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摘 要：近年来，城镇化、工业化进程不断加快，由此引发的征地问题已成为社会关注的热点。该文主要从现行的土地管理制度和征地政策出发，分析研究征地补偿费用与分配问题，以探寻解决征地问题的途径。
关键词：征地；补偿费用；分配
中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）13-0004-02
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。因此，在城镇化、工业化进程的快速推进中，国有存量土地已不能满足用地需求，征收集体土地成为了解决土地供需矛盾的重要手段。然而，在征地过程中出现的问题不断增多，已成为社会关注的热点。根据当前的征地实际情况，征地产生的各种矛盾纠纷大多可归结到征地补偿费用与分配上来。本文主要从现行的土地管理制度和征地政策出发，分析研究征地补偿费用及其在政府、集体、农民之间的分配问题，以探寻解决征地问题的途径。
1 征地补偿费用构成
农民在征地过程中获取的收益主要是征地补偿费用，根据《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍。但是，每hm2被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
土地补偿费、安置补助费以被征收耕地的年产值算术平均再加倍计算，忽略了土地的基本特性：即位置固定性、质量差异性、增值性。各块土地之间的相对位置是固定的，因此土地的有用性会随着土地位置不同有较大变化。如场镇周边地方区位优势明显，农民种植蔬菜、培养花卉带来的收益可能比偏远地区种植玉米带来的收益多。土地质量的差异性是由土壤、气候、地形地貌等因素引起，从而使土地的结构和功能不同。如有些地区适宜种植珍贵药材，有些地区适宜种植水稻，两者产生的收益也不一致。土地增值性是指集体土地转为国有土地并进行相应开发后而发生的增值。由于以上特性未在征地补偿费用上体现出来，农民在征地过程中会对不同地块以相同价格进行补偿以及自己未享受到土地增值收益产生异议。
2 征地补偿费用分配问题
2.1 土地补偿费的分配 《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。根据《中华人民共和国村民委员会自治法》，征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理。同时要求召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民的过半数，或者本村2/3以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。但目前中国西部农村现状是集体经济组织大部分成员外出务工，无法按规定和程序行使分配权利，有些地方是由政府代为行使。有些村虽具备行使征地补偿费使用、分配权利的条件，但由于村民从众心理严重，缺乏行使权利的内在动机。因此在土地补偿费分配权代为行使以及未真正行使的情况下，部分农民的意愿得不到尊重，征地权益得不到保障。
2.2 房屋补偿款的分配 集体土地征收不仅是将集体土地性质变为国有，而且要将地上附着物全部拆除并重新规划建设。地上附着物包括被征收土地上的建筑物、构着物以及铺设的电缆管线等。在地上附着物补偿费用分配中，房屋补偿款分配问题较为突出。由于多年来形成的重城市轻农村的土地房屋管理现状，农村集体土地上房屋情况较国有土地上房屋情况更为复杂。一是很多农户法律意识淡薄，未申请土地房屋权属登记。二是个别农户修建几处宅基地，受《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的限制，无法进行产权登记。三是农房私下转让较多。由于宅基地使用权是一种带有身份性质的财产权，与农村集体经济组织成员的资格联系在一起的，只有集体经济组织成员身份才能享有宅基地使用权。因此很多房屋买受人无法办理集体土地使用权证、农村房屋所有权证或房地产权证。在实际征地过程中，由于宅基地和农房权属不清晰以及由此引起的征收人与被征收人在安置补偿上认识的不一致，导致房屋补偿款分配纠纷较多。
2.3 青苗补偿费的分配 青苗补偿费是对被征收土地上生长的农作物等造成的损失给予的经济补偿。根据《土地管理法实施条例》的规定，青苗补偿费归青苗的所有者所有。《中华人民共和国农村土地承包法》对此也有规定，承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。《最高人民法院<关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释>》规定：承包方将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有。在实际的土地征收中，青苗补偿费分配纠纷还是较多。一是部分土地承包经营权的转包、出租未签订正式的书面协议。二是农村撂荒现象严重，部分农民在别人未耕种的土地上种植，当土地被征收时，双方对青苗补偿费的归属达不成一致意见。三是一些农民由于各种原因在承包地以外的土地上进行耕种，由于以上相关规定未对这部分青苗补偿费归属进行明确，同时国家征收土地支付的青苗补偿费是以征收的土地总面积为基数进行计算的，因此农民和集体经济组织就承包地以外的青苗补偿费分配有争议。
2.4 土地增值收益的分配 目前关于土地增值收益分配的争论，主要可以总结为以下两种观点。第一种观点认为，土地增值收益应当坚持“涨价归公”，政府垄断土地一级市场是合理的，因此，政府征收集体土地不应当按照市场价格进行补偿。政府在征收集体土地时只要适当考虑让失地农民分享土地发展增益，适当提高征地补偿标准，保证被征收人过上小康生活即可。第二种观点则认为，在处理集体土地增值收益分配时，应该尊重和保护集体土地产权人的权利。在征收集体土地时，也应当按照市场价格公平补偿被征收人[1]。目前，具体的土地增值收益分配制度尚未建立。
3 建议
集体土地征收工作在促进地方经济建设发展的同时，应全面保障农民切身利益，提高农民生活水平，维护社会稳定。
（1）加强法制宣传教育，培养农民法律意识。一是培养产权意识，让农民意识到申办土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、林权证的重要性，做到产权清晰，才能更好地在土地制度改革中受益。二是培养农民对集体经济活动的民主管理意识，积极参与集体收益分配，认真履行合法的决策程序，避免自身利益受损。三是培养维权意识。当权益受到侵害时，应通过司法诉讼、调解等法律途径解决问题。
（2）将农用地分等定级估价与土地制度改革有机联系在一起，将其研究成果应用到征地补偿中，在实践中具有较强的可行性。这是因为农用地分等定级与估价所选因素因子均是影响农用地质量的主要因素，具有普遍实用性。运用定级估价成果，进行适当的因素修正可以简洁合理地划分征地区片，测算出征地区片综合地价，从而科学确定征地补偿标准[2]。
（3）土地增值收益实际上是一种预期收益，涉及面广。它不仅涉及到土地当前收益与未来收益，同时涉及到政府、集体经济组织、农民三方的关系，也涉及到城市与农村、郊区农村与广大农村的关系。对于因集体土地经征收变更为国有建设用地而产生的土地增值收益，应尽快建立合理的分配制度，适当提高被征地农民的生活水平。
参考文献
[1]程雪阳.土地发展权与土地增值收益的分配[J].法学研究，2014（5）：76-97.
[2]吴克宁，史原轲，路婕，等.农用地分等定级估价成果在征地补偿中的应用[J].资源与产业，2006，8（3）：50-52.
关键词：征地；补偿费用；分配
中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）13-0004-02
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。因此，在城镇化、工业化进程的快速推进中，国有存量土地已不能满足用地需求，征收集体土地成为了解决土地供需矛盾的重要手段。然而，在征地过程中出现的问题不断增多，已成为社会关注的热点。根据当前的征地实际情况，征地产生的各种矛盾纠纷大多可归结到征地补偿费用与分配上来。本文主要从现行的土地管理制度和征地政策出发，分析研究征地补偿费用及其在政府、集体、农民之间的分配问题，以探寻解决征地问题的途径。
1 征地补偿费用构成
农民在征地过程中获取的收益主要是征地补偿费用，根据《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍。但是，每hm2被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
土地补偿费、安置补助费以被征收耕地的年产值算术平均再加倍计算，忽略了土地的基本特性：即位置固定性、质量差异性、增值性。各块土地之间的相对位置是固定的，因此土地的有用性会随着土地位置不同有较大变化。如场镇周边地方区位优势明显，农民种植蔬菜、培养花卉带来的收益可能比偏远地区种植玉米带来的收益多。土地质量的差异性是由土壤、气候、地形地貌等因素引起，从而使土地的结构和功能不同。如有些地区适宜种植珍贵药材，有些地区适宜种植水稻，两者产生的收益也不一致。土地增值性是指集体土地转为国有土地并进行相应开发后而发生的增值。由于以上特性未在征地补偿费用上体现出来，农民在征地过程中会对不同地块以相同价格进行补偿以及自己未享受到土地增值收益产生异议。
2 征地补偿费用分配问题
2.1 土地补偿费的分配 《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。根据《中华人民共和国村民委员会自治法》，征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理。同时要求召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民的过半数，或者本村2/3以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。但目前中国西部农村现状是集体经济组织大部分成员外出务工，无法按规定和程序行使分配权利，有些地方是由政府代为行使。有些村虽具备行使征地补偿费使用、分配权利的条件，但由于村民从众心理严重，缺乏行使权利的内在动机。因此在土地补偿费分配权代为行使以及未真正行使的情况下，部分农民的意愿得不到尊重，征地权益得不到保障。
2.2 房屋补偿款的分配 集体土地征收不仅是将集体土地性质变为国有，而且要将地上附着物全部拆除并重新规划建设。地上附着物包括被征收土地上的建筑物、构着物以及铺设的电缆管线等。在地上附着物补偿费用分配中，房屋补偿款分配问题较为突出。由于多年来形成的重城市轻农村的土地房屋管理现状，农村集体土地上房屋情况较国有土地上房屋情况更为复杂。一是很多农户法律意识淡薄，未申请土地房屋权属登记。二是个别农户修建几处宅基地，受《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的限制，无法进行产权登记。三是农房私下转让较多。由于宅基地使用权是一种带有身份性质的财产权，与农村集体经济组织成员的资格联系在一起的，只有集体经济组织成员身份才能享有宅基地使用权。因此很多房屋买受人无法办理集体土地使用权证、农村房屋所有权证或房地产权证。在实际征地过程中，由于宅基地和农房权属不清晰以及由此引起的征收人与被征收人在安置补偿上认识的不一致，导致房屋补偿款分配纠纷较多。
2.3 青苗补偿费的分配 青苗补偿费是对被征收土地上生长的农作物等造成的损失给予的经济补偿。根据《土地管理法实施条例》的规定，青苗补偿费归青苗的所有者所有。《中华人民共和国农村土地承包法》对此也有规定，承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。《最高人民法院<关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释>》规定：承包方将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有。在实际的土地征收中，青苗补偿费分配纠纷还是较多。一是部分土地承包经营权的转包、出租未签订正式的书面协议。二是农村撂荒现象严重，部分农民在别人未耕种的土地上种植，当土地被征收时，双方对青苗补偿费的归属达不成一致意见。三是一些农民由于各种原因在承包地以外的土地上进行耕种，由于以上相关规定未对这部分青苗补偿费归属进行明确，同时国家征收土地支付的青苗补偿费是以征收的土地总面积为基数进行计算的，因此农民和集体经济组织就承包地以外的青苗补偿费分配有争议。
2.4 土地增值收益的分配 目前关于土地增值收益分配的争论，主要可以总结为以下两种观点。第一种观点认为，土地增值收益应当坚持“涨价归公”，政府垄断土地一级市场是合理的，因此，政府征收集体土地不应当按照市场价格进行补偿。政府在征收集体土地时只要适当考虑让失地农民分享土地发展增益，适当提高征地补偿标准，保证被征收人过上小康生活即可。第二种观点则认为，在处理集体土地增值收益分配时，应该尊重和保护集体土地产权人的权利。在征收集体土地时，也应当按照市场价格公平补偿被征收人[1]。目前，具体的土地增值收益分配制度尚未建立。
3 建议
集体土地征收工作在促进地方经济建设发展的同时，应全面保障农民切身利益，提高农民生活水平，维护社会稳定。
（1）加强法制宣传教育，培养农民法律意识。一是培养产权意识，让农民意识到申办土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、林权证的重要性，做到产权清晰，才能更好地在土地制度改革中受益。二是培养农民对集体经济活动的民主管理意识，积极参与集体收益分配，认真履行合法的决策程序，避免自身利益受损。三是培养维权意识。当权益受到侵害时，应通过司法诉讼、调解等法律途径解决问题。
（2）将农用地分等定级估价与土地制度改革有机联系在一起，将其研究成果应用到征地补偿中，在实践中具有较强的可行性。这是因为农用地分等定级与估价所选因素因子均是影响农用地质量的主要因素，具有普遍实用性。运用定级估价成果，进行适当的因素修正可以简洁合理地划分征地区片，测算出征地区片综合地价，从而科学确定征地补偿标准[2]。
（3）土地增值收益实际上是一种预期收益，涉及面广。它不仅涉及到土地当前收益与未来收益，同时涉及到政府、集体经济组织、农民三方的关系，也涉及到城市与农村、郊区农村与广大农村的关系。对于因集体土地经征收变更为国有建设用地而产生的土地增值收益，应尽快建立合理的分配制度，适当提高被征地农民的生活水平。
参考文献
[1]程雪阳.土地发展权与土地增值收益的分配[J].法学研究，2014（5）：76-97.
[2]吴克宁，史原轲，路婕，等.农用地分等定级估价成果在征地补偿中的应用[J].资源与产业，2006，8（3）：50-52.