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20世纪80年代以来，国际金融业的发展步入了一个新的时期，西方发达国家在金融实践中相继由传统的分业经营模式逐渐向混业经营模式转变。在这一背景下，作为金融混业经营重要组织形式的金融控股公司，也随之产生并迅速发展壮大。金融控股公司的出现，对我国的分业经营、分业监管体制更是提出了新的挑战。由于组织机构和所面临风险的特殊性，如何对金融控股公司进行有效监管已越来越受到各监管当局的重视。
发达国家对金融控股公司的监管
为了更好地实现监管目标，监管机构实施监管时必须在法定的原则框架范围内对金融控股公司进行有效地监管。金融控股公司的高风险特征及新的发展趋势，对金融监管提出了更高的要求。为适应这些变化，许多国家和地区都对金融监管体制进行了改革，对金融控股公司形成了几种相对成熟的金融监管模式。其中最为典型的主要有美国的伞式监管模式和英、日韩等国的功能性监管模式。下面分别予以介绍：
1、美国的伞式监管模式。1999年11月，美国众参两院以压倒性的优势通过了《金融服务现代化法案》,从而正式废除了禁止银行从事证券业务的1933年《格拉斯-斯蒂法尔法》，确立了银行业、证券业、保险业之间参股和业务渗透的合法性，提出了全新的金融控股公司的模式。随后，美国根据《金融服务现代化法案》对金融监管框架进行了改革，形成了综合监管与功能监管相结合的“伞式监管”模式。即从整体上指定联邦储备委员会作为综合管制的上级机构，对金融控股公司实行伞式监管；同时，金融控股公司的各子公司又按其所经营业务的种类分别接受货币监管署、证券交易委员会和州保险监管厅等不同行业主要功能监管人的监管。在这种监管模式下，综合监管人与功能监管人必须相互协调，共同配合。为避免重复与过度监管，美联储必须尊重金融控股公司内部不同附属公司监管当局的权限，尽可能采用其检查结果。在未得到功能监管人同意的条件下，美联储不得要求非银行类附属公司向濒临倒闭的银行注入资本；但在金融控股公司或其附属公司因风险管理不善及其他行为威胁其下属银行的稳定性时，美联储有权加以干预。
2、英国、日本、韩国等国的功能性监管模式。为了更好地适应金融混业经营的潮流，许多国家建立了统一的监管机构，实施功能性监管。英国在这方面走在最前列。1997年10月28日，英国成立了金融服务监管局。1998年6月，英国通过了新的《金融服务和市场法案》，确立了FSA职责权限以及具体监管规范。该法案彻底改变了英金融监管以前由12家机构多头负责的局面，FSA成为整个英国金融业的单一的和独立的“超级监管者”，形成了不按机构监管而按功能性监管的监管模式，即按照金融控股公司母、子公司从事的金融业务的性质由FSA的各个职能机构进行监管。对日本来说，其一元化的金融监管体制与英国相类似。1997年12月，日本通过了《由控股公司解禁所产生的有关金融诸法整备之法律》。该法对银行控股公司、证券控股公司、保险控股公司分别予以定义和规定，它因此也被称之日本的金融控股公司法。日本于1998年开始大规模改革金融监管模式。至2001年底，日本建立了以金融厅为核心的统一监管模式，其监管方式主要以功能性监管为主。金融厅的各职能部门按监管业务的性质进行设置，对金融控股公司而言，无论其下设何种分业子公司，皆由金融厅相应职能部门负责监管。韩国在1997年改革了金融监管模式，在加强央行独立性的同时，先后设立了金融监督委员会和金融监督院，并将韩国银行、财经院、保险监督院、证券监督院等部门的各种金融监督职能统一到金融监督委员会及其下属机构金融监督院，从而初步建立了集中统一的功能性监管模式。
对国外金融控股公司监管模式的比较评析
美国的伞式监管模式是在美国近百年金融发展过程中，政府与市场、监管与创新以及联邦政府与州政府权力制衡的博弈过程中逐步建立起来的。这种对金融控股公司实施伞式监管的监管模式，从本质上来讲还是一种机构监管模式，由不同的金融机构分别由不同的监管主体进行监管，而功能性监管注重金融产品的基本功能，并以此为依据确定相应的监管主体。由于美国金融控股公司比较规范以及监管经验比较丰富，并且在监管主体之间建立了完善的信息沟通机制。因此，从目前来看，美国的伞式监管能够保持在现行的分业监管体制下，保证对其子公司实施有效地分类监管，同时能较为有效地对金融控股公司总部实施监管，对总部的合并报表以及各子公司的关联交易和资金流动状况实行重点监管，实现了分别监管基础上的合并监管，金融控股公司的稳健性与效率都可以得到一定的保障。
功能性监管则是近几年才刚刚兴起的一种监管模式，与传统的伞式监管模式比较，功能性监管具有以下优点:（1）功能性监管能很好地适应混业经营下金融业务相互交叉的趋势，强调实施跨机构、跨市场、跨产品的监管，主张设立统一的金融监管机构。这样使金融控股公司母公司、子公司的整体与个体金融业务都受到了实质性的监管，避免了监管真空的出现，即使金融控股公司的某子公司突然遭受内部或外部的冲击，风险也不会传给其他子公司，从而保证了体系的稳定性；（2）在功能性监管模式下，监管部门能依据金融创新产品的功能而划分监管权限，金融创新将受到更少的限制，从而有利于金融市场的活跃；但在伞式监管模式下，每个金融机构都有专门的监管机构，监管当局往往为了避免监管真空的出现而抑制金融机构进行金融业务的创新。（3）功能性监管是基于金融功能而进行监管的，标准较易统一，这对世界监管体系的变革具有很重要的意义；而伞式监管特别是传统的机构监管对国际监管合作来说很难找到统一标准。但功能性监管的实践时间并不长，此模式对金融控股公司的监管还并不完全成熟，需要进一步进行完善；同时，由于多元化的金融操作是由法律上各自独立的机构分别办理的，不利于实现范围经济。
国外在金融控股公司监管方面的经验对我国的启示
随着金融改革开放的逐步深入，我国金融业也正逐渐由分业经营向混业经营的模式转变。金融控股公司具有“集团混业，经营分业”的特点，是我国金融业参与国际竞争，从分业经营向混业经营过度的现实选择。但金融控股公司的規范组建及有序运行，离不开法律的保障。从德隆系这种类似金融控股公司所暴露出的问题来看，建立科学而高效的监管模式，对金融控股公司加强监管势在必行。从国外的经验来看，尽管不同国家的金融立法和金融改革存在不同的特点，但大多数国家都相继颁布了有关金融控股公司监管方面的法律法规，根据本国的特点，采取适当的模式加强对金融控股公司的监管和管理，这些经验值得我国很好地学习和借鉴。
目前我国实施的银监会、证监会和保监会分别对银行、证券和保险进行监管的体制。这种分业监管体制，以监管权力划分特征，在实践中，难免会出现各监管主体各自为政，监管标准不一致和变相割裂统一市场之嫌，对以金融混业经营为特征的金融控股公司不能进行有效地的监管，难以适应快速发育的金融市场的需要。2004年6月28日，银监会、证监会、保监会曾正式公布了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》(以下简称《备忘录》)，按照分业监管的原则，对金融控股公司内的相关机构和业务，按照业务性质实施分业监管，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责监管。但由于这种监管协调机制对监管各方没有直接的管辖权，不具有强制力和决策性质的制度安排，其决策效力也远未达到当初的设想。因此，如何建立一种有效的监管协调新机制，已成为金融机构的进一步发展和金融业务综合化经营的最大障碍。国外的监管协调经验和教训充分说明了这样一个事实：一些监管协调效果比较好的国家，其监管协调机构都是以法律或制度安排的方式保证其监管协调的地位，例如美国的联邦储备委员会、英国的服务监管局和日本的金融厅等，这种制度安排保证了其在监管协调中的绝对地位，对监管冲突能迅速有效地化解。在中国，只有常设机构才具备直接管辖权和行政效力，才能有效发挥监管的作用。综合分析我国现行的金融市场环境和金融改革现状，目前可借鉴美国的做法，采取“伞式监管”模式，在银监会、证监会、保监会三个独立的金融监管部门之上，再组建一个金融监督管理委员会性质的监管协调机构作为过度性的制度安排，在职能分工上，金融监管委负责决策、总体协调和跨行业如对金融控股公司的监管；相应的银行、证券、保险等金融业务仍由银监会、证监会、保监会分别进行监管。待时机成熟后，可借鉴英、日等国的做法，将各个监管部门进行合并，成立一个独立的统一的超级监管机构，依托这一机构，对金融控股公司的各个分业子公司实行功能性监管，变纵向个别立法的监管体系向横向综合立法的新的监管体系过渡，真正实现由分业监管向统一监管的模式转变，对包括金融控股公司在内的整个金融业实施集中统一监管。
（作者单位：湖南科技学院建行长沙市长岭支行）
发达国家对金融控股公司的监管
为了更好地实现监管目标，监管机构实施监管时必须在法定的原则框架范围内对金融控股公司进行有效地监管。金融控股公司的高风险特征及新的发展趋势，对金融监管提出了更高的要求。为适应这些变化，许多国家和地区都对金融监管体制进行了改革，对金融控股公司形成了几种相对成熟的金融监管模式。其中最为典型的主要有美国的伞式监管模式和英、日韩等国的功能性监管模式。下面分别予以介绍：
1、美国的伞式监管模式。1999年11月，美国众参两院以压倒性的优势通过了《金融服务现代化法案》,从而正式废除了禁止银行从事证券业务的1933年《格拉斯-斯蒂法尔法》，确立了银行业、证券业、保险业之间参股和业务渗透的合法性，提出了全新的金融控股公司的模式。随后，美国根据《金融服务现代化法案》对金融监管框架进行了改革，形成了综合监管与功能监管相结合的“伞式监管”模式。即从整体上指定联邦储备委员会作为综合管制的上级机构，对金融控股公司实行伞式监管；同时，金融控股公司的各子公司又按其所经营业务的种类分别接受货币监管署、证券交易委员会和州保险监管厅等不同行业主要功能监管人的监管。在这种监管模式下，综合监管人与功能监管人必须相互协调，共同配合。为避免重复与过度监管，美联储必须尊重金融控股公司内部不同附属公司监管当局的权限，尽可能采用其检查结果。在未得到功能监管人同意的条件下，美联储不得要求非银行类附属公司向濒临倒闭的银行注入资本；但在金融控股公司或其附属公司因风险管理不善及其他行为威胁其下属银行的稳定性时，美联储有权加以干预。
2、英国、日本、韩国等国的功能性监管模式。为了更好地适应金融混业经营的潮流，许多国家建立了统一的监管机构，实施功能性监管。英国在这方面走在最前列。1997年10月28日，英国成立了金融服务监管局。1998年6月，英国通过了新的《金融服务和市场法案》，确立了FSA职责权限以及具体监管规范。该法案彻底改变了英金融监管以前由12家机构多头负责的局面，FSA成为整个英国金融业的单一的和独立的“超级监管者”，形成了不按机构监管而按功能性监管的监管模式，即按照金融控股公司母、子公司从事的金融业务的性质由FSA的各个职能机构进行监管。对日本来说，其一元化的金融监管体制与英国相类似。1997年12月，日本通过了《由控股公司解禁所产生的有关金融诸法整备之法律》。该法对银行控股公司、证券控股公司、保险控股公司分别予以定义和规定，它因此也被称之日本的金融控股公司法。日本于1998年开始大规模改革金融监管模式。至2001年底，日本建立了以金融厅为核心的统一监管模式，其监管方式主要以功能性监管为主。金融厅的各职能部门按监管业务的性质进行设置，对金融控股公司而言，无论其下设何种分业子公司，皆由金融厅相应职能部门负责监管。韩国在1997年改革了金融监管模式，在加强央行独立性的同时，先后设立了金融监督委员会和金融监督院，并将韩国银行、财经院、保险监督院、证券监督院等部门的各种金融监督职能统一到金融监督委员会及其下属机构金融监督院，从而初步建立了集中统一的功能性监管模式。
对国外金融控股公司监管模式的比较评析
美国的伞式监管模式是在美国近百年金融发展过程中，政府与市场、监管与创新以及联邦政府与州政府权力制衡的博弈过程中逐步建立起来的。这种对金融控股公司实施伞式监管的监管模式，从本质上来讲还是一种机构监管模式，由不同的金融机构分别由不同的监管主体进行监管，而功能性监管注重金融产品的基本功能，并以此为依据确定相应的监管主体。由于美国金融控股公司比较规范以及监管经验比较丰富，并且在监管主体之间建立了完善的信息沟通机制。因此，从目前来看，美国的伞式监管能够保持在现行的分业监管体制下，保证对其子公司实施有效地分类监管，同时能较为有效地对金融控股公司总部实施监管，对总部的合并报表以及各子公司的关联交易和资金流动状况实行重点监管，实现了分别监管基础上的合并监管，金融控股公司的稳健性与效率都可以得到一定的保障。
功能性监管则是近几年才刚刚兴起的一种监管模式，与传统的伞式监管模式比较，功能性监管具有以下优点:（1）功能性监管能很好地适应混业经营下金融业务相互交叉的趋势，强调实施跨机构、跨市场、跨产品的监管，主张设立统一的金融监管机构。这样使金融控股公司母公司、子公司的整体与个体金融业务都受到了实质性的监管，避免了监管真空的出现，即使金融控股公司的某子公司突然遭受内部或外部的冲击，风险也不会传给其他子公司，从而保证了体系的稳定性；（2）在功能性监管模式下，监管部门能依据金融创新产品的功能而划分监管权限，金融创新将受到更少的限制，从而有利于金融市场的活跃；但在伞式监管模式下，每个金融机构都有专门的监管机构，监管当局往往为了避免监管真空的出现而抑制金融机构进行金融业务的创新。（3）功能性监管是基于金融功能而进行监管的，标准较易统一，这对世界监管体系的变革具有很重要的意义；而伞式监管特别是传统的机构监管对国际监管合作来说很难找到统一标准。但功能性监管的实践时间并不长，此模式对金融控股公司的监管还并不完全成熟，需要进一步进行完善；同时，由于多元化的金融操作是由法律上各自独立的机构分别办理的，不利于实现范围经济。
国外在金融控股公司监管方面的经验对我国的启示
随着金融改革开放的逐步深入，我国金融业也正逐渐由分业经营向混业经营的模式转变。金融控股公司具有“集团混业，经营分业”的特点，是我国金融业参与国际竞争，从分业经营向混业经营过度的现实选择。但金融控股公司的規范组建及有序运行，离不开法律的保障。从德隆系这种类似金融控股公司所暴露出的问题来看，建立科学而高效的监管模式，对金融控股公司加强监管势在必行。从国外的经验来看，尽管不同国家的金融立法和金融改革存在不同的特点，但大多数国家都相继颁布了有关金融控股公司监管方面的法律法规，根据本国的特点，采取适当的模式加强对金融控股公司的监管和管理，这些经验值得我国很好地学习和借鉴。
目前我国实施的银监会、证监会和保监会分别对银行、证券和保险进行监管的体制。这种分业监管体制，以监管权力划分特征，在实践中，难免会出现各监管主体各自为政，监管标准不一致和变相割裂统一市场之嫌，对以金融混业经营为特征的金融控股公司不能进行有效地的监管，难以适应快速发育的金融市场的需要。2004年6月28日，银监会、证监会、保监会曾正式公布了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》(以下简称《备忘录》)，按照分业监管的原则，对金融控股公司内的相关机构和业务，按照业务性质实施分业监管，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责监管。但由于这种监管协调机制对监管各方没有直接的管辖权，不具有强制力和决策性质的制度安排，其决策效力也远未达到当初的设想。因此，如何建立一种有效的监管协调新机制，已成为金融机构的进一步发展和金融业务综合化经营的最大障碍。国外的监管协调经验和教训充分说明了这样一个事实：一些监管协调效果比较好的国家，其监管协调机构都是以法律或制度安排的方式保证其监管协调的地位，例如美国的联邦储备委员会、英国的服务监管局和日本的金融厅等，这种制度安排保证了其在监管协调中的绝对地位，对监管冲突能迅速有效地化解。在中国，只有常设机构才具备直接管辖权和行政效力，才能有效发挥监管的作用。综合分析我国现行的金融市场环境和金融改革现状，目前可借鉴美国的做法，采取“伞式监管”模式，在银监会、证监会、保监会三个独立的金融监管部门之上，再组建一个金融监督管理委员会性质的监管协调机构作为过度性的制度安排，在职能分工上，金融监管委负责决策、总体协调和跨行业如对金融控股公司的监管；相应的银行、证券、保险等金融业务仍由银监会、证监会、保监会分别进行监管。待时机成熟后，可借鉴英、日等国的做法，将各个监管部门进行合并，成立一个独立的统一的超级监管机构，依托这一机构，对金融控股公司的各个分业子公司实行功能性监管，变纵向个别立法的监管体系向横向综合立法的新的监管体系过渡，真正实现由分业监管向统一监管的模式转变，对包括金融控股公司在内的整个金融业实施集中统一监管。
（作者单位：湖南科技学院建行长沙市长岭支行）