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摘要： PPP模式即公共部门与私人企业合作模式，其作为公共投资领域的一种融资模式有着广泛的应用，学界对此也有不少的研究，通过定性分析论证了PPP模式引入农村基础设施建设的必要性，对当前农村基础设施建设PPP模式运行中存在的问题进行研究，并对此提出了相关对策建议。
关键词： PPP模式；水利基础设施；政府；民营资本
【中图分类号】F830.59【文献标识码】A【文章编号】2236-1879（2017）19-0178-01
1 PPP模式应用于农村基础设施建设的必要性分析
1.1 农村基础设施的具有特殊的经济属性。
公共经济学理论将介于公共产品和私人产品属性之间的产品称为准公共产品。根据社会产品市场属性的强弱来看，农村基础设施属于准公共产品，是具有一定经济效益和社会效益的准公共产品。将PPP模式引入农村基础设施建设中，使政府部门和社会资本都参与其中，并充分发挥各自的优势，提供更高效的、利益最大化的公共产品。
1.2 地方政府债务危机使得融资需求扩大。
长期以来，公共设施的建设和运营都由政府统一规划和管理，由于农村基础设施需求量大，基础设施项目种类较多，因此资金需求量大。为了加快发展，解决基础设施建设物资来源问题，地方政府负债扩大投资来加快基础设施建设，致使政府性债务逐年上升。
1.3 PPP模式有助于分散农村基础设施建设的风险。
在PPP模式中，通过合同、协议划分各参与方的权利与义务，约束了参与方的部分行为，使得各个参与方能够谨遵风险共担、利益共享的原则，承担相应的责任，履行相应的合同。这样既避免了政府兜底风险，致使PPP项目失败，又能使各方根据自身的实际，控制和管理相关风险，实现多方共赢的目标。
2 当前PPP模式在农村基础设施建设中的问题
2.1 政府在PPP模式角色定位存在误区。
PPP模式强调充分发挥私人部门的管理作用，利用私人部门的丰富并成熟的管理经验对PPP项目的运营和管理，但是由于我国政府长期以来“一把抓”的管理制度，对PPP项目没有做到合理的放权，从各个方面干预PPP项目的决策、建设、运营和管理。政府部门在PPP项目中对于自身的角色定位不清楚，往往利用行政权力主导PPP项目，致使与私人部门之间没有形成平等合作的关系。
2.2 风险分担与利益分配机制不成熟。
由于政府的市场运作经验不足，对风险的预测与管理不足，不能准确的识别在PPP项目运作中可能出现的风险，欠缺对风险事前充分的评估，致使不能形成完善的风险应对机制，对风险不能进行有效地管控。
PPP模式作为一种合作关系，原则上要求实现利益共享与风险共担。在PPP项目的合作中，要根据各方所承担的风险的大小匹配所应得的利益，但是由于各参与方在合作上的责任分担和风险分担模糊，在利益分配上也不清楚，出现利益纠纷问题，使得项目不能正常进行。
2.3 相关法律薄弱，制度建设滞后。
由于PPP项目参与主体较多，法律关系错综复杂，尤须具备一套完整的法律制度体系来支持PPP项目，协调各方的权益。当前设计PPP项目建设的立法状态是无法可依。PPP项目的存在着法律缺失的问题，甚至没有法律依据。也有部分成形的法律文件，但还是缺乏全局性和系统性，使得在一定程度上不能有效实施，导致PPP模式的管理运行制度上政府和PPP项目参与方职责不清，权力划分不明确。
3 促进农村基础设施建设PPP模式健康发展的对策
PPP模式作为一种新型的投融资方式在基础设施领域得到了长足的实践，也暴露出了相关的问题，要解决这些问题不仅要将理论与实践相结合，还要针对这些问题总结经验教训找到解决办法，促进PPP模式健康发展。
3.1 转变政府角色，激发市场活力。
政府要转变管理理念，从公共服务的生产者、经营者转变为监督者、指导者、合作者，为PPP项目的运行提供可靠的政策环境和法律支持。
首先，政府要积极推进政策改革，完善顶层设计。政府要建立多元化的融资渠道，促进民间资本向农村地区的流入，允许私人资本进入基础设施的建设中，利用市场规则配置资源。其次，完善市场竞争机制和政府补贴机制，简政放权。准确定位政府与市场的角色，保证市场的竞争秩序，履行监管职责。最后，建立健全监督约束机制和反馈评价机制。政府要加强对市场的监管，约束私人部门的不当行为，确保资金正确流向，维护市场竞争秩序。
3.2 优化风险分担与利益调节机制。
首先，明确权责关系，保持良好的合作关系。在基础设施建设中保证政府与私人部门权利与义务相统一，界定政府与私人部门在项目中的权责关系。
其次，设计合理的风险分担机制，实施有效的风险管控机制。设计高效的风险负担机制，参与方应依照自身的优势控制相应的风险，并担负一定的风险义务。
最后，优化利益分配调节机制，调动社会资本参与的积极性。在基础设施建设中，有多方的参与者，要保障各方的稳定的利益。政府部门要明确PPP项目的收费标准，制定相应的优惠补贴政策，保障各参与方稳定的可观的收益；建立有效的激励机制，采取灵活的激励措施吸引社会资本参与农村基础设施的建设中。
3.3 制定并完善相关的法律法规。
首先，探索完善顶层设计，塑造稳定的政策环境和法律保障。政府要制定相关的政策细则，明确PPP模式的运作流程，确定风险分担和利益分配原则，為PPP模式营造稳定的社会环境，增强运作的高效性和规范性，保持政策的连续性。其次，明确市场准入标准，保证社会资本参与的广泛性和平等性。通过市场规则促进PPP模式的运作，充分发挥市场竞争机制的作用。最后，制定有效的专营管理制度。通过制定相关的管理制度对项目公司的职责、政府的权力范围、各参与方的行为进行明确界定，并通过责任分担划分责任和权益，完善PPP项目的管理制度。
参考文献
[1]周素萍.我国农村公共服务体系的建立及完善 [J] 农业经济，2010，（8）
[2]贾康.新农村基础设施建设中PPP模式的应用 [J] 地方财政研究，2006（5）
[3]周龙.PPP模式在公共基础设施建设中的应用.[J]河南师范大学（哲学社会科学版），2010（2）
[4]贾宪军.PPP模式支持城镇基础设施建设问题探究 [J]产业与科技论坛，2014，（16）
作者简介：周开宁（1973-），男，陕西咸阳人，咸阳师范学院讲师，主要研究方向为公共管理理论、组织行为学。
关键词： PPP模式；水利基础设施；政府；民营资本
【中图分类号】F830.59【文献标识码】A【文章编号】2236-1879（2017）19-0178-01
1 PPP模式应用于农村基础设施建设的必要性分析
1.1 农村基础设施的具有特殊的经济属性。
公共经济学理论将介于公共产品和私人产品属性之间的产品称为准公共产品。根据社会产品市场属性的强弱来看，农村基础设施属于准公共产品，是具有一定经济效益和社会效益的准公共产品。将PPP模式引入农村基础设施建设中，使政府部门和社会资本都参与其中，并充分发挥各自的优势，提供更高效的、利益最大化的公共产品。
1.2 地方政府债务危机使得融资需求扩大。
长期以来，公共设施的建设和运营都由政府统一规划和管理，由于农村基础设施需求量大，基础设施项目种类较多，因此资金需求量大。为了加快发展，解决基础设施建设物资来源问题，地方政府负债扩大投资来加快基础设施建设，致使政府性债务逐年上升。
1.3 PPP模式有助于分散农村基础设施建设的风险。
在PPP模式中，通过合同、协议划分各参与方的权利与义务，约束了参与方的部分行为，使得各个参与方能够谨遵风险共担、利益共享的原则，承担相应的责任，履行相应的合同。这样既避免了政府兜底风险，致使PPP项目失败，又能使各方根据自身的实际，控制和管理相关风险，实现多方共赢的目标。
2 当前PPP模式在农村基础设施建设中的问题
2.1 政府在PPP模式角色定位存在误区。
PPP模式强调充分发挥私人部门的管理作用，利用私人部门的丰富并成熟的管理经验对PPP项目的运营和管理，但是由于我国政府长期以来“一把抓”的管理制度，对PPP项目没有做到合理的放权，从各个方面干预PPP项目的决策、建设、运营和管理。政府部门在PPP项目中对于自身的角色定位不清楚，往往利用行政权力主导PPP项目，致使与私人部门之间没有形成平等合作的关系。
2.2 风险分担与利益分配机制不成熟。
由于政府的市场运作经验不足，对风险的预测与管理不足，不能准确的识别在PPP项目运作中可能出现的风险，欠缺对风险事前充分的评估，致使不能形成完善的风险应对机制，对风险不能进行有效地管控。
PPP模式作为一种合作关系，原则上要求实现利益共享与风险共担。在PPP项目的合作中，要根据各方所承担的风险的大小匹配所应得的利益，但是由于各参与方在合作上的责任分担和风险分担模糊，在利益分配上也不清楚，出现利益纠纷问题，使得项目不能正常进行。
2.3 相关法律薄弱，制度建设滞后。
由于PPP项目参与主体较多，法律关系错综复杂，尤须具备一套完整的法律制度体系来支持PPP项目，协调各方的权益。当前设计PPP项目建设的立法状态是无法可依。PPP项目的存在着法律缺失的问题，甚至没有法律依据。也有部分成形的法律文件，但还是缺乏全局性和系统性，使得在一定程度上不能有效实施，导致PPP模式的管理运行制度上政府和PPP项目参与方职责不清，权力划分不明确。
3 促进农村基础设施建设PPP模式健康发展的对策
PPP模式作为一种新型的投融资方式在基础设施领域得到了长足的实践，也暴露出了相关的问题，要解决这些问题不仅要将理论与实践相结合，还要针对这些问题总结经验教训找到解决办法，促进PPP模式健康发展。
3.1 转变政府角色，激发市场活力。
政府要转变管理理念，从公共服务的生产者、经营者转变为监督者、指导者、合作者，为PPP项目的运行提供可靠的政策环境和法律支持。
首先，政府要积极推进政策改革，完善顶层设计。政府要建立多元化的融资渠道，促进民间资本向农村地区的流入，允许私人资本进入基础设施的建设中，利用市场规则配置资源。其次，完善市场竞争机制和政府补贴机制，简政放权。准确定位政府与市场的角色，保证市场的竞争秩序，履行监管职责。最后，建立健全监督约束机制和反馈评价机制。政府要加强对市场的监管，约束私人部门的不当行为，确保资金正确流向，维护市场竞争秩序。
3.2 优化风险分担与利益调节机制。
首先，明确权责关系，保持良好的合作关系。在基础设施建设中保证政府与私人部门权利与义务相统一，界定政府与私人部门在项目中的权责关系。
其次，设计合理的风险分担机制，实施有效的风险管控机制。设计高效的风险负担机制，参与方应依照自身的优势控制相应的风险，并担负一定的风险义务。
最后，优化利益分配调节机制，调动社会资本参与的积极性。在基础设施建设中，有多方的参与者，要保障各方的稳定的利益。政府部门要明确PPP项目的收费标准，制定相应的优惠补贴政策，保障各参与方稳定的可观的收益；建立有效的激励机制，采取灵活的激励措施吸引社会资本参与农村基础设施的建设中。
3.3 制定并完善相关的法律法规。
首先，探索完善顶层设计，塑造稳定的政策环境和法律保障。政府要制定相关的政策细则，明确PPP模式的运作流程，确定风险分担和利益分配原则，為PPP模式营造稳定的社会环境，增强运作的高效性和规范性，保持政策的连续性。其次，明确市场准入标准，保证社会资本参与的广泛性和平等性。通过市场规则促进PPP模式的运作，充分发挥市场竞争机制的作用。最后，制定有效的专营管理制度。通过制定相关的管理制度对项目公司的职责、政府的权力范围、各参与方的行为进行明确界定，并通过责任分担划分责任和权益，完善PPP项目的管理制度。
参考文献
[1]周素萍.我国农村公共服务体系的建立及完善 [J] 农业经济，2010，（8）
[2]贾康.新农村基础设施建设中PPP模式的应用 [J] 地方财政研究，2006（5）
[3]周龙.PPP模式在公共基础设施建设中的应用.[J]河南师范大学（哲学社会科学版），2010（2）
[4]贾宪军.PPP模式支持城镇基础设施建设问题探究 [J]产业与科技论坛，2014，（16）
作者简介：周开宁（1973-），男，陕西咸阳人，咸阳师范学院讲师，主要研究方向为公共管理理论、组织行为学。