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摘 要 随着城镇化进程的持续推进和新农村建设的大力开展，围绕农村集体土地而展开的各项政府行政管理行为和农村自治管理活动就呈现出纷繁复杂甚至胶着难辨的新态势。在巨大的土地经济利益纠葛过程中难免会滋生腐败现象，而所谓的“村官”职务犯罪问题也益发凸显。在农村集体土地的管理事务中，“村官”扮演的是什么角色，政府的行政管理职责范围又该如何界定，直接影响到农村基层组织人员所涉犯罪问题的准确定性，也广泛影响到我国农村事务问题的法律处理。由此，本文从一起常见土地问题的真实案例着手，尝试厘清农村集体土地管理行为的性质和所涉犯罪问题的法理依据，以求对建设进程中频发的土地腐败问题之法律定性引起更多的关注与探讨，从而达到依法准确打击之效。
关键词 基层组织 职务行为 行政管理 村务自治
中图分类号：D924文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-285-02
一、案情简介
郭某，男，系某村村民主任。2010年4月至7月间，郭某利用职务之便，伙同他人收受了外村人李某某为向该村村民郭某某买地并顺利转卖获利而以”介绍费”名义所送的17.8万元人民币。
2010年下半年，外村人李某某为了在北山村买地后能顺利建房并多占地基，通过翁某某送给郭某以及村民等四人共计3万元人民币。
综上，郭某在担任村民主任职务期间，伙同他人共同收受财物20.8万元，为他人谋利，其中郭某实际分得9.8万元。
二、分歧意见
关于该案从立案之初到审查起诉阶段都存在激烈的争论与严重分歧，形成三种观点：
第一种观点，郭某具有国家工作人员身份，我国对土地实行用途管制、分级管理，人民政府是土地管理部门，《村民委员会组织法》规定“村民委员会协助人民政府开展工作”，故而应以受贿罪定罪处罚。
第二种观点，郭某在本案中不具有职务身份，农村集体土地实行村务自治，郭在他人非法买卖土地、违法占地建房过程中起到帮助作用，应以非法倒卖土地使用权论。
第三种观点，农村集体土地归农村集体所有，村民委员会作为组织对集体土地有经营、管理权，郭某在村务管理过程中收受贿赂为他人谋利，利用了其担任村里职务的便利，应当以非国家工作人员受贿罪论处。
三、法理评析
笔者持第三种观点。理由如下：
（一）国家工作人员的法律界定
根据我国刑法第九十三条的规定，“国家工作人员”一般是指在国家机关中从事公务的人员。第二款规定，在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，以及国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员等“其他依照法律从事公务的人员”，以国家工作人员论。2000年，全国人民代表大会常务委员会将协助人民政府从事行政管理工作的村民委员会等村基层组织人员扩大解释，列入国家工作人员行列，具体列明的协助行政管理事项，包括救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理，国有土地的经营和管理，土地征用补偿费用的管理等六项内容，此外为了应对纷繁复杂的农村工作实务变化，还在第七项列出兜底条款，即“协助人民政府从事的其他行政管理工作”。该解释从某种程度扩大了国家工作人员的原有范围，但应当进行严格把握，不能再作随意扩大。
结合本案，郭某曾担任村民委员会主任，其身份本身并不属于“国家工作人员”，但依据全国人民代表大会常务委员会的上述解释，对“村民委员会等村基层组织人员”协助人民政府从事行政管理工作事项时，视为“其他依照法律从事公务的人员”。
（二）关于职责问题，即是否“从事公务”
根据2003年全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要，“其他依照法律从事公务的人员”应当符合两个基本特征：第一点是依照法律规定“从事公务”，包括协助乡镇、街道从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等基层组织人员；二是上述人员在特定条件下行使国家管理职能。也就是说应当将“身份”和“行为”结合起来判断。
结合浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院2005年7月出台的《关于村民委员会等村基层组织人员利用职权实施犯罪适用法律若干问题的解答》明确指出，对村基层组织人员协助人民政府从事行政管理主要把握三个方面：（1）协助事项必须是政府事务，而并非是村集体的自治事务；（2）协助事项必须具有行政管理性质，系政府行政管理的职责范围，而并非村基层组织的职责范围；（3）政府就该事项对村基层组织有明确的委托或授权。该解答阐释了立法解释的本意与核心。
综上，对“农村基层组织人员”是否能认定犯受贿罪，首先应当明确主体身份，然后进一步判断是否依法从事公务活动，并且利用职务便利收受财物，再综合考虑是否符合犯罪构成的全部要件，才能最终确定。由此来分析下一个问题，即在农村集体土地的相关管理事务中，郭某所担当的法律角色。
（三）关于土地管理的相关规定
1.农村集体土地的法定管理者是谁？根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定：农村和城市郊区的土地，除依法由国家所有以外，均属农民集体所有；属于村农民集体所有的土地，法定由“村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，并且由县级人民政府登记造册、核发证书，确认所有权。另，《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款亦规定：村民委员会依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。上述法律规定表明：一是农村集体土地所有权系农民集体所有；二是集体土地的经营、管理权限依法属于村集体经济组织或者村民委员会。也就是说，对村集体土地的经营、管理属于村民委员会所依法享有的权利，即法律授权，而非行政授权。
2.土地管理中的违法行为如何处理？我国《土地管理法》规定，县级以上人民政府土地行政主管部门负责对违反土地管理法律、法规行为的监督检查；擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或出租用于非农业建设的违违法行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款；农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的违法行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。此外，浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法也明确规定：县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责行政区域内土地的管理和监督工作。乡镇人民政府应当依法做好本行政区域内土地的管理和监督工作。由此可见，有关土地违法行为的监管部门是县级以上土地行政主管部门、乡镇人民政府，也就是说这两级政府负担着行政管理职能。 3.如何理解村集体组织管理和政府部门行政管理之间的关系？首先，依据土地管理法的规定，村集体的管理显然是基于农民集体所有的权属性质而享有的法定权利，乡镇人民政府和县级以上土地行政主管部门的管理则属于国家行政管理职能。也就是说，村集体对土地的管理是基于法律授权，而并非来自于政府的委托或授权。其次，《村民委员会组织法》第五条明确规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村委员工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。该法律条文明确了乡级政府对村民自治的事项不得干预，村委会协助乡级政府开展工作，应当是基于政府行政管理职能范围的事务，而不可能是其依法自治的事项。再者，根据立法解释（2000年），村委会等村基层组织人员协助政府从事的行政管理工作第三项是“国有土地的经营和管理”，由此可进一步明确，村委会对农村集体土地的经营和管理并不属于从事政府公务，也就谈不上“协助政府从事行政管理”。
4.违法建房过程中村委会所承担的职能和角色？根据《村民委员会组织法》第二十四条第一款第六项之规定，“宅基地的使用方案”，属于涉及村民利益的事项之一，经村民会议讨论决定方可办理，可见此系村民自治事项。浙江省实施《土地管理法》办法第三十六条规定：农村村民建造住宅用地，应向户口所在地的村民委员会或农村集体经济组织提出书面申请，经讨论通过并予以公布，且乡镇人民政府审核后，报县级人民政府批准。
依照上述法律规定，在建房审批过程中，村集体的民主讨论和决定是关键，而政府应当按照政府指导、民主决策、科学规划的原则，作为行政管理部门对房屋建设进行审核、批准和必要的监督管理。因此，笔者认为在农村宅基地建房过程中村委会并不是协助政府从事行政管理工作，而是基于法律规定行使村务管理行为，村委会的报告义务并不能被认同为是协助行政管理。但在政府处理土地违法行为的过程中，比如拆除违章违法建筑、没收违法所得等事项，村基层组织人员鉴于其特殊的身份，可以基于委托或者授权协助处理。
基于上述分析，可以明确一点，就是：（1）村民委员会对于本村集体内土地管理的职责是基于法律授权；（2）农村建房审批，应当先向村民委员会提出申请，村委会系依法享有该权限；（3）土地违法行为的处理机关是“县级以上人民政府土地行政主管部门”，除非有明确的委托或者授权。因此，本案定性的关键就看“是否有明确的行政委托或者授权”。根据行政法的规定，行政授权或者委托需要有明确的依据，也应包含内容、目标、权限和应当负的责任。本案中政府对村委会并没有明确的授权或者委托。
综上，笔者认为，本案中的郭某作为村民主任，系依照其职务进行村务管理，其并未实际“协助政府从事行政管理事务”，故而不能以国家工作人员论。该案最终经检委会讨论决定以非国家工作人员受贿罪提起公诉，并经法院判决支持予以认定。
参考文献：
[1]杨建民、丁银舟.刑事办案一书通.中国检察出版社.2003年版.
[2]张军主编.刑法分则及配套规定新释新解.人民法院出版社.2011年版.
[3]福建福清三任村官接连涉嫌受贿非法倒卖土地.中国青年网.2012-7-17.
[4]广西两村民非法转让土地获利50万被捕.正义网，.2012-7-18.
[5]胡侠、丁冉.对村民委会主任收受贿赂问题应如何定性.环球市场信息导报.2011-12-19.
[6]刘敬新.“村官”收受他人财物的定性.中国廉政网.2012-4-13.
关键词 基层组织 职务行为 行政管理 村务自治
中图分类号：D924文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-285-02
一、案情简介
郭某，男，系某村村民主任。2010年4月至7月间，郭某利用职务之便，伙同他人收受了外村人李某某为向该村村民郭某某买地并顺利转卖获利而以”介绍费”名义所送的17.8万元人民币。
2010年下半年，外村人李某某为了在北山村买地后能顺利建房并多占地基，通过翁某某送给郭某以及村民等四人共计3万元人民币。
综上，郭某在担任村民主任职务期间，伙同他人共同收受财物20.8万元，为他人谋利，其中郭某实际分得9.8万元。
二、分歧意见
关于该案从立案之初到审查起诉阶段都存在激烈的争论与严重分歧，形成三种观点：
第一种观点，郭某具有国家工作人员身份，我国对土地实行用途管制、分级管理，人民政府是土地管理部门，《村民委员会组织法》规定“村民委员会协助人民政府开展工作”，故而应以受贿罪定罪处罚。
第二种观点，郭某在本案中不具有职务身份，农村集体土地实行村务自治，郭在他人非法买卖土地、违法占地建房过程中起到帮助作用，应以非法倒卖土地使用权论。
第三种观点，农村集体土地归农村集体所有，村民委员会作为组织对集体土地有经营、管理权，郭某在村务管理过程中收受贿赂为他人谋利，利用了其担任村里职务的便利，应当以非国家工作人员受贿罪论处。
三、法理评析
笔者持第三种观点。理由如下：
（一）国家工作人员的法律界定
根据我国刑法第九十三条的规定，“国家工作人员”一般是指在国家机关中从事公务的人员。第二款规定，在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，以及国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员等“其他依照法律从事公务的人员”，以国家工作人员论。2000年，全国人民代表大会常务委员会将协助人民政府从事行政管理工作的村民委员会等村基层组织人员扩大解释，列入国家工作人员行列，具体列明的协助行政管理事项，包括救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理，国有土地的经营和管理，土地征用补偿费用的管理等六项内容，此外为了应对纷繁复杂的农村工作实务变化，还在第七项列出兜底条款，即“协助人民政府从事的其他行政管理工作”。该解释从某种程度扩大了国家工作人员的原有范围，但应当进行严格把握，不能再作随意扩大。
结合本案，郭某曾担任村民委员会主任，其身份本身并不属于“国家工作人员”，但依据全国人民代表大会常务委员会的上述解释，对“村民委员会等村基层组织人员”协助人民政府从事行政管理工作事项时，视为“其他依照法律从事公务的人员”。
（二）关于职责问题，即是否“从事公务”
根据2003年全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要，“其他依照法律从事公务的人员”应当符合两个基本特征：第一点是依照法律规定“从事公务”，包括协助乡镇、街道从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等基层组织人员；二是上述人员在特定条件下行使国家管理职能。也就是说应当将“身份”和“行为”结合起来判断。
结合浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院2005年7月出台的《关于村民委员会等村基层组织人员利用职权实施犯罪适用法律若干问题的解答》明确指出，对村基层组织人员协助人民政府从事行政管理主要把握三个方面：（1）协助事项必须是政府事务，而并非是村集体的自治事务；（2）协助事项必须具有行政管理性质，系政府行政管理的职责范围，而并非村基层组织的职责范围；（3）政府就该事项对村基层组织有明确的委托或授权。该解答阐释了立法解释的本意与核心。
综上，对“农村基层组织人员”是否能认定犯受贿罪，首先应当明确主体身份，然后进一步判断是否依法从事公务活动，并且利用职务便利收受财物，再综合考虑是否符合犯罪构成的全部要件，才能最终确定。由此来分析下一个问题，即在农村集体土地的相关管理事务中，郭某所担当的法律角色。
（三）关于土地管理的相关规定
1.农村集体土地的法定管理者是谁？根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定：农村和城市郊区的土地，除依法由国家所有以外，均属农民集体所有；属于村农民集体所有的土地，法定由“村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，并且由县级人民政府登记造册、核发证书，确认所有权。另，《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款亦规定：村民委员会依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。上述法律规定表明：一是农村集体土地所有权系农民集体所有；二是集体土地的经营、管理权限依法属于村集体经济组织或者村民委员会。也就是说，对村集体土地的经营、管理属于村民委员会所依法享有的权利，即法律授权，而非行政授权。
2.土地管理中的违法行为如何处理？我国《土地管理法》规定，县级以上人民政府土地行政主管部门负责对违反土地管理法律、法规行为的监督检查；擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或出租用于非农业建设的违违法行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款；农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的违法行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。此外，浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法也明确规定：县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责行政区域内土地的管理和监督工作。乡镇人民政府应当依法做好本行政区域内土地的管理和监督工作。由此可见，有关土地违法行为的监管部门是县级以上土地行政主管部门、乡镇人民政府，也就是说这两级政府负担着行政管理职能。 3.如何理解村集体组织管理和政府部门行政管理之间的关系？首先，依据土地管理法的规定，村集体的管理显然是基于农民集体所有的权属性质而享有的法定权利，乡镇人民政府和县级以上土地行政主管部门的管理则属于国家行政管理职能。也就是说，村集体对土地的管理是基于法律授权，而并非来自于政府的委托或授权。其次，《村民委员会组织法》第五条明确规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村委员工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。该法律条文明确了乡级政府对村民自治的事项不得干预，村委会协助乡级政府开展工作，应当是基于政府行政管理职能范围的事务，而不可能是其依法自治的事项。再者，根据立法解释（2000年），村委会等村基层组织人员协助政府从事的行政管理工作第三项是“国有土地的经营和管理”，由此可进一步明确，村委会对农村集体土地的经营和管理并不属于从事政府公务，也就谈不上“协助政府从事行政管理”。
4.违法建房过程中村委会所承担的职能和角色？根据《村民委员会组织法》第二十四条第一款第六项之规定，“宅基地的使用方案”，属于涉及村民利益的事项之一，经村民会议讨论决定方可办理，可见此系村民自治事项。浙江省实施《土地管理法》办法第三十六条规定：农村村民建造住宅用地，应向户口所在地的村民委员会或农村集体经济组织提出书面申请，经讨论通过并予以公布，且乡镇人民政府审核后，报县级人民政府批准。
依照上述法律规定，在建房审批过程中，村集体的民主讨论和决定是关键，而政府应当按照政府指导、民主决策、科学规划的原则，作为行政管理部门对房屋建设进行审核、批准和必要的监督管理。因此，笔者认为在农村宅基地建房过程中村委会并不是协助政府从事行政管理工作，而是基于法律规定行使村务管理行为，村委会的报告义务并不能被认同为是协助行政管理。但在政府处理土地违法行为的过程中，比如拆除违章违法建筑、没收违法所得等事项，村基层组织人员鉴于其特殊的身份，可以基于委托或者授权协助处理。
基于上述分析，可以明确一点，就是：（1）村民委员会对于本村集体内土地管理的职责是基于法律授权；（2）农村建房审批，应当先向村民委员会提出申请，村委会系依法享有该权限；（3）土地违法行为的处理机关是“县级以上人民政府土地行政主管部门”，除非有明确的委托或者授权。因此，本案定性的关键就看“是否有明确的行政委托或者授权”。根据行政法的规定，行政授权或者委托需要有明确的依据，也应包含内容、目标、权限和应当负的责任。本案中政府对村委会并没有明确的授权或者委托。
综上，笔者认为，本案中的郭某作为村民主任，系依照其职务进行村务管理，其并未实际“协助政府从事行政管理事务”，故而不能以国家工作人员论。该案最终经检委会讨论决定以非国家工作人员受贿罪提起公诉，并经法院判决支持予以认定。
参考文献：
[1]杨建民、丁银舟.刑事办案一书通.中国检察出版社.2003年版.
[2]张军主编.刑法分则及配套规定新释新解.人民法院出版社.2011年版.
[3]福建福清三任村官接连涉嫌受贿非法倒卖土地.中国青年网.2012-7-17.
[4]广西两村民非法转让土地获利50万被捕.正义网，.2012-7-18.
[5]胡侠、丁冉.对村民委会主任收受贿赂问题应如何定性.环球市场信息导报.2011-12-19.
[6]刘敬新.“村官”收受他人财物的定性.中国廉政网.2012-4-13.