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一、我国行政主体理论的现状
行政主体作为现代行政法学的一个重要的支撑性概念，并不是中国行政法学者的原创性成果，而是借助于王名扬先生的《法国行政法》之中介入中国法的一个继受性概念。在早期的行政法学研究中，我国并未使用这一概念，而是沿用了行政组织学上所使用的“行政机关”“行政组织”等概念。但是，随着不断深入的研究发现，行政法学上仅使用“行政机关”概念逐渐显现出诸多不足。因此，我国学者引入了“行政主体”这一概念将“行政机关”取而代之，并认识到行政主体理论在行政法学中所具有的重要的基础性整合功能，进而对这一理论进行了更深层次的探讨和研究，使之成为具有特定内涵的一套理论。
虽然学者们的观点措辞有所不同，但实质一致。因此，通说认为，行政主体是指享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此承担实施行政活动所产生的责任的组织。这一主流观点反映了行政主体具有四个基本特征：第一，行政主体是一种组织，个人不能成为行政主体；第二，行政主体是实施行政权的组织；第三，行政主体以自己的名义行使行政职权；第四，行政主体必须是能够独立承担自己行为所引起的责任。
二、我国行政主体理论的缺陷
（一）行政主体的概念定位不准确。
从法律关系的构成要素来看，主体与客体是一种相互对应关系，将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则意味着将行政相对人视为行政客体。然而，行政法的根本目的在于确保公民权益的实现，应当确立公民在行政管理中的主体地位，而不是将公民置于被动的行政客体地位。否则，容易使人们误认为在行政管理中行政主体与行政相对人处于不平等的地位，这与现代行政法学的原则与精神是相背离的。基于上述原因，日本许多学者已放弃使用“行政主体”的概念，而是以“行政体”来取而代之。笔者认为日本的这种做法是比较合理的。
（二）行政主体的种类过少。
在我国现有的行政主体理论中，行政主体的种类主要包括两种，即行政机关和法律法规授权的组织。但是在现实的行政行为中，除了这两种行政主体外，还有一些其他的诸如行政机关的内部机构、派出机构、其他组织等在一定范围内行使着一定的行政职权，但其中有些既不是行政机关，又没有经过相关法律法规的授权，它们一旦非法行使行政职权，行政相对人的合法权益很可能因为没有相关法律法规的保护而受到非法侵犯，还有可能出现“政出多门”的不良现象和增多管理成本，影响行政效率。
（三）行政主体的范围过窄。
根据我国的行政主体理论，除了大家普遍认可的行政机关和法律法规授权组织外，还有为数不少的社会机构或组织也在行使一定范围、一定事项的行政职权。如各种行业协会、村民自治组织、公立高校等。根据现有行政主体概念，这些实际上行使行政管理权的机构和组织并不在行政主体的范围之内，亦不具备行政主体资格。因此，我国现有行政主体范围过窄，不利于依法行政，极易导致滥用权力和任意行政，这与政府必须依法行政的基本原则背道而驰。更重要的是行政相对人的合法权益受到非法侵犯时得不到切实有效的保护。例如，学校开除某学生学籍，律师协会吊销某律师的执业资格，足协禁止某足球俱乐部参加足球联赛等。
三、对完善我国行政主体理论的构想
（一）丰富行政主体的内涵。
针对前文所述我国行政主体概念所存在的缺陷，不同学者对行政主体概念的表述措辞有所不同，但实质内容一致。笔者比较赞同郎佩娟教授的观点，即行政主体是能够以自己的名义对外行使国家行政权力或者公共事务管理权力，并独立承担由此产生的实质性法律责任的组织。与前面通说的行政主体概念相比，这一概念包含着两方面的新成分。
1、区分公共事务管理权力与行政权力。
将公共事务管理权力从行政权力中分离出来，使其获得了相对独立性。其目的在于： 第一，有利于政府职能重心的转移。世界上任何国家的政府都有两个基本职能，即维护国家安全、社会稳定职能以及谋求社会可持续发展职能。随着整个人类社会的发展，谋求社会可持续发展职能必将成为越来越多国家政府职能的重心。第二，公共事务管理权力可以广泛授予各种社会组织行使，从而导致行政主体多元化的出现。公共事务管理权力并不等于行政权力，公共事务管理权力不具有行政权力的综合性和政治性，而更多地体现了事务裁处的专业技术性。因为行政权力是以国家行政机关为载体，以执行国家意志为职能，以强制性政令为基本手段，对整个社会进行管理的公共权力。而公共事务管理权力是行政权力的重要组成部分，其范围涉及除国防、外交以外的教育、科技、文化、卫生、体育、等人类社会生活的各个领域。实践证明，公共管理社会化减轻了政府的负担，改善了行政权力高度集中的状况，调整了政府与社会的关系，促成了政府与非政府组织在社会公共管理领域的合作互动，增强了社会的自律程度。
2、行政主体应承担实质性法律责任。
行政主体对其违法行使国家行政权力或者公共事务管理权力的活动承担实质性法律责任。这是一种包括赔偿性责任和惩罚性责任在内的法律责任。赔偿性责任以赔付行政违法的后果为内容，包括恢复原状、返还财产、支付赔偿金等；惩罚性责任以惩罚不履行法定义务或者有违法、违纪行为的行政公务人员为内容，包括行政追偿、行政处分等。但是，根据《国家赔偿法》的规定，行政赔偿的费用由国库而不是由作出违法侵权损害行为的行政主体支出，因此，国家是行政赔偿责任的最终归属者，因为包括行政机关在内的一切国家机关都是国家的化身，都是代表国家行使职权，其行使职权的后果理应归属于国家。然而，国家作为一个抽象的政治共同体，不可能履行具体的行政赔偿义务，其承担的法律责任只能是一种形式上的法律责任，实质性法律责任仍应当由作出违法侵权损害行为的行政主体承担。
（二）拓宽行政主体的范围。
根据郎教授关于行政主体概念的观点，笔者认为行政主体的范围应当是相当宽泛的，至少应当包含三类组织。即行政机关、被授权组织和公务法人。关于行政机关是行政主体之一的观点是没有任何争议的，在此不再重复阐述。
1、被授权组织。
“被授权组织”与“法律法规授权的组织”不同，前者指各种依法得到授权的组织，包括法律法规授权的组织和规章授权的组织。其外延较之后者更为宽广，而且避免了“法律法规授权组织”这一冗长表达和容易产生歧义的各种弊端。最高人民法院已于1999年在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中对规章授权的组织作出了明确的规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”根据该司法解释可知，被授权组织的种类包括行政机关内部机构或者派出机构、企事业组织、社会团体、基层群众自治组织、相关的技术鉴定机构等等。
2、公务法人。
公务法人是西方行政法学的专有名词，它指的是负担某种公共职能，为社会提供专门或者特定公共服务的组织。二战以后，随着政府职能的不断扩充，政府负担大量专门性与技术性给付行政，行政机关在社会各领域（科研、教育、文化、邮政、铁路、公路、水电事业等）设立公务法人，以减轻政府的负担。公务法人具有独立性和自由度，容易得到社会的赞助，同时有利于消除政府官僚机构行动迟缓、办事僵化的弊端。公务法人的出现适应当代行政分权和行政组织扩张的需要。根据公务法人的概念可知其范围也是相当宽广的，主要包括：（1）文化教育性公务法人，如公立高等院校、公立图书馆、文化中心等；（2）服务性公务法人，如电信局、邮政局等；（3）营业性公务法人，如煤气、自来水、电力等特许经营公司；（4）保育性公务法人，如医院、养老院、疗养院等。将以上拥有公共权力、担负着公共职责的组织纳入到公务法人的范畴，使其成为行政主体的一部分，有利于保护行政相对人的合法权益免受非法侵害，同时也为依法行政提供了强有力的监督保障。
（三）借鉴西方经验并重新界定行政主体种类。
在法国，法律承认三种行政主体：首先，国家是最主要的行政主体；其次，地方团体在法律法规的范围内，对地方性行政职务也具有决定权力，并负担由此而产生的权利、义务和责任，所以地方团体也是一个行政主体。还有一类行政主体，即某一种行政职能的执行，因为要求有一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个专门的行政机关因此具有独立的法律人格，是一个以实施公务为目的而成立的公务法人。
我国也可以借鉴法国的做法，将行政主体划分为国家、地方行政主体和其他公务法人三类。首先，国家作为一个行政主体，掌握重要的行政权力。国家除了组织属于全国范围内的公务外，还对其他行政主体享有广泛的监督和控制权力，这样可以使行政权在最大范围内得到有效的运行。其次，在现行的各级地方行政区划保持不变的情况下，给予地方政府独立的法律地位和法律人格，这样既可以限制行政职权的高度集中，确保行政主体间必要的独立，也可以降低地方政府对上级机关的依赖性。最后为其他公务法人，出于现实和行政主体理论发展的需要有必要把公务法人作为一类独立的行政主体。这类行政主体通常由国家或地方行政团体设立，一旦成立则相对独立于其设置机关，可依法自主管理，受法律的约束，也依法受到其设置机关的节制。
总之，行政主体理论作为行政法学基本理论之一，对整个行政法学体系发挥着基础性的整合作用，是其他理论构建的前提和基础。从何种高度来研究行政权力的归属，直接影响着行政主体的定位、行政权力的行使及行政责任的归属。不仅要从行政权力外部作用上，也要从行政主体内部构造中丰富、完善现有的行政主体理论，以便更好地适应我国现代法治行政的需要。
（作者单位：华南师范大学增城学院法律系）
参考文献：
[1]张树义.行政主体研究.中国法学,2000(2).
[2]薛刚凌.我国行政主体理论之检讨.政法论坛，1998(6).
[3]王名扬.法国行政法.中国政法大学出版社,1988.
[4]薛刚凌.行政主体之再思考.中国法学，2001(2).
[5]刘建.中外行政主体制度比较分析．齐齐哈尔大学学报，2007(5)．
[6]叶必丰．行政法的人文精神．湖北人民出版社，1999.
[7]张尚鹜.走出低谷的中国行政法学.中国政法大学出版社,1991．
行政主体作为现代行政法学的一个重要的支撑性概念，并不是中国行政法学者的原创性成果，而是借助于王名扬先生的《法国行政法》之中介入中国法的一个继受性概念。在早期的行政法学研究中，我国并未使用这一概念，而是沿用了行政组织学上所使用的“行政机关”“行政组织”等概念。但是，随着不断深入的研究发现，行政法学上仅使用“行政机关”概念逐渐显现出诸多不足。因此，我国学者引入了“行政主体”这一概念将“行政机关”取而代之，并认识到行政主体理论在行政法学中所具有的重要的基础性整合功能，进而对这一理论进行了更深层次的探讨和研究，使之成为具有特定内涵的一套理论。
虽然学者们的观点措辞有所不同，但实质一致。因此，通说认为，行政主体是指享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此承担实施行政活动所产生的责任的组织。这一主流观点反映了行政主体具有四个基本特征：第一，行政主体是一种组织，个人不能成为行政主体；第二，行政主体是实施行政权的组织；第三，行政主体以自己的名义行使行政职权；第四，行政主体必须是能够独立承担自己行为所引起的责任。
二、我国行政主体理论的缺陷
（一）行政主体的概念定位不准确。
从法律关系的构成要素来看，主体与客体是一种相互对应关系，将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则意味着将行政相对人视为行政客体。然而，行政法的根本目的在于确保公民权益的实现，应当确立公民在行政管理中的主体地位，而不是将公民置于被动的行政客体地位。否则，容易使人们误认为在行政管理中行政主体与行政相对人处于不平等的地位，这与现代行政法学的原则与精神是相背离的。基于上述原因，日本许多学者已放弃使用“行政主体”的概念，而是以“行政体”来取而代之。笔者认为日本的这种做法是比较合理的。
（二）行政主体的种类过少。
在我国现有的行政主体理论中，行政主体的种类主要包括两种，即行政机关和法律法规授权的组织。但是在现实的行政行为中，除了这两种行政主体外，还有一些其他的诸如行政机关的内部机构、派出机构、其他组织等在一定范围内行使着一定的行政职权，但其中有些既不是行政机关，又没有经过相关法律法规的授权，它们一旦非法行使行政职权，行政相对人的合法权益很可能因为没有相关法律法规的保护而受到非法侵犯，还有可能出现“政出多门”的不良现象和增多管理成本，影响行政效率。
（三）行政主体的范围过窄。
根据我国的行政主体理论，除了大家普遍认可的行政机关和法律法规授权组织外，还有为数不少的社会机构或组织也在行使一定范围、一定事项的行政职权。如各种行业协会、村民自治组织、公立高校等。根据现有行政主体概念，这些实际上行使行政管理权的机构和组织并不在行政主体的范围之内，亦不具备行政主体资格。因此，我国现有行政主体范围过窄，不利于依法行政，极易导致滥用权力和任意行政，这与政府必须依法行政的基本原则背道而驰。更重要的是行政相对人的合法权益受到非法侵犯时得不到切实有效的保护。例如，学校开除某学生学籍，律师协会吊销某律师的执业资格，足协禁止某足球俱乐部参加足球联赛等。
三、对完善我国行政主体理论的构想
（一）丰富行政主体的内涵。
针对前文所述我国行政主体概念所存在的缺陷，不同学者对行政主体概念的表述措辞有所不同，但实质内容一致。笔者比较赞同郎佩娟教授的观点，即行政主体是能够以自己的名义对外行使国家行政权力或者公共事务管理权力，并独立承担由此产生的实质性法律责任的组织。与前面通说的行政主体概念相比，这一概念包含着两方面的新成分。
1、区分公共事务管理权力与行政权力。
将公共事务管理权力从行政权力中分离出来，使其获得了相对独立性。其目的在于： 第一，有利于政府职能重心的转移。世界上任何国家的政府都有两个基本职能，即维护国家安全、社会稳定职能以及谋求社会可持续发展职能。随着整个人类社会的发展，谋求社会可持续发展职能必将成为越来越多国家政府职能的重心。第二，公共事务管理权力可以广泛授予各种社会组织行使，从而导致行政主体多元化的出现。公共事务管理权力并不等于行政权力，公共事务管理权力不具有行政权力的综合性和政治性，而更多地体现了事务裁处的专业技术性。因为行政权力是以国家行政机关为载体，以执行国家意志为职能，以强制性政令为基本手段，对整个社会进行管理的公共权力。而公共事务管理权力是行政权力的重要组成部分，其范围涉及除国防、外交以外的教育、科技、文化、卫生、体育、等人类社会生活的各个领域。实践证明，公共管理社会化减轻了政府的负担，改善了行政权力高度集中的状况，调整了政府与社会的关系，促成了政府与非政府组织在社会公共管理领域的合作互动，增强了社会的自律程度。
2、行政主体应承担实质性法律责任。
行政主体对其违法行使国家行政权力或者公共事务管理权力的活动承担实质性法律责任。这是一种包括赔偿性责任和惩罚性责任在内的法律责任。赔偿性责任以赔付行政违法的后果为内容，包括恢复原状、返还财产、支付赔偿金等；惩罚性责任以惩罚不履行法定义务或者有违法、违纪行为的行政公务人员为内容，包括行政追偿、行政处分等。但是，根据《国家赔偿法》的规定，行政赔偿的费用由国库而不是由作出违法侵权损害行为的行政主体支出，因此，国家是行政赔偿责任的最终归属者，因为包括行政机关在内的一切国家机关都是国家的化身，都是代表国家行使职权，其行使职权的后果理应归属于国家。然而，国家作为一个抽象的政治共同体，不可能履行具体的行政赔偿义务，其承担的法律责任只能是一种形式上的法律责任，实质性法律责任仍应当由作出违法侵权损害行为的行政主体承担。
（二）拓宽行政主体的范围。
根据郎教授关于行政主体概念的观点，笔者认为行政主体的范围应当是相当宽泛的，至少应当包含三类组织。即行政机关、被授权组织和公务法人。关于行政机关是行政主体之一的观点是没有任何争议的，在此不再重复阐述。
1、被授权组织。
“被授权组织”与“法律法规授权的组织”不同，前者指各种依法得到授权的组织，包括法律法规授权的组织和规章授权的组织。其外延较之后者更为宽广，而且避免了“法律法规授权组织”这一冗长表达和容易产生歧义的各种弊端。最高人民法院已于1999年在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中对规章授权的组织作出了明确的规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”根据该司法解释可知，被授权组织的种类包括行政机关内部机构或者派出机构、企事业组织、社会团体、基层群众自治组织、相关的技术鉴定机构等等。
2、公务法人。
公务法人是西方行政法学的专有名词，它指的是负担某种公共职能，为社会提供专门或者特定公共服务的组织。二战以后，随着政府职能的不断扩充，政府负担大量专门性与技术性给付行政，行政机关在社会各领域（科研、教育、文化、邮政、铁路、公路、水电事业等）设立公务法人，以减轻政府的负担。公务法人具有独立性和自由度，容易得到社会的赞助，同时有利于消除政府官僚机构行动迟缓、办事僵化的弊端。公务法人的出现适应当代行政分权和行政组织扩张的需要。根据公务法人的概念可知其范围也是相当宽广的，主要包括：（1）文化教育性公务法人，如公立高等院校、公立图书馆、文化中心等；（2）服务性公务法人，如电信局、邮政局等；（3）营业性公务法人，如煤气、自来水、电力等特许经营公司；（4）保育性公务法人，如医院、养老院、疗养院等。将以上拥有公共权力、担负着公共职责的组织纳入到公务法人的范畴，使其成为行政主体的一部分，有利于保护行政相对人的合法权益免受非法侵害，同时也为依法行政提供了强有力的监督保障。
（三）借鉴西方经验并重新界定行政主体种类。
在法国，法律承认三种行政主体：首先，国家是最主要的行政主体；其次，地方团体在法律法规的范围内，对地方性行政职务也具有决定权力，并负担由此而产生的权利、义务和责任，所以地方团体也是一个行政主体。还有一类行政主体，即某一种行政职能的执行，因为要求有一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个专门的行政机关因此具有独立的法律人格，是一个以实施公务为目的而成立的公务法人。
我国也可以借鉴法国的做法，将行政主体划分为国家、地方行政主体和其他公务法人三类。首先，国家作为一个行政主体，掌握重要的行政权力。国家除了组织属于全国范围内的公务外，还对其他行政主体享有广泛的监督和控制权力，这样可以使行政权在最大范围内得到有效的运行。其次，在现行的各级地方行政区划保持不变的情况下，给予地方政府独立的法律地位和法律人格，这样既可以限制行政职权的高度集中，确保行政主体间必要的独立，也可以降低地方政府对上级机关的依赖性。最后为其他公务法人，出于现实和行政主体理论发展的需要有必要把公务法人作为一类独立的行政主体。这类行政主体通常由国家或地方行政团体设立，一旦成立则相对独立于其设置机关，可依法自主管理，受法律的约束，也依法受到其设置机关的节制。
总之，行政主体理论作为行政法学基本理论之一，对整个行政法学体系发挥着基础性的整合作用，是其他理论构建的前提和基础。从何种高度来研究行政权力的归属，直接影响着行政主体的定位、行政权力的行使及行政责任的归属。不仅要从行政权力外部作用上，也要从行政主体内部构造中丰富、完善现有的行政主体理论，以便更好地适应我国现代法治行政的需要。
（作者单位：华南师范大学增城学院法律系）
参考文献：
[1]张树义.行政主体研究.中国法学,2000(2).
[2]薛刚凌.我国行政主体理论之检讨.政法论坛，1998(6).
[3]王名扬.法国行政法.中国政法大学出版社,1988.
[4]薛刚凌.行政主体之再思考.中国法学，2001(2).
[5]刘建.中外行政主体制度比较分析．齐齐哈尔大学学报，2007(5)．
[6]叶必丰．行政法的人文精神．湖北人民出版社，1999.
[7]张尚鹜.走出低谷的中国行政法学.中国政法大学出版社,1991．