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摘 要: 公民政策参与公共政策过程不仅能够为行政机关建构新的合法性来源,也可以为行政权力的理性化行使配置新的制约力量,这是公民政策参与受到世界各国普遍重视的原因所在。但是,基于不同的体制和制度安排,公民参与的效果又存在着较大的差异。我国公民政策参与表面轰轰烈烈、实际效果不彰的原因在于缺乏合适的权力体制的配合。因此,赋予公民以实体性的参与权,同时对国家权力的分配格局做出一定程度的调整,是摆脱公民参与困境的一个可能出路。
关键词: 公共政策; 公民政策参与; 合法化
中图分类号: D60; D621.5文献标识码:A 文章编号: 1673-9973(2010)02-0025-04
On Citizen Participation in the Process of Public Policy in China
YANG Cheng-hu , LIU Jian-lan
(Beijing Information Science&Technology University, Beijing 100192, China)
Abstract: Citizen participation in public policy process is not only a new source of legitimacy for executive, but also a new constraint force to the rational exercise of executive power. This is the reason that citizen policy participation paid universal attention by governments around the world. However, the effects of citizen policy participation are different because of different political institutions and systems. The surface vigorous and the actual results unapparent of citizen policy participation in China are due to lack of proper co-ordination of the power system. Empowering ordinary citizen with substantial participation right, and avoiding structural imbalance in distribution of national power are the possible outlet to the plight of citizens policy participation.
Key word: public policy; citizen participation; legitimate
一、研究的问题
在政策科学的理论视野中,公民始终是一个重要而特殊的概念。重要在于公民同时是作为公共政策主体和客体的双重身份而必不可少,且在公共政策民主化进程中扮演着越来越重要的角色;特殊是因为现实中的公共政策过程很少有成功的公民参与,在一定意义上说,公民只是单纯作为政策的规范客体而存在,公民参与也只是政府政策寻求合法化的外衣而不得不走的过场。
自党的十五届五中全会重新确认了“公民”和“公民参与”的概念、明确提出了“扩大公民有序的政治参与”的命题以来,经由政府自上而下的鼓励和动员以及民间自下而上的参与和推动,以听证会、讨论会、恳谈会、“万人评议机关”等为主要形式的公民参与迅速成为中国公共生活“民主化”的一个符号,一场“新公民参与运动”可谓初露端倪[1]4。公民参与不仅被视为公共决策民主化的重要制度保障,也被赋予了推进行政民主化进程、建设公共服务型政府、构建社会主义和谐社会的功能期待。
尽管我国公民参与被赋予了众多的功能期待,但仍没能够逃脱表面轰轰烈烈、实际效果不彰的结局。公民参与的这种理论推崇与现实缺位的矛盾,激发出一大批研究成果[2],多数研究者基本遵循着一个相对固定的范式:首先列举公民政策参与中存在的种种弊端,然后从各种角度剖析其中的原因,最后对症下药,有针对性地设计出各种破解之策。不过,这些研究存在着一个共同的缺陷,即将体制和制度作为一个外生变量来处理,直接套用西方公民参与的相关理论去观察和分析中国公民参与的现实,忽视了理论背后的预设前提,往往只能得出公民参与意愿不强、参与程度低的结论。
中国的公民参与是在不同于西方国家的体制和制度背景下产生并发展起来的,相同的目标背后可能隐含着不同的价值诉求,因而应当有着不同的理论思考。如果我们忽略了这种差异,就很可能与真正的问题失之交臂。因此,如何基于中国的体制和制度解释公民政策参与的缺位,是公民参与研究的一个重要课题。
二、西方国家公民政策参与:从“传送带”理论到“利益代表”理论
虽然很多学者倾向于将公民参与的历史追溯至遥远的古希腊城邦时期,但现代意义上的公民参与是代议制民主制度陷入困境后的产物。近代以来,人类政治治理领域最显著的变化之一是代议制民主制取代了直接民主制,从城邦国家的历史角落迈向了民族国家的辽阔领域。这种将代表制和民主制有机结合起来的制度,不仅大幅度地降低了直接民主制必然产生的高昂的决策成本,而且较为有效地削除了独裁或寡头决策必然带来的高昂的外部成本,J·S·密尔赞誉其为“现代的伟大发现”、“理想中的最佳政体”[3]。
代议制民主制的基本框架形成于自由资本主义时期。根据被普遍接受的人民主权原理和契约国家思想,国家权力被认为是建立在“同意”(consent)基础上,这种同意在制度上表现为定期的竞争性选举。在代议制民主制度的框架中,经由普选产生的民意代表机关(立法机关)在国家政权体系中处于核心地位,立法权和行政监督权是它所拥有的两项最重要的权力;非经民选产生的行政机关的主要使命是执行法律,其权力主要来自立法机关的委托或授权。行政机关只要严格依法执行法律,即使在特定个案中剥夺了某一或某些公民的权益,仍可借助立法机关的合法性而得以合法化。这种由民意代表机关向行政机关传递合法性的理论被称为“传送带(transmission belt)”理论[4]1-2。
“传送带”理论建立在三个基本假设之上:其一,立法机关的“立法指令”应尽可能详尽具体、明确无误,排除了行政机关自由裁量的空间;其二,行政机关的运作程序应保证它能够严格遵守授权法,并方便司法机关对行政活动进行司法审查;其三,司法机关的主要使命是审查行政机关是否严格遵守授权法,以此保证个体公民的自由和权利。
20世纪30年代以来,随着资本主义的发展和市场缺陷的不断暴露,西方国家的政权结构开始从“议会主权”型政府转变为“行政集权(主导)”型政府。这一转变的背后是,现代国家一改昔日消极的“守夜人”角色,普遍加大了对市场和社会生活的干预,主动承担起公民“从摇篮到墓地”的“生存照顾”义务。在“福利国家”、“强化管制”等理念的引导下,议会立法开始涉足社会生活的方方面面。但是,受人员数量、经验、专业水平、工作时间的制约,立法机关的立法速度远远跟不上经济和社会发展的需要。于是,立法机关对行政机关的授权在范围上日益扩大,在标准上日益模糊,行政机关由此获得了广泛的自由裁量权:它已不再是对“立法指令”的“执行”(administration),而是对市场和社会的“管理”(management),制定和执行公共政策成为行政机关实现其职能的主要方式[1]25。面对行政机关自由裁量权的不断扩大,司法机关缺乏一套行之有效的法律技术对“福利国家”赋予公民的新权益(比如福利、社会救助、劳工等)实施保护,因而只能保持自我克制。这种国家权力分配格局不仅从根本上削弱了“传送带”理论的基本假设,也对西方代议制民主体制提出了严峻的挑战,因为在“国家——社会”的二元结构下,无须对公民负责的行政官僚机构完全有可能也有能力将偏离于公共利益的强权意愿直接贯穿到社会的底层[5],而作为民意代表机关的议会以及作为公民权利守护者的司法机关对此却束手无策。
解决上述困境的思路主要有两条:其一,回归市场,放松管制,发挥“看不见的手”的优势,缩小行政权力作用的范围和领域;其二,既然立法机关“传送”来的民意相当微弱,行政机关何不绕过立法机关,直接从公民那里获得同意,这不仅可以为行政权建构了新的合法性来源,也能够为其正当行使配置了新的制约力量。于是,自20世纪60、70年代开始,西方国家普遍兴起了一场旷日持久的“新公共管理运动”和“新公民参与运动”,立法机关制定了许多要求行政机关在制定行政规则和公共政策时须征寻利害相关人意见的法律,给予公民表达自己意见的机会,并给予一定的答复;司法机关除了继续保护公民的利益外,开始将行政相对人、甚至无利害关系的“第三方”公民也被纳入到司法保护的范围,以防止行政越权,保证与特定政府政策相关联的利益群体在公共决策过程中都能够得到代表。这就是西方国家新兴起的“利益代表理论”[4]6-9。
在利益代表理论的视角下,“行政国家”的公共政策过程不再是技术分析过程,而是高度“政治化”的过程,即对各种相互竞争的价值和利益进行权衡、协调并在此基础上达成合意的过程;公共政策的合法性在很大程度上不再依赖于民意代表机关合法性的“传递”,而是依赖于各种利益的充分代表和有效参与。因此,公民政策参与是西方国家试图摆脱公共政策“合法化困境”的一种制度创新,这种制度创新虽然在一定程度上突破了形式上的“三权分立”结构,但并未对西方国家普遍奉为圭臬的人民主权理论和契约国家思想构成实质性挑战。
三、中国公民政策参与:理论与实践的检视
改革开放以来,随着经济结构的多元化和利益结构的分化,中国与西方发达国家一样,也面临着如何让公民参与到公共政策过程,以实现政府政策的公共性和民主性,公民政策参与由此成为一个全球性话题。不过,在探寻我国公民政策参与的理论依据时,多数学者主要是从西方公民参与的一般性理论出发,以公民参与的内在性价值和工具性价值作为立论依据,其论证的基本逻辑是,既然公民参与能够带来诸多好处,我国政府自然应当鼓励和倡导公民参与公共政策过程。在他们看来,现实中的听证会制度之所以被称为“涨价会”、“千人测评政府”之所以被称为现代版的“叶公好龙”,主要源自两方面的原因:一是公共政策系统的民主化理念不够,政策主体的信息闭塞,公民参与制度和机制不健全;二是受传统政治文化和经济发展水平的制约,公民的素质较低,参与意识不强,参与能力较低,参与渠道不畅。这种看似普适且颇具针对性的研究成果,却可能是对中国公民政策参与现实的误读。
毫无疑问,西方的“利益代表理论”也不可能作为研究和指导我国公民政策参与的实践,但并不意味着我们不能将其作为一个理论参照系统。也就是说,如果以利益代表理论作为一种“理想模式”来观察中国公民政策参与的现实,我们可能会获得一些不同于以往的新发现。
中国的根本政治制度是人民代表大会制度,这一制度是按照“议行合一”原则而设计的,它没有政府三种权力之间的相互制约与平衡,而是通过行政和司法权力受人民代表监督、人民代表受选民监督这样一个权力“委托——代理”链条,形成了一套体现人民主权的宪政形式。不过,我国的“议行合一”同时也是与执政党的领导结合在一起的,而执政党组织又是政府系统的领导核心,这就使法定的文本规范与现实中的制度运作存在程度不同的偏离①。按照宪法的相关规定,全国人大是中国的最高权力机关,但不同于西方国家的议会,全国人大本身并非一个吸纳各种利益诉求的机构,也不能很好地提供各种政策主张进行交锋的政治平台,而主要是一个使执政党的政策主张转化为国家法律的机构;司法机关(法院)自新中国成立以来就一直是作为无产阶级专政的重要武器而存在的,其主要功能不是公共决策,而是执行党的政治政策[6];国务院是最高权力机关的执行机关,但无论是宪法还是法律都没有明确具体地规定最高权力机关通过怎样具体的方式和渠道来使国务院成为其“执行机关”,也没有规定国务院怎样“执行”全国人大的决定[7]。因此,与其说我国各级行政机关是权力机关的执行机关,不如说它们是执政党政策的执行机关,是具有广泛职能和职权的“管理机关”②。为了有效执行执政党的政治政策,也为了更好地管理市场和社会,行政机关每年都要出台大量的次级决策,这些决策直接而全面地影响着中国公民的生活。于是,我们遇到了一个与西方国家颇为相近的问题:行政机关大量地制定和实施足以影响公民生活的公共政策,而决策者却不是经公民直接选举产生的。
我国人大作为民意代表机关并不能为行政机构提供充足的合法性来源,因为“党管干部”的原则决定了行政机关的主要决策者并不由人大提名③;经济绩效也不能成为行政合法性的主要来源,因为绩效合法性本身存在着很多不确定因素。在面对各种不同的利益诉求时,行政机关因而必须主要依靠自己的政策活动和途径获取正当性。在这种情况下,既要提高公民的满意程度,同时又不从根本上损害现有的权力格局和体制,让公民参与到公共政策过程中来,确是一种恰当的选择。不过,由于缺乏市民社会的传统及其依存的社会制度前提,尽管党和政府倡导和鼓励公民参与,但当公民真正参与到公共政策过程中来,并有可能危及到政策制定机关的利益和意愿时,后者往往又很快退缩了回去。这一方面反映出行政机关依靠自身的努力试图获得合法性的一种尴尬,另一方面也说明我国公民政策参与中仍然存在很多制度性障碍和阻力。
如前所述,西方的“利益代表理论”认为,公民能否对公共政策过程产生实质性影响,依赖于各种利益的充分代表和有效参与,而这又在很大程度上取决于宪法和法律规定的公民权(citizenship)的实际享有状况,取决于国家政权系统内部存在对行政权力非理性行使的制约力量。比如,在富兰克林·罗斯福执政时期,一方面是美国政府行政权力的空前扩张,另一方则是美国公民权的空前扩展——从传统的“消极权利”扩大到“积极权利”,从传统的“民权”(civil rights)扩大到政治权和社会权,政府的一个基本职责就是为公民权的实现创造社会条件。可见,西方国家行政权力的扩张过程与公民权的扩大步伐具有某种同步性。同时,为保证受公共政策影响的各种利益在政策过程中都能够得到表达,法院扮演的是一个外在于公共政策过程中的“裁判”,对参与程序和规则进行监督和审查。
我国宪法和法律对公民权的规定应当说是相当完备的,特别是近年来公民权日益受到党和政府的重视,落实公民权利、扩大公民参与已被视为中国式民主的重要组成部分,但毋庸讳言,我国公民实际享有的权利与法定的权利相比,还存在很大差距;另一方面,在现行体制下,国家权力机关尚缺乏实际行使宪法监督权的条件,法院虽然可以有限地对行政机关的活动进行监督,但无权对抽象行政行为进行司法审查,因而在维护政策利害相关者的权益方面难以有所作为,这就是我国公民参与更多地表现为“维权参与”的原因所在。
当然,上述分析并不表明我国公民的政策参与只具有形式民主的意义,也不意味着公民政策参与无法承载推进公共政策民主化的功能。我国的宪政体制和政党制度的特殊性决定了公共政策体制的复杂性,具体表现为决策权力的分配在政治系统内部既有横向的党政结构,也有纵向的中央地方结构。在高度集中的计划经济时代,中央政府在公共政策过程中处于核心地位,掌握了大多数政治资源和决策权力,地方政府主要负责执行中央政府的决策,其利益要求被限定在较低程度内。经过30多年的分权化改革,地方政府逐渐成为一个独立的利益主体,它在执行中央政府的政策时开始有了自己的利益考虑,有时甚至为了短期的经济利益而不惜损害国家长远的整体利益或牺牲地方民众的公共利益。此时,中央政府自然希望借重当地民众向地方政府施压,并使他们成为制约地方政府机会主义行为的一种力量。在中央政府的倡导、鼓励和支持下,地方民众的参与无疑会程度不同地推动地方公共政策过程的民主化。
四、结论
以上分析表明,我国公民政策参与实践中取得的成就和存在的问题,在一定程度上是我国政治现实的反映,有意无意地回避中国和西方国家在体制和制度上的差异而泛泛讨论公民政策参与,肯定难以将研究推向深入;我国公民的政策参与尚需要有一个合适的权力体制的配合,该体制在赋予公民以实体性参与权的同时,应当避免在立法、行政和司法三种权力分配方面出现结构性失衡。遗憾的是,这两个问题都是公民参与本身所无法解决的。因此,实现公民有序、有效的政策参与,既需要自下而上的公民推动,也需要自上而下的权威推动。
参考文献:
[1]王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京:中国民主
法制出版社,2007:4,25.
[2]朱水成.我国公民参与政策制定问题研究概述[J].理论导刊,2008,(2):105-107.
[3]〔英〕戴维·赫尔德.民主的模式[M].北京:中央编译出版社,1998:148.
[4]〔美〕理查德·斯图尔特.美国行政法的重构[M].沈岿,译.北京:商务印书馆,2002:1-2,6-9.
[5]周平安.社会自治与国家公权[J].法学,2002,(10):105-107.
[6]胡伟.政府过程[M].杭州:浙江人民出版社,1998:100.
[7]杨凤春.中国政府概要[M].北京:北京大学出版社,2002:182.
[责任编辑、校对:杨贤]
关键词: 公共政策; 公民政策参与; 合法化
中图分类号: D60; D621.5文献标识码:A 文章编号: 1673-9973(2010)02-0025-04
On Citizen Participation in the Process of Public Policy in China
YANG Cheng-hu , LIU Jian-lan
(Beijing Information Science&Technology University, Beijing 100192, China)
Abstract: Citizen participation in public policy process is not only a new source of legitimacy for executive, but also a new constraint force to the rational exercise of executive power. This is the reason that citizen policy participation paid universal attention by governments around the world. However, the effects of citizen policy participation are different because of different political institutions and systems. The surface vigorous and the actual results unapparent of citizen policy participation in China are due to lack of proper co-ordination of the power system. Empowering ordinary citizen with substantial participation right, and avoiding structural imbalance in distribution of national power are the possible outlet to the plight of citizens policy participation.
Key word: public policy; citizen participation; legitimate
一、研究的问题
在政策科学的理论视野中,公民始终是一个重要而特殊的概念。重要在于公民同时是作为公共政策主体和客体的双重身份而必不可少,且在公共政策民主化进程中扮演着越来越重要的角色;特殊是因为现实中的公共政策过程很少有成功的公民参与,在一定意义上说,公民只是单纯作为政策的规范客体而存在,公民参与也只是政府政策寻求合法化的外衣而不得不走的过场。
自党的十五届五中全会重新确认了“公民”和“公民参与”的概念、明确提出了“扩大公民有序的政治参与”的命题以来,经由政府自上而下的鼓励和动员以及民间自下而上的参与和推动,以听证会、讨论会、恳谈会、“万人评议机关”等为主要形式的公民参与迅速成为中国公共生活“民主化”的一个符号,一场“新公民参与运动”可谓初露端倪[1]4。公民参与不仅被视为公共决策民主化的重要制度保障,也被赋予了推进行政民主化进程、建设公共服务型政府、构建社会主义和谐社会的功能期待。
尽管我国公民参与被赋予了众多的功能期待,但仍没能够逃脱表面轰轰烈烈、实际效果不彰的结局。公民参与的这种理论推崇与现实缺位的矛盾,激发出一大批研究成果[2],多数研究者基本遵循着一个相对固定的范式:首先列举公民政策参与中存在的种种弊端,然后从各种角度剖析其中的原因,最后对症下药,有针对性地设计出各种破解之策。不过,这些研究存在着一个共同的缺陷,即将体制和制度作为一个外生变量来处理,直接套用西方公民参与的相关理论去观察和分析中国公民参与的现实,忽视了理论背后的预设前提,往往只能得出公民参与意愿不强、参与程度低的结论。
中国的公民参与是在不同于西方国家的体制和制度背景下产生并发展起来的,相同的目标背后可能隐含着不同的价值诉求,因而应当有着不同的理论思考。如果我们忽略了这种差异,就很可能与真正的问题失之交臂。因此,如何基于中国的体制和制度解释公民政策参与的缺位,是公民参与研究的一个重要课题。
二、西方国家公民政策参与:从“传送带”理论到“利益代表”理论
虽然很多学者倾向于将公民参与的历史追溯至遥远的古希腊城邦时期,但现代意义上的公民参与是代议制民主制度陷入困境后的产物。近代以来,人类政治治理领域最显著的变化之一是代议制民主制取代了直接民主制,从城邦国家的历史角落迈向了民族国家的辽阔领域。这种将代表制和民主制有机结合起来的制度,不仅大幅度地降低了直接民主制必然产生的高昂的决策成本,而且较为有效地削除了独裁或寡头决策必然带来的高昂的外部成本,J·S·密尔赞誉其为“现代的伟大发现”、“理想中的最佳政体”[3]。
代议制民主制的基本框架形成于自由资本主义时期。根据被普遍接受的人民主权原理和契约国家思想,国家权力被认为是建立在“同意”(consent)基础上,这种同意在制度上表现为定期的竞争性选举。在代议制民主制度的框架中,经由普选产生的民意代表机关(立法机关)在国家政权体系中处于核心地位,立法权和行政监督权是它所拥有的两项最重要的权力;非经民选产生的行政机关的主要使命是执行法律,其权力主要来自立法机关的委托或授权。行政机关只要严格依法执行法律,即使在特定个案中剥夺了某一或某些公民的权益,仍可借助立法机关的合法性而得以合法化。这种由民意代表机关向行政机关传递合法性的理论被称为“传送带(transmission belt)”理论[4]1-2。
“传送带”理论建立在三个基本假设之上:其一,立法机关的“立法指令”应尽可能详尽具体、明确无误,排除了行政机关自由裁量的空间;其二,行政机关的运作程序应保证它能够严格遵守授权法,并方便司法机关对行政活动进行司法审查;其三,司法机关的主要使命是审查行政机关是否严格遵守授权法,以此保证个体公民的自由和权利。
20世纪30年代以来,随着资本主义的发展和市场缺陷的不断暴露,西方国家的政权结构开始从“议会主权”型政府转变为“行政集权(主导)”型政府。这一转变的背后是,现代国家一改昔日消极的“守夜人”角色,普遍加大了对市场和社会生活的干预,主动承担起公民“从摇篮到墓地”的“生存照顾”义务。在“福利国家”、“强化管制”等理念的引导下,议会立法开始涉足社会生活的方方面面。但是,受人员数量、经验、专业水平、工作时间的制约,立法机关的立法速度远远跟不上经济和社会发展的需要。于是,立法机关对行政机关的授权在范围上日益扩大,在标准上日益模糊,行政机关由此获得了广泛的自由裁量权:它已不再是对“立法指令”的“执行”(administration),而是对市场和社会的“管理”(management),制定和执行公共政策成为行政机关实现其职能的主要方式[1]25。面对行政机关自由裁量权的不断扩大,司法机关缺乏一套行之有效的法律技术对“福利国家”赋予公民的新权益(比如福利、社会救助、劳工等)实施保护,因而只能保持自我克制。这种国家权力分配格局不仅从根本上削弱了“传送带”理论的基本假设,也对西方代议制民主体制提出了严峻的挑战,因为在“国家——社会”的二元结构下,无须对公民负责的行政官僚机构完全有可能也有能力将偏离于公共利益的强权意愿直接贯穿到社会的底层[5],而作为民意代表机关的议会以及作为公民权利守护者的司法机关对此却束手无策。
解决上述困境的思路主要有两条:其一,回归市场,放松管制,发挥“看不见的手”的优势,缩小行政权力作用的范围和领域;其二,既然立法机关“传送”来的民意相当微弱,行政机关何不绕过立法机关,直接从公民那里获得同意,这不仅可以为行政权建构了新的合法性来源,也能够为其正当行使配置了新的制约力量。于是,自20世纪60、70年代开始,西方国家普遍兴起了一场旷日持久的“新公共管理运动”和“新公民参与运动”,立法机关制定了许多要求行政机关在制定行政规则和公共政策时须征寻利害相关人意见的法律,给予公民表达自己意见的机会,并给予一定的答复;司法机关除了继续保护公民的利益外,开始将行政相对人、甚至无利害关系的“第三方”公民也被纳入到司法保护的范围,以防止行政越权,保证与特定政府政策相关联的利益群体在公共决策过程中都能够得到代表。这就是西方国家新兴起的“利益代表理论”[4]6-9。
在利益代表理论的视角下,“行政国家”的公共政策过程不再是技术分析过程,而是高度“政治化”的过程,即对各种相互竞争的价值和利益进行权衡、协调并在此基础上达成合意的过程;公共政策的合法性在很大程度上不再依赖于民意代表机关合法性的“传递”,而是依赖于各种利益的充分代表和有效参与。因此,公民政策参与是西方国家试图摆脱公共政策“合法化困境”的一种制度创新,这种制度创新虽然在一定程度上突破了形式上的“三权分立”结构,但并未对西方国家普遍奉为圭臬的人民主权理论和契约国家思想构成实质性挑战。
三、中国公民政策参与:理论与实践的检视
改革开放以来,随着经济结构的多元化和利益结构的分化,中国与西方发达国家一样,也面临着如何让公民参与到公共政策过程,以实现政府政策的公共性和民主性,公民政策参与由此成为一个全球性话题。不过,在探寻我国公民政策参与的理论依据时,多数学者主要是从西方公民参与的一般性理论出发,以公民参与的内在性价值和工具性价值作为立论依据,其论证的基本逻辑是,既然公民参与能够带来诸多好处,我国政府自然应当鼓励和倡导公民参与公共政策过程。在他们看来,现实中的听证会制度之所以被称为“涨价会”、“千人测评政府”之所以被称为现代版的“叶公好龙”,主要源自两方面的原因:一是公共政策系统的民主化理念不够,政策主体的信息闭塞,公民参与制度和机制不健全;二是受传统政治文化和经济发展水平的制约,公民的素质较低,参与意识不强,参与能力较低,参与渠道不畅。这种看似普适且颇具针对性的研究成果,却可能是对中国公民政策参与现实的误读。
毫无疑问,西方的“利益代表理论”也不可能作为研究和指导我国公民政策参与的实践,但并不意味着我们不能将其作为一个理论参照系统。也就是说,如果以利益代表理论作为一种“理想模式”来观察中国公民政策参与的现实,我们可能会获得一些不同于以往的新发现。
中国的根本政治制度是人民代表大会制度,这一制度是按照“议行合一”原则而设计的,它没有政府三种权力之间的相互制约与平衡,而是通过行政和司法权力受人民代表监督、人民代表受选民监督这样一个权力“委托——代理”链条,形成了一套体现人民主权的宪政形式。不过,我国的“议行合一”同时也是与执政党的领导结合在一起的,而执政党组织又是政府系统的领导核心,这就使法定的文本规范与现实中的制度运作存在程度不同的偏离①。按照宪法的相关规定,全国人大是中国的最高权力机关,但不同于西方国家的议会,全国人大本身并非一个吸纳各种利益诉求的机构,也不能很好地提供各种政策主张进行交锋的政治平台,而主要是一个使执政党的政策主张转化为国家法律的机构;司法机关(法院)自新中国成立以来就一直是作为无产阶级专政的重要武器而存在的,其主要功能不是公共决策,而是执行党的政治政策[6];国务院是最高权力机关的执行机关,但无论是宪法还是法律都没有明确具体地规定最高权力机关通过怎样具体的方式和渠道来使国务院成为其“执行机关”,也没有规定国务院怎样“执行”全国人大的决定[7]。因此,与其说我国各级行政机关是权力机关的执行机关,不如说它们是执政党政策的执行机关,是具有广泛职能和职权的“管理机关”②。为了有效执行执政党的政治政策,也为了更好地管理市场和社会,行政机关每年都要出台大量的次级决策,这些决策直接而全面地影响着中国公民的生活。于是,我们遇到了一个与西方国家颇为相近的问题:行政机关大量地制定和实施足以影响公民生活的公共政策,而决策者却不是经公民直接选举产生的。
我国人大作为民意代表机关并不能为行政机构提供充足的合法性来源,因为“党管干部”的原则决定了行政机关的主要决策者并不由人大提名③;经济绩效也不能成为行政合法性的主要来源,因为绩效合法性本身存在着很多不确定因素。在面对各种不同的利益诉求时,行政机关因而必须主要依靠自己的政策活动和途径获取正当性。在这种情况下,既要提高公民的满意程度,同时又不从根本上损害现有的权力格局和体制,让公民参与到公共政策过程中来,确是一种恰当的选择。不过,由于缺乏市民社会的传统及其依存的社会制度前提,尽管党和政府倡导和鼓励公民参与,但当公民真正参与到公共政策过程中来,并有可能危及到政策制定机关的利益和意愿时,后者往往又很快退缩了回去。这一方面反映出行政机关依靠自身的努力试图获得合法性的一种尴尬,另一方面也说明我国公民政策参与中仍然存在很多制度性障碍和阻力。
如前所述,西方的“利益代表理论”认为,公民能否对公共政策过程产生实质性影响,依赖于各种利益的充分代表和有效参与,而这又在很大程度上取决于宪法和法律规定的公民权(citizenship)的实际享有状况,取决于国家政权系统内部存在对行政权力非理性行使的制约力量。比如,在富兰克林·罗斯福执政时期,一方面是美国政府行政权力的空前扩张,另一方则是美国公民权的空前扩展——从传统的“消极权利”扩大到“积极权利”,从传统的“民权”(civil rights)扩大到政治权和社会权,政府的一个基本职责就是为公民权的实现创造社会条件。可见,西方国家行政权力的扩张过程与公民权的扩大步伐具有某种同步性。同时,为保证受公共政策影响的各种利益在政策过程中都能够得到表达,法院扮演的是一个外在于公共政策过程中的“裁判”,对参与程序和规则进行监督和审查。
我国宪法和法律对公民权的规定应当说是相当完备的,特别是近年来公民权日益受到党和政府的重视,落实公民权利、扩大公民参与已被视为中国式民主的重要组成部分,但毋庸讳言,我国公民实际享有的权利与法定的权利相比,还存在很大差距;另一方面,在现行体制下,国家权力机关尚缺乏实际行使宪法监督权的条件,法院虽然可以有限地对行政机关的活动进行监督,但无权对抽象行政行为进行司法审查,因而在维护政策利害相关者的权益方面难以有所作为,这就是我国公民参与更多地表现为“维权参与”的原因所在。
当然,上述分析并不表明我国公民的政策参与只具有形式民主的意义,也不意味着公民政策参与无法承载推进公共政策民主化的功能。我国的宪政体制和政党制度的特殊性决定了公共政策体制的复杂性,具体表现为决策权力的分配在政治系统内部既有横向的党政结构,也有纵向的中央地方结构。在高度集中的计划经济时代,中央政府在公共政策过程中处于核心地位,掌握了大多数政治资源和决策权力,地方政府主要负责执行中央政府的决策,其利益要求被限定在较低程度内。经过30多年的分权化改革,地方政府逐渐成为一个独立的利益主体,它在执行中央政府的政策时开始有了自己的利益考虑,有时甚至为了短期的经济利益而不惜损害国家长远的整体利益或牺牲地方民众的公共利益。此时,中央政府自然希望借重当地民众向地方政府施压,并使他们成为制约地方政府机会主义行为的一种力量。在中央政府的倡导、鼓励和支持下,地方民众的参与无疑会程度不同地推动地方公共政策过程的民主化。
四、结论
以上分析表明,我国公民政策参与实践中取得的成就和存在的问题,在一定程度上是我国政治现实的反映,有意无意地回避中国和西方国家在体制和制度上的差异而泛泛讨论公民政策参与,肯定难以将研究推向深入;我国公民的政策参与尚需要有一个合适的权力体制的配合,该体制在赋予公民以实体性参与权的同时,应当避免在立法、行政和司法三种权力分配方面出现结构性失衡。遗憾的是,这两个问题都是公民参与本身所无法解决的。因此,实现公民有序、有效的政策参与,既需要自下而上的公民推动,也需要自上而下的权威推动。
参考文献:
[1]王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京:中国民主
法制出版社,2007:4,25.
[2]朱水成.我国公民参与政策制定问题研究概述[J].理论导刊,2008,(2):105-107.
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[责任编辑、校对:杨贤]