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（黑龙江省国土资源管理干部学校）
摘 要：占补平衡政策是对建设占用耕地的补救措施，对于保障我国粮食安全具有重大意義。结合实际，针对耕地占补平衡面临的问题与对策进行了论述。
关键词：耕地；占补平衡；问题；对策
占补平衡政策是对建设占用耕地的补救措施，对于保障我国粮食安全具有重大意义。但目前，很多地区的耕地后备资源已相当匮乏，补充耕地指标难以为继。如何在落实耕地保护任务、保障地方合理用地的基础上，全面提升补充耕地的数量和质量，已成为各地普遍面临的问题。
1 存在问题
1.1 现行以县为单位的区域耕地“占一补一”的数量平衡比较困难。
一是因为耕地是稀缺资源，无法随意“创造”。
二是在人口密集的地区，人地矛盾一直比较突出，那些适应开垦的耕地后备资源早已被大量开垦或被农民自行开垦为自留地，只剩下数量不多、位置偏远、耕作条件差的耕地后备资源，且多零星分布，开垦价值不大，导致县域内占补平衡难以实现。
1.2 耕地占补的责任主体错位。
现实中，一些建设用地单位并不直接承担耕地补充任务，而是象征性地交纳一定的耕地复垦费，具体耕地补充责任通常由县级地方政府负责，并最终落实到国土资源管理部门，使耕地占补平衡制度对建设主体占用耕地的制约作用大打折扣。而就土地管理部门而言，既要负责耕地的开发，又要负责耕地开发的质量监管与验收，既是“运动员”，又是“裁判员”。
1.3 “创新”应对措施，使占补平衡“变味”。
一是利用地籍年度变更机会，增加未利用地，人为地制造出宜耕后备资源。
二是毁林造地或围滩造田，有的地方不得不由政府出面协调林业部门、水利部门与国土部门的关系，为“造地”开绿灯，结果造成生态破坏，引发水土流失。
三是为了实现“占水田补水田”的要求，创新地提出了“旱改水”工程。但是，并不是只要资金投入多，就能建成水田，有些旱地，土质就是沙壤土，保水性能差，无法形成犁底层。即使有些地段，通过泵站建设，抽取地下水来解决水源问题，但维持成本也很高。
1.4 新增耕地的开发、利用与管理难度大。
首先，由于农村的山地（包括地籍上的一些未利用地）基本上都分配至各家各户。由于耕地的经济效益远不如果园，如果可开发成果园，农民当然不希望自家的山地被列为耕地后备资源。
其次，新增耕地很难计入国家的种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴面积。
2 解决对策
2.1 提高土地整治效率
面对耕地后备资源匮乏，耕地后备资源开发潜力越来越小，土地整治难度日益加大的现实，各地不仅要在占补平衡制度建设上创新思路，还要在增加耕地手段上下功夫，提高土地整治管理效率。
2.2 落实耕地保护政府责任。
将耕地保护责任目标纳入各级政府年度考核评价指标体系，建立土地违法违规政府领导干部问责制，特别是将耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地和面积和质量作为硬性指标进行量化考评。
充分发挥地方政府在土地开发整理的主导作用，使土地整治工作由部门行为上升为政府行为，切实改变目前国土部门唱“独角戏”的被动局面。
2.3 完善耕地占补平衡考核体系
耕地占补平衡不仅要实现数量上的平衡，更要从质量上进行考核，其实质是从耕地生产能力的占补平衡。可通过中、低产田的改造提高耕地的产出率来折抵耕地的占补平衡或直接以改造较大面积的中、低产田来代替补充耕地，达到耕地生产能力的平衡，还可有效避免开发耕地带来的生态风险。
2.4 建立建设占用耕地约束机制
实行耕地有偿保护制度，即每年对基本农田保护的数量、质量进行考核，根据结果发放基本农田有偿管护费。对新开发复垦的耕地在定年限内发放商品有机肥改良土壤。建立占用耕地建设项目产出效益评估制度，对各市县亩均建设用地产出效益、新增建设用地产出效益、建设项目社会效益进行定期评估，根据评估结果下达建设用地指标。
提高耕地开垦费缴纳标准，省级国土资源部门、物价部门要按照“占优补优”的原则，综合考虑耕地开发成本、补充耕地的地力培肥、占用耕地的耕作层剥离等因素，按年度、分区、据地类（旱地、水浇地、水田）制定耕地开垦费缴纳标准，每年向社会公布。
2.5 提升补充耕地质量
建设项目报批时必须附表土剥离方案，表土剥离成本纳入项目建设成本，剥离的表土由县级国土部门统筹用于新开发耕地改良。
健全新增耕地质量等级评价，制定耕地质量等级与补充耕地面积的折算办法。对补充耕地质量无法达到占用耕地的情况，要通过“补改结合”的办法，安排对现有耕地进行整治，因地制宜把水浇地改造为水田，旱地改造为水浇地或水田，将补充耕地与改造耕地项目合并计算，落实“占优补优”要求。
2.6 增加土地整治补助标准，提高群众的参与积极性
应地制宜地提高地区土地整治项目补助标准，有效保障土地整治项目质量。同时，从立项、施工到验收，都要发挥当地镇村干部群众的参与作用，尤其在施工过程中，实行监理公司、国土部门和当地村干部群众三方共同监督。要制定相应的激励措施和优惠政策，鼓励基层政府和个人加大对新开垦耕地质量的改良力度。
2.7 加强对新开垦耕地的后续管理
創新监管方式。鼓励引导项目新建耕地实行集约规模经营。开垦前为国有土地的，应进行企业化经营；开垦前为集体所有但未承包给集体经济成员的，统一承租给农业公司或农业大户。
摘 要：占补平衡政策是对建设占用耕地的补救措施，对于保障我国粮食安全具有重大意義。结合实际，针对耕地占补平衡面临的问题与对策进行了论述。
关键词：耕地；占补平衡；问题；对策
占补平衡政策是对建设占用耕地的补救措施，对于保障我国粮食安全具有重大意义。但目前，很多地区的耕地后备资源已相当匮乏，补充耕地指标难以为继。如何在落实耕地保护任务、保障地方合理用地的基础上，全面提升补充耕地的数量和质量，已成为各地普遍面临的问题。
1 存在问题
1.1 现行以县为单位的区域耕地“占一补一”的数量平衡比较困难。
一是因为耕地是稀缺资源，无法随意“创造”。
二是在人口密集的地区，人地矛盾一直比较突出，那些适应开垦的耕地后备资源早已被大量开垦或被农民自行开垦为自留地，只剩下数量不多、位置偏远、耕作条件差的耕地后备资源，且多零星分布，开垦价值不大，导致县域内占补平衡难以实现。
1.2 耕地占补的责任主体错位。
现实中，一些建设用地单位并不直接承担耕地补充任务，而是象征性地交纳一定的耕地复垦费，具体耕地补充责任通常由县级地方政府负责，并最终落实到国土资源管理部门，使耕地占补平衡制度对建设主体占用耕地的制约作用大打折扣。而就土地管理部门而言，既要负责耕地的开发，又要负责耕地开发的质量监管与验收，既是“运动员”，又是“裁判员”。
1.3 “创新”应对措施，使占补平衡“变味”。
一是利用地籍年度变更机会，增加未利用地，人为地制造出宜耕后备资源。
二是毁林造地或围滩造田，有的地方不得不由政府出面协调林业部门、水利部门与国土部门的关系，为“造地”开绿灯，结果造成生态破坏，引发水土流失。
三是为了实现“占水田补水田”的要求，创新地提出了“旱改水”工程。但是，并不是只要资金投入多，就能建成水田，有些旱地，土质就是沙壤土，保水性能差，无法形成犁底层。即使有些地段，通过泵站建设，抽取地下水来解决水源问题，但维持成本也很高。
1.4 新增耕地的开发、利用与管理难度大。
首先，由于农村的山地（包括地籍上的一些未利用地）基本上都分配至各家各户。由于耕地的经济效益远不如果园，如果可开发成果园，农民当然不希望自家的山地被列为耕地后备资源。
其次，新增耕地很难计入国家的种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴面积。
2 解决对策
2.1 提高土地整治效率
面对耕地后备资源匮乏，耕地后备资源开发潜力越来越小，土地整治难度日益加大的现实，各地不仅要在占补平衡制度建设上创新思路，还要在增加耕地手段上下功夫，提高土地整治管理效率。
2.2 落实耕地保护政府责任。
将耕地保护责任目标纳入各级政府年度考核评价指标体系，建立土地违法违规政府领导干部问责制，特别是将耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地和面积和质量作为硬性指标进行量化考评。
充分发挥地方政府在土地开发整理的主导作用，使土地整治工作由部门行为上升为政府行为，切实改变目前国土部门唱“独角戏”的被动局面。
2.3 完善耕地占补平衡考核体系
耕地占补平衡不仅要实现数量上的平衡，更要从质量上进行考核，其实质是从耕地生产能力的占补平衡。可通过中、低产田的改造提高耕地的产出率来折抵耕地的占补平衡或直接以改造较大面积的中、低产田来代替补充耕地，达到耕地生产能力的平衡，还可有效避免开发耕地带来的生态风险。
2.4 建立建设占用耕地约束机制
实行耕地有偿保护制度，即每年对基本农田保护的数量、质量进行考核，根据结果发放基本农田有偿管护费。对新开发复垦的耕地在定年限内发放商品有机肥改良土壤。建立占用耕地建设项目产出效益评估制度，对各市县亩均建设用地产出效益、新增建设用地产出效益、建设项目社会效益进行定期评估，根据评估结果下达建设用地指标。
提高耕地开垦费缴纳标准，省级国土资源部门、物价部门要按照“占优补优”的原则，综合考虑耕地开发成本、补充耕地的地力培肥、占用耕地的耕作层剥离等因素，按年度、分区、据地类（旱地、水浇地、水田）制定耕地开垦费缴纳标准，每年向社会公布。
2.5 提升补充耕地质量
建设项目报批时必须附表土剥离方案，表土剥离成本纳入项目建设成本，剥离的表土由县级国土部门统筹用于新开发耕地改良。
健全新增耕地质量等级评价，制定耕地质量等级与补充耕地面积的折算办法。对补充耕地质量无法达到占用耕地的情况，要通过“补改结合”的办法，安排对现有耕地进行整治，因地制宜把水浇地改造为水田，旱地改造为水浇地或水田，将补充耕地与改造耕地项目合并计算，落实“占优补优”要求。
2.6 增加土地整治补助标准，提高群众的参与积极性
应地制宜地提高地区土地整治项目补助标准，有效保障土地整治项目质量。同时，从立项、施工到验收，都要发挥当地镇村干部群众的参与作用，尤其在施工过程中，实行监理公司、国土部门和当地村干部群众三方共同监督。要制定相应的激励措施和优惠政策，鼓励基层政府和个人加大对新开垦耕地质量的改良力度。
2.7 加强对新开垦耕地的后续管理
創新监管方式。鼓励引导项目新建耕地实行集约规模经营。开垦前为国有土地的，应进行企业化经营；开垦前为集体所有但未承包给集体经济成员的，统一承租给农业公司或农业大户。