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按照世界银行的数据，在改革之初我国按人头计算的绝对贫困率在80%以上，目前已降到10%。在成功减贫以后，我国的不平等问题逐渐突出。
应对不平等已取得一些进展
中国发展研究基金会的研究表明，中国政府自2000年以来已经为解决不平等问题做出了相当大的努力，并取得了一些成功。
首先，西部、中部和东北部地区已经从一系列的地区发展战略中受益。从2006年至2010年，这些地区的国内生产总值平均增长率分别为13.9%、13.2%和13.6%，均高于东部地区的12.3%。
其次，农村扶贫项目已经显著缩小了贫困县与其他县之间的差距。从2002年至2009年，重点贫困县的平均家庭收入增长速度都高于全国农村的平均水平。前者与后者的收入差距缩小了5个百分点。
第三，户籍制度的放宽和劳动力短缺，使得外来务工人员与本地户籍工人之间的工资差距缩小。2001年，收入最高10%的外来人口的平均收入是底部10%的5.9倍；2010年，这一比率下降到3.8。外来务工人员与本地户口工人之间的工资差距也从2001年的11%下降到2010年的5%。
第四，对教育和医疗保健领域增加公共投资，提高了这些基本服务的可及性，尤其是对女孩和农民工子女等弱势群体而言，更是如此。据估计，2006年西部农村地区免除学费时，有2万多辍学儿童返回学校。
第五，社会安全网已经建立。2010年，超过4500万的农村人口和2500万的城市人口从最低生活保障中受益；在很多地区，城乡最低生活保障标准之间的差距缩小了。这种最基本的社会保护帮助控制了收入不平等的扩大，并提高了基本服务的可及性。
第六，正在改革的财政转移支付制度，对平衡省际和地方之间的财政能力起到了一定作用。中央财政转移支付制度部分缓解了收入不平等程度，而地方转移支付制度则由于向富裕地区倾斜而扩大了收入不平等。
最后，农业税的取消和对农民的补贴直接增加了农村家庭的收入，但其对整体不平等状况的作用并不明显。
机会不均等是最大的不平等
根据亚洲平均水平来看，收入差距的持续增加已经使中国成为一个收入差距偏大的国家。虽然近年来收入差距可能不再扩大，但这是否能够成为长期趋势还有待时间的考验。同时，由于家庭财产和获得公共服务的差距不断扩大，这又放大了收入差距的影响。除了人们普遍关注的地区间、城乡间收入差距，不同行业和就业身份之间的差距也应高度重视。有关研究表明，垄断行业与竞争性行业工资差距的一半以上是不合理的，前者的高工资是由其垄断地位或者国有主导性质所导致的。另外，在许多单位和企业中都有两种形式的员工，一种是合同工，另一种是派遣工。据中华全国总工会2011年估算，派遣型劳工总数约达6千万，占全国城市劳动力的20%。在某省的试点调查显示，合同工的平均劳动报酬至少比派遣工高30%，前者最多是后者的5倍。
不过，最让人担忧的还是代际传递的贫困。很多儿童在起步之前或人生早期就因贫困、不平等、性别等继承性因素而被远远地甩在后面，她们所经历的多重不平等与其个人努力基本没有关系。
根据世界银行的一项研究，相对于总人口而言，儿童更有可能生活在贫困家庭。中国健康和营养调查的数据显示，从20世纪90年代早期到21世纪末，农村地区和西部贫困地区的儿童更容易出现体重不足、发育迟缓和贫血症等问题。从受教育质量来看，多项研究表明，中国的普通教育已逐渐从任人唯才的制度在一定程度上变成了按照财富、权力和私人关系对学生分类的私人竞争系统。农村、贫困家庭的学生更有可能进入一般中小学和一般大学，而城市、富裕家庭的学生更可能进入重点学校。不论是在家庭还是在学校，儿童享受安全饮用水和卫生厕所都因收入水平的差距而存在不平等。在医疗服务享受方面，富裕人群更有可能选择省级和市级卫生设施，贫穷人群更有可能使用质量较差的社区级卫生机构。
不平等的根源在于经济结构和政策因素
表面上看，多种不平等与地区间和城乡间经济增长以及家庭收入增长的不均衡有关。进一步看，不均衡增长源自结构转型以及不合理的经济政策和社会政策。
1.经济结构的影响
对于日益扩大的收入和消费差距，人们普遍认为，部分是由于发展阶段或“库兹涅茨效应”所造成的。这一效应是指劳动力从生产率低、劳动密集型的农业部门转移到生产率较高、资本更为密集的制造业部门的结果。
另外一个因素是国际竞争和全球化。一方面，中国从国际市场上用高薪资招募顶级专业人员；另一方面，为了保证国际竞争力，低技术工人工资的上升势头却受到限制。
尽管经济结构是一项重要原因，但它并不足以解释中国过去20年不平等的变化。实际上，经济政策和社会政策都有很大的影响。
2.经济政策的影响
国务院发展研究中心收入分配课题组的研究（余斌和陈昌盛，2011）表明，以下四项经济政策加剧了中国的不平等。
首先，廉价的土地和资本限制了工作机会的增加。低利率的金融资本、低补偿的土地、廉价的自然资源很容易把劳动力置于不利的地位。在这种情况下，当劳动力成本上升时，产业就会以资本取代劳动力，从而限制了工作机会增加和工资上涨。结果是，贫困人口的就业渠道和收入来源就会受影响。
第二，国有经济控制了大部分社会盈余和储蓄，但其上交财政的利润份额却很低。相对于私营部门，国有企业消耗大量资金、原材料和中间投入却生产较小份额的产出和附加值。而且，国有企业平均仅向公共财政上交10%的利润。
第三，政府财政收入的结构，尤其是税收的结构，既不利于收入再分配，也不能激励正规就业。有关研究指出，中国约有70%的税收是间接税，雇主纳税占税收的90%以上。然而，与所得税不同，这些间接税是累退性质。到目前为止，中国既没有物业税，也不征收资本利得税。因此，政府很难用税收来调节收入差距。而且，世界银行和国研中心的报告显示，中国劳动力的税楔（即用工成本中非工资成本所占的比重）要高于大多数经合组织国家。 第四，目前的政府间转移支付制度也强化了不平等。1994年引入了分税制财政体制，其目的在于克服区域不平等加剧的问题。然而，征税和退税率的基准是按照改革前的税收记录核定的，因而过去表现较好的省份得到了进一步的奖励。而且，中国专项转移支付的分配是有条件的，很大一部分资金都需要地方政府出资配套中央补助。沿海地区有更多的资源来满足这些条件，或者能够配套中央拨款；而较贫困地区并没有这样的能力。
3.社会政策的影响
从理论上看，如果公民能够获得廉价优质社会服务和可靠社会保障，收入和财富不平等对贫困人口产生的影响就比较容易接受。而现实情况是，随着市场化改革的推进，收入和财富差距扩大，社会服务的可及性和可得性也变差了。社会服务的收费性质日益突出，而且许多保护项目仍是分人群设计的。正如世界银行和国研中心研究报告（World Bank and DRC， 2012）所总结的那样，一些社会政策也带来了意想不到的变化。
首先，一些不平等是基本服务市场化改革所未预见到的副作用，而且过去并没有意识到人力开发也是一种公共产品，有利于整个社会。市场化改革把原来的公共服务提供者转变为追求私人利益最大化的营利主体。供方诱导需求较为普遍，在卫生领域的表现包括大检查、大处方，在教育上的表现包括特色教育、重点校班等。这既加重了消费者的负担，也导致消费者享受服务的分化。
第二，一些不平等是由现有政策直接导致的，相关政策要么固化了基本服务领域的不平等，要么没有提供一个有效的框架来解决不平等问题。前者包括户籍制度，后者包括政府间事权划分。由于户籍分割，外来人口在就业、公共服务和社会保障等多方面不能享受与本地人同等的服务。由于很多公共服务事权在县市政府，在没有财力均衡机制的情况下，地区间服务水平有很大的差别。教育是这样，医疗卫生也是如此。
未来应着力解决机会不均等问题
中国政府在应对不平等加剧的直接原因上已经取得了一些进步。如果能够解决造成各种不平等现象的根源，就可以取得更多更大的进步。在各种不平等中，机会不平等应居于核心地位。针对这个核心问题，我们提出一个为全体公民追求体面生活提供平等机会的战略。在温饱和经济参与基本解决以后，中国均衡发展的重点应转向创造一个不管个人条件和社会背景的平等发展环境。这也是亚洲开发银行提出的包容性增长战略的本质。
针对机会不平等这个核心问题的根源，平等发展战略应该采取以下四方面的原则性措施。一是完善市场机制，促进经济机会最大化； 二是提升经济机会的平等可及性，树立合规追求的典范； 三是完善税收结构，调节过高收入，减少对机会均等的损害；四是为不能获得经济机会者，构筑基本社会保障。具体来看：
在促进机会最大化方面，可以努力消除利率和汇率、土地和自然资源等要素价格的扭曲，促进资本和劳动资源的平衡利用，并且，要减少公共部门垄断，促进公平竞争。
为促进经济机会的平等可及，有必要扩大儿童早期开发和营养计划，尤其是在贫困农村地区。正如世界银行和国研中心报告指出的那样，多数国家的经验已经表明，投资于儿童早期开发和教育，能够产生较高的经济回报，同时也是打破贫困代际传递最有效策略。它还能提高生产效率和社会凝聚力。
机会平等可及也有赖于高质量公共服务的均等化，包括教育和医疗。为此，可以采取两方面的措施。一是促进义务教育的质量平等，且普及免费高中教育，扩大财政能够负担的后义务教育；二是加速医疗卫生领域的财务改革，完善服务提供者的激励机制，重建初级卫生保健系统，使其成为协调多层级卫生服务体系的基础。在公共部门就业方面，需要增加人员招聘的透明度，提高受欢迎工作的公平可及性。
为实现上述均等化目标，要对服务提供者实行合适的激励，使其坚持职业操守、为目标人群提供高质量且及时的服务。并且，需要明确界定中央与地方在提供公共服务方面的责任，扩大中央政府的财政转移支付，以确保基本服务的普遍提供。
为确保平等机会带来平等结果，有必要严格执行同工同酬的规定，特别要关注性别平等、合同工和派遣工平等、以及外来务工人员和本地工人之间的平等。
在完善税收、调节过高收入方面，可以引入家庭财产相关税种，包括遗产税和房产税。这意味着政府要加强监测家庭收入和财产的能力。这种监测也有助于打击腐败、减少灰色收入。
最后，为确保最弱势人群从社会安全网中受益，需要完善社会保障体系。一方面要有效维护人们的工作积极性，另一方面要向穷人提供基本社会保护。
（作者为国务院发展研究中心社会部副部长、研究员）
应对不平等已取得一些进展
中国发展研究基金会的研究表明，中国政府自2000年以来已经为解决不平等问题做出了相当大的努力，并取得了一些成功。
首先，西部、中部和东北部地区已经从一系列的地区发展战略中受益。从2006年至2010年，这些地区的国内生产总值平均增长率分别为13.9%、13.2%和13.6%，均高于东部地区的12.3%。
其次，农村扶贫项目已经显著缩小了贫困县与其他县之间的差距。从2002年至2009年，重点贫困县的平均家庭收入增长速度都高于全国农村的平均水平。前者与后者的收入差距缩小了5个百分点。
第三，户籍制度的放宽和劳动力短缺，使得外来务工人员与本地户籍工人之间的工资差距缩小。2001年，收入最高10%的外来人口的平均收入是底部10%的5.9倍；2010年，这一比率下降到3.8。外来务工人员与本地户口工人之间的工资差距也从2001年的11%下降到2010年的5%。
第四，对教育和医疗保健领域增加公共投资，提高了这些基本服务的可及性，尤其是对女孩和农民工子女等弱势群体而言，更是如此。据估计，2006年西部农村地区免除学费时，有2万多辍学儿童返回学校。
第五，社会安全网已经建立。2010年，超过4500万的农村人口和2500万的城市人口从最低生活保障中受益；在很多地区，城乡最低生活保障标准之间的差距缩小了。这种最基本的社会保护帮助控制了收入不平等的扩大，并提高了基本服务的可及性。
第六，正在改革的财政转移支付制度，对平衡省际和地方之间的财政能力起到了一定作用。中央财政转移支付制度部分缓解了收入不平等程度，而地方转移支付制度则由于向富裕地区倾斜而扩大了收入不平等。
最后，农业税的取消和对农民的补贴直接增加了农村家庭的收入，但其对整体不平等状况的作用并不明显。
机会不均等是最大的不平等
根据亚洲平均水平来看，收入差距的持续增加已经使中国成为一个收入差距偏大的国家。虽然近年来收入差距可能不再扩大，但这是否能够成为长期趋势还有待时间的考验。同时，由于家庭财产和获得公共服务的差距不断扩大，这又放大了收入差距的影响。除了人们普遍关注的地区间、城乡间收入差距，不同行业和就业身份之间的差距也应高度重视。有关研究表明，垄断行业与竞争性行业工资差距的一半以上是不合理的，前者的高工资是由其垄断地位或者国有主导性质所导致的。另外，在许多单位和企业中都有两种形式的员工，一种是合同工，另一种是派遣工。据中华全国总工会2011年估算，派遣型劳工总数约达6千万，占全国城市劳动力的20%。在某省的试点调查显示，合同工的平均劳动报酬至少比派遣工高30%，前者最多是后者的5倍。
不过，最让人担忧的还是代际传递的贫困。很多儿童在起步之前或人生早期就因贫困、不平等、性别等继承性因素而被远远地甩在后面，她们所经历的多重不平等与其个人努力基本没有关系。
根据世界银行的一项研究，相对于总人口而言，儿童更有可能生活在贫困家庭。中国健康和营养调查的数据显示，从20世纪90年代早期到21世纪末，农村地区和西部贫困地区的儿童更容易出现体重不足、发育迟缓和贫血症等问题。从受教育质量来看，多项研究表明，中国的普通教育已逐渐从任人唯才的制度在一定程度上变成了按照财富、权力和私人关系对学生分类的私人竞争系统。农村、贫困家庭的学生更有可能进入一般中小学和一般大学，而城市、富裕家庭的学生更可能进入重点学校。不论是在家庭还是在学校，儿童享受安全饮用水和卫生厕所都因收入水平的差距而存在不平等。在医疗服务享受方面，富裕人群更有可能选择省级和市级卫生设施，贫穷人群更有可能使用质量较差的社区级卫生机构。
不平等的根源在于经济结构和政策因素
表面上看，多种不平等与地区间和城乡间经济增长以及家庭收入增长的不均衡有关。进一步看，不均衡增长源自结构转型以及不合理的经济政策和社会政策。
1.经济结构的影响
对于日益扩大的收入和消费差距，人们普遍认为，部分是由于发展阶段或“库兹涅茨效应”所造成的。这一效应是指劳动力从生产率低、劳动密集型的农业部门转移到生产率较高、资本更为密集的制造业部门的结果。
另外一个因素是国际竞争和全球化。一方面，中国从国际市场上用高薪资招募顶级专业人员；另一方面，为了保证国际竞争力，低技术工人工资的上升势头却受到限制。
尽管经济结构是一项重要原因，但它并不足以解释中国过去20年不平等的变化。实际上，经济政策和社会政策都有很大的影响。
2.经济政策的影响
国务院发展研究中心收入分配课题组的研究（余斌和陈昌盛，2011）表明，以下四项经济政策加剧了中国的不平等。
首先，廉价的土地和资本限制了工作机会的增加。低利率的金融资本、低补偿的土地、廉价的自然资源很容易把劳动力置于不利的地位。在这种情况下，当劳动力成本上升时，产业就会以资本取代劳动力，从而限制了工作机会增加和工资上涨。结果是，贫困人口的就业渠道和收入来源就会受影响。
第二，国有经济控制了大部分社会盈余和储蓄，但其上交财政的利润份额却很低。相对于私营部门，国有企业消耗大量资金、原材料和中间投入却生产较小份额的产出和附加值。而且，国有企业平均仅向公共财政上交10%的利润。
第三，政府财政收入的结构，尤其是税收的结构，既不利于收入再分配，也不能激励正规就业。有关研究指出，中国约有70%的税收是间接税，雇主纳税占税收的90%以上。然而，与所得税不同，这些间接税是累退性质。到目前为止，中国既没有物业税，也不征收资本利得税。因此，政府很难用税收来调节收入差距。而且，世界银行和国研中心的报告显示，中国劳动力的税楔（即用工成本中非工资成本所占的比重）要高于大多数经合组织国家。 第四，目前的政府间转移支付制度也强化了不平等。1994年引入了分税制财政体制，其目的在于克服区域不平等加剧的问题。然而，征税和退税率的基准是按照改革前的税收记录核定的，因而过去表现较好的省份得到了进一步的奖励。而且，中国专项转移支付的分配是有条件的，很大一部分资金都需要地方政府出资配套中央补助。沿海地区有更多的资源来满足这些条件，或者能够配套中央拨款；而较贫困地区并没有这样的能力。
3.社会政策的影响
从理论上看，如果公民能够获得廉价优质社会服务和可靠社会保障，收入和财富不平等对贫困人口产生的影响就比较容易接受。而现实情况是，随着市场化改革的推进，收入和财富差距扩大，社会服务的可及性和可得性也变差了。社会服务的收费性质日益突出，而且许多保护项目仍是分人群设计的。正如世界银行和国研中心研究报告（World Bank and DRC， 2012）所总结的那样，一些社会政策也带来了意想不到的变化。
首先，一些不平等是基本服务市场化改革所未预见到的副作用，而且过去并没有意识到人力开发也是一种公共产品，有利于整个社会。市场化改革把原来的公共服务提供者转变为追求私人利益最大化的营利主体。供方诱导需求较为普遍，在卫生领域的表现包括大检查、大处方，在教育上的表现包括特色教育、重点校班等。这既加重了消费者的负担，也导致消费者享受服务的分化。
第二，一些不平等是由现有政策直接导致的，相关政策要么固化了基本服务领域的不平等，要么没有提供一个有效的框架来解决不平等问题。前者包括户籍制度，后者包括政府间事权划分。由于户籍分割，外来人口在就业、公共服务和社会保障等多方面不能享受与本地人同等的服务。由于很多公共服务事权在县市政府，在没有财力均衡机制的情况下，地区间服务水平有很大的差别。教育是这样，医疗卫生也是如此。
未来应着力解决机会不均等问题
中国政府在应对不平等加剧的直接原因上已经取得了一些进步。如果能够解决造成各种不平等现象的根源，就可以取得更多更大的进步。在各种不平等中，机会不平等应居于核心地位。针对这个核心问题，我们提出一个为全体公民追求体面生活提供平等机会的战略。在温饱和经济参与基本解决以后，中国均衡发展的重点应转向创造一个不管个人条件和社会背景的平等发展环境。这也是亚洲开发银行提出的包容性增长战略的本质。
针对机会不平等这个核心问题的根源，平等发展战略应该采取以下四方面的原则性措施。一是完善市场机制，促进经济机会最大化； 二是提升经济机会的平等可及性，树立合规追求的典范； 三是完善税收结构，调节过高收入，减少对机会均等的损害；四是为不能获得经济机会者，构筑基本社会保障。具体来看：
在促进机会最大化方面，可以努力消除利率和汇率、土地和自然资源等要素价格的扭曲，促进资本和劳动资源的平衡利用，并且，要减少公共部门垄断，促进公平竞争。
为促进经济机会的平等可及，有必要扩大儿童早期开发和营养计划，尤其是在贫困农村地区。正如世界银行和国研中心报告指出的那样，多数国家的经验已经表明，投资于儿童早期开发和教育，能够产生较高的经济回报，同时也是打破贫困代际传递最有效策略。它还能提高生产效率和社会凝聚力。
机会平等可及也有赖于高质量公共服务的均等化，包括教育和医疗。为此，可以采取两方面的措施。一是促进义务教育的质量平等，且普及免费高中教育，扩大财政能够负担的后义务教育；二是加速医疗卫生领域的财务改革，完善服务提供者的激励机制，重建初级卫生保健系统，使其成为协调多层级卫生服务体系的基础。在公共部门就业方面，需要增加人员招聘的透明度，提高受欢迎工作的公平可及性。
为实现上述均等化目标，要对服务提供者实行合适的激励，使其坚持职业操守、为目标人群提供高质量且及时的服务。并且，需要明确界定中央与地方在提供公共服务方面的责任，扩大中央政府的财政转移支付，以确保基本服务的普遍提供。
为确保平等机会带来平等结果，有必要严格执行同工同酬的规定，特别要关注性别平等、合同工和派遣工平等、以及外来务工人员和本地工人之间的平等。
在完善税收、调节过高收入方面，可以引入家庭财产相关税种，包括遗产税和房产税。这意味着政府要加强监测家庭收入和财产的能力。这种监测也有助于打击腐败、减少灰色收入。
最后，为确保最弱势人群从社会安全网中受益，需要完善社会保障体系。一方面要有效维护人们的工作积极性，另一方面要向穷人提供基本社会保护。
（作者为国务院发展研究中心社会部副部长、研究员）