加快实现计划生育优质服务全覆盖，将免费孕前优生健康检查试点范围扩大到60%的县（市、区）。提高农村部分计划生育家庭奖励扶助、特殊扶助标准。”
2013年：“坚持计划生育基本国策，适应我国人口总量和结构变动趋势，统筹解决好人口数量、素质、结构和分布问题，促进人口长期均衡发展。”
2014年：“坚持计划生育基本國策不动摇，落实一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策。”
2015年：“推进计划生育服务管理改革。”
由历年对比可以看出，从“全面做好人口和计划生育工作”到“坚持计划生育基本国策”落实单独两孩的略显宽松的政策，至今年的两会，提出“推进计划生育服务管理改革”；从“稳定低生育水平”到“促进人口长期均衡发展”，表明了生育政策的松动，不再一味地坚持独生子女政策，而是承认了老龄化、劳动力不足的事实，并在2014年的报告中提出“落实一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策”。而今年提出的“服务管理”，跟2012年的“综合治理”相比，更是一个重大进步。我们预测，今年政府工作报告的“改革”提法预示着计划生育开启了“去计划”过程，将尽快将生育权从国家统一计划回归到家庭自主选择。这是基于经济压力和社会稳定的迫切需要。
生育政策放开的迫切性
从现实的急迫性来看，我国多年高速增长的一个关键引擎就是人口红利，而今，随着老龄化社会的到来，人口红利已经消失，用工荒已困扰中国劳动力市场多年。据国家统计局数据显示，2014年中国劳动年龄人口连续第三年下降，65岁以上老年人已占总人口十分之一。若要在新常态下保持增长在合理的区间，人口政策的放松迫在眉睫。另外，生育政策的改变，对社会稳定意义重大。独生子女制度，导致现在的青年人要面对六位老人，养老负担太重；而老年人面临空巢、孤独等一系列问题。如果独生子女政策延续下去，我们的社会将凸显经济增长乏力、社保基金漏洞加大、创新缺乏活力、家庭教育素质下降等诸多矛盾。
而且，生育是有很长的滞后期的，即便现在就改革生育政策，人口结构改变也要一个过程，生育问题不能再拖延了。
生育政策调整的制度基础
从理论和制度层面看，十八届三中全会提出让市场成为资源配置的决定因素。这说明了中国改革的顶层设计中，明确了市场经济的改革方向，而不是只将市场作为手段来使用。这为生育政策的调整提供了大的制度前提。
现代的市场经济是以要素的自由流动、等价交换为前提的。劳动力和资本、技术一样，都是市场的基本要素。生育政策是劳动力的供给和培养机制，计划生育政策是在计划经济中配套的政策，无法适应市场经济的发展，必然要改革原来的集中控制体制而转向个体分散决策。这是实现真正的市场化所必须的制度配套改革。
现在经常听到一种声音说，不能放开，因为一旦放开，有意愿生孩子的往往是农村人，城市人口普遍不愿意生第二胎。其实，从动态的角度考察，这是一个系统问题。首先，是要不要放开？然后，是怎么放开？放开计划生育政策，的确在短期内可能造成以上局面。但是，那是因为现有的户籍制度、社会保障、教育、医疗等等制度综合作用的结果。
生育和户籍是跟人口相关的两大政策。相应地，2015年政府工作报告中关于户籍制度的表述是：“用改革的办法解决城镇化难点问题。抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务，取消居住证收费。”这说明劳动力流动也同时在放开。
市场经济的完善本质上是制度创新过程。制度有三个层面：有形制度，如法律和政策；无形制度，如潜规则、文化等；还有制度的实施。制度有形层面的变迁是可以一蹴而就的，但无形制度是需要一个过程的。而制度变迁的过程也就是各利益集团博弈的过程。这个过程首先由个体理性的提升开始，通过互动、博弈而产生新的规则，通过无数个微小规则的创新，最终形成稳定的预期，形成无形制度。在此，新的预期的形成，需要标志性的制度创新。人口政策的变革就是这种创新。
家庭是市场经济的基本细胞，是社会最宝贵的要素——劳动力和人力资本的生产单位，这个领域的放开，对形成市场经济的理性思维和行为特征至关重要。否则，个体的人总是在一个国家的巨大计划笼罩之下，难以形成自主规划、自我负责的底线思维。这种人格不独立的结果，也无从培养出市场经济所需要的具有创新精神、独立自强、平等交易的公民。就像企业是产品、服务的提供主体一样，有什么样的主体，就有什么样的发展模式。很难想象，一个高度抑制、垄断的经济体制可以带来真实的繁荣。若要实现健康的可持续的增长，制度的创新是关键，而人口生育政策的变革是基础。既然十八大已经明确了市场经济的目标，人口政策的改革是早晚的事。而在现实压力的高压下，变革迫在眉睫。
综上所述，我们认为，2015年的生育政策必将有重大变革。目前在局部试点的“单独两孩”政策，即便是在全国铺开，放开的速度也是太慢了。根据现实的压力，应该是全面放开两孩政策，尽快放开生育的控制。然而，这种制度变革的成败，取决于其他制度的配套，比如社会保障、户籍制度、教育、医疗等等。这是综合的制度变革中的一环，因此，变革的速度最终决定于推进市场在资源配置中起决定作用的决心和落实的进度。
政府工作报告的历年对比
让我们先看看这几年计划生育政策的纵向变化：
2012年：“继续稳定低生育水平，综合治理出生人口性别比偏高问题，提高出生人口质量。加快实现计划生育优质服务全覆盖，将免费孕前优生健康检查试点范围扩大到60%的县（市、区）。提高农村部分计划生育家庭奖励扶助、特殊扶助标准。”
2013年：“坚持计划生育基本国策，适应我国人口总量和结构变动趋势，统筹解决好人口数量、素质、结构和分布问题，促进人口长期均衡发展。”
2014年：“坚持计划生育基本國策不动摇，落实一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策。”
2015年：“推进计划生育服务管理改革。”
由历年对比可以看出，从“全面做好人口和计划生育工作”到“坚持计划生育基本国策”落实单独两孩的略显宽松的政策，至今年的两会，提出“推进计划生育服务管理改革”；从“稳定低生育水平”到“促进人口长期均衡发展”，表明了生育政策的松动，不再一味地坚持独生子女政策，而是承认了老龄化、劳动力不足的事实，并在2014年的报告中提出“落实一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策”。而今年提出的“服务管理”，跟2012年的“综合治理”相比，更是一个重大进步。我们预测，今年政府工作报告的“改革”提法预示着计划生育开启了“去计划”过程，将尽快将生育权从国家统一计划回归到家庭自主选择。这是基于经济压力和社会稳定的迫切需要。
生育政策放开的迫切性
从现实的急迫性来看，我国多年高速增长的一个关键引擎就是人口红利，而今，随着老龄化社会的到来，人口红利已经消失，用工荒已困扰中国劳动力市场多年。据国家统计局数据显示，2014年中国劳动年龄人口连续第三年下降，65岁以上老年人已占总人口十分之一。若要在新常态下保持增长在合理的区间，人口政策的放松迫在眉睫。另外，生育政策的改变，对社会稳定意义重大。独生子女制度，导致现在的青年人要面对六位老人，养老负担太重；而老年人面临空巢、孤独等一系列问题。如果独生子女政策延续下去，我们的社会将凸显经济增长乏力、社保基金漏洞加大、创新缺乏活力、家庭教育素质下降等诸多矛盾。
而且，生育是有很长的滞后期的，即便现在就改革生育政策，人口结构改变也要一个过程，生育问题不能再拖延了。
生育政策调整的制度基础
从理论和制度层面看，十八届三中全会提出让市场成为资源配置的决定因素。这说明了中国改革的顶层设计中，明确了市场经济的改革方向，而不是只将市场作为手段来使用。这为生育政策的调整提供了大的制度前提。
现代的市场经济是以要素的自由流动、等价交换为前提的。劳动力和资本、技术一样，都是市场的基本要素。生育政策是劳动力的供给和培养机制，计划生育政策是在计划经济中配套的政策，无法适应市场经济的发展，必然要改革原来的集中控制体制而转向个体分散决策。这是实现真正的市场化所必须的制度配套改革。
现在经常听到一种声音说，不能放开，因为一旦放开，有意愿生孩子的往往是农村人，城市人口普遍不愿意生第二胎。其实，从动态的角度考察，这是一个系统问题。首先，是要不要放开？然后，是怎么放开？放开计划生育政策，的确在短期内可能造成以上局面。但是，那是因为现有的户籍制度、社会保障、教育、医疗等等制度综合作用的结果。
生育和户籍是跟人口相关的两大政策。相应地，2015年政府工作报告中关于户籍制度的表述是：“用改革的办法解决城镇化难点问题。抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务，取消居住证收费。”这说明劳动力流动也同时在放开。
市场经济的完善本质上是制度创新过程。制度有三个层面：有形制度，如法律和政策；无形制度，如潜规则、文化等；还有制度的实施。制度有形层面的变迁是可以一蹴而就的，但无形制度是需要一个过程的。而制度变迁的过程也就是各利益集团博弈的过程。这个过程首先由个体理性的提升开始，通过互动、博弈而产生新的规则，通过无数个微小规则的创新，最终形成稳定的预期，形成无形制度。在此，新的预期的形成，需要标志性的制度创新。人口政策的变革就是这种创新。
家庭是市场经济的基本细胞，是社会最宝贵的要素——劳动力和人力资本的生产单位，这个领域的放开，对形成市场经济的理性思维和行为特征至关重要。否则，个体的人总是在一个国家的巨大计划笼罩之下，难以形成自主规划、自我负责的底线思维。这种人格不独立的结果，也无从培养出市场经济所需要的具有创新精神、独立自强、平等交易的公民。就像企业是产品、服务的提供主体一样，有什么样的主体，就有什么样的发展模式。很难想象，一个高度抑制、垄断的经济体制可以带来真实的繁荣。若要实现健康的可持续的增长，制度的创新是关键，而人口生育政策的变革是基础。既然十八大已经明确了市场经济的目标，人口政策的改革是早晚的事。而在现实压力的高压下，变革迫在眉睫。
综上所述，我们认为，2015年的生育政策必将有重大变革。目前在局部试点的“单独两孩”政策，即便是在全国铺开，放开的速度也是太慢了。根据现实的压力，应该是全面放开两孩政策，尽快放开生育的控制。然而，这种制度变革的成败，取决于其他制度的配套，比如社会保障、户籍制度、教育、医疗等等。这是综合的制度变革中的一环，因此，变革的速度最终决定于推进市场在资源配置中起决定作用的决心和落实的进度。