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国库集中支付制度，也叫国库单一账户制度,是改变现行的财政资金层层拨付方式，将政府所有财政性资金(包括预算内资金和纳入预算管理的的预算外资金)集中在人民银行或指定的代理银行开设国库单一账户，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。
2001年7月，国库集中支付制度改革拉开序幕，中央6部门率先尝鲜，多年形成的理财观念被彻底改变。此项改革是分税制以来最大规模的自上而下推动的财政支出制度改革，是财政支出管理方式的一次重大转变。这次改革的特点是没有采取“一刀切”的方式，而以财政部的一系列制度为参照，以渐进的形式自上而下推行，取得了比较显著的成效。本文以长春市国库集中支付制度改革为例进行分析。
一、国库集中支付制度改革的必要性
我国原有的财政性资金缴拨方式主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行,随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立及发展，这种运作方式的弊端日益明显。一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督；二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据；三是收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生；四是支出执行中资金分散拨付，政府宏观调控能力减弱，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现被截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败；五是财政支出范围和结构不合理，资金供给“越位”与“缺位”现象严重，供给不足与资金浪费现象并存；六是管理不规范，公开和隐性债务增多，财政风险加大。这种以多头设置账户为基础、分散进行的资金缴拨方式，不仅影响财政职能的有效发挥，而且严重影响了市场经济的健康发展，已经不适应新形势下加强预算管理的需要和国库集中收付制度的发展要求。要从根本上解决这些问题，必须改革国库管理制度。
二、国库集中支付制度改革取得的成效
长春市国库集中支付制度改革是在长春市会计集中核算改革的基础上进行的，取得了事半功倍的效果。2003年1月，长春市正式挂牌成立会计集中核算中心，采取逐步纳入，逐步规范的方式对长春市行政事业单位进行集中核算，到目前为止纳入会计集中核算的单位已由最初的50家达到124家，市一级预算单位已经全部纳入。随着会计集中核算改革的成熟和不断深入，2004年6月，成立了长春市国库集中支付中心，与会计集中核算中心合署办公。2004年10月，对部分集中核算的试点单位实施了国库集中支付，到2007年，对纳入会计集中核算的单位全部实施了国库集中支付，3年来，受理国库集中支付业务累计4万余笔，支付资金15.67亿元。至此，会计集中核算改革和国库集中支付改革相辅相成，相互补充，互为依托，形成了独具特色的“双集中”并行模式，改革取得了阶段性的成果。
（一）会计集中核算改革提高了会计信息的真实性和客观性
长春市会计集中核算中心成立后，首先改变了行政事业单位会计人员管理体制，变隶属于原各预算单位分散管理的会计人员为集中管理的会计核算中心会计人员，以第三者的身份对各预算单位的财务活动进行核算和监督；其次改变了银行账户的管理方式，取消了各预算单位原有账户，建立了统一的账户进行核算，并统一了会计科目和会计基础工作，使会计核算工作逐步规范化、制度化，有效地解决了预算单位多头开户、截留、隐匿、挪用财政性资金及账外账等问题，使各预算单位的所有资金收支行为全部处于财政部门的有效监管之下；第三改变了传统的会计核算形式，变封闭独立的手工操作为公开透明的网络化、集成化管理。这些集中管理措施的实施，在很大程度上弥补了原有行政事业单位分散核算方式下会计监督管理的不足，加强了对财政资金的监管，提高了会计信息透明度。
（二）国库集中支付改革提高了财政资金流转的透明度和使用效率
与会计集中核算改革相配合，长春市开展国库集中支付制度改革后，首先由财政部门为各预算单位在代理商业银行设置预算单位零余额帐户，用来核算和反映预算单位的日常收支情况并与代理商业银行进行清算，在此情况下，所有财政性资金都集中于央行的国库，只有实际支出时才真正从国库拨出款项，有效整合了闲置资金，缓解了财政支出压力；其次在国库集中支付制度下，规范了预算执行程序，各预算单位所需资金的取得和使用，必须严格按照经财政部门批复的年度部门预算和按季分月的用款计划执行，这一方面促进了各单位预算管理意识的增强，另一方面也进一步加强和完善了财政资金使用的事先控制机制，强化了预算约束的力度，提高了支付信息的透明度；第三在国库集中支付制度下，各类款项通过国库单一帐户体系直接支付给商品和劳务的供应者或用款单位，构筑了资金运行的“高速通道”，减少了财政资金周转环节，有效地防止了预算单位挤占、挪用财政性资金问题的发生，大大提高了资金使用效益。
三、国库集中支付制度改革存在的问题
1、会计集中核算和国库集中支付“双集中”模式使两项改革实现了有效的衔接，使国库集中支付改革运行平稳，可以说是取得了很好的效果，但是基于会计集中核算自身缺乏法律依据、会计责任主体多元化、管理缺位、单位内部控制制度弱化等局限性，财政部门提倡由会计集中核算向国库集中支付过渡，最终取消会计集中核算。但目前普遍面临的会计信息失真的问题却无法解决，国库集中支付也无法完全替代会计集中核算；而继续保留会计集中核算，又使得一部分单位在认识上出现了误区：认为沉淀在原账户的资金是有形的，是真正属于自己单位的资金，而零余额账户的资金额度是无形的，是属于财政的。因此，在实际工作中原账户和零余额账户之间经常出现调、借、还的现象，使零余额账户失去了其真正的意义。会计集中核算的去留成为两难。
2、财政部门内部流程不顺畅
目前，长春市国库集中支付中心主要经办财政授权支付业务，实际上等于代理各预算单位进行会计核算，对直接支付业务尚未涉及。直接支付业务如工资统发、政府采购等业务分别由工资统发中心和国库处操作，最后经由预算单位归集到国库集中支付中心记账。在运行过程中存在脱节、重复和繁琐的现象，需要各单位、部门反复协调和沟通。
3、用款计划批复时间过长
目前单位预算指标的下达和分月用款计划的批复要经过主管处室、预算处和国库处，直接支付业务要经过工资统发中心和采购办，最后才到国库集中支付中心。这样，尽管资金在拨付给商品和劳务供应商时环节减少了，但指标下达、计划批复又要流经多个部门、多个环节，有的部门因种种原因不能按时限批复，造成新的资金阻塞。
4、代理银行服务有待进一步提高
长春市国库集中支付业务的代理银行仅有市商业银行下属的两家支行的分行，同工商银行、中国银行等金融机构相比，市商行存在总体规模小、商业网点少、业务不齐全等先天不足。同时由于代理银行一职由其“垄断”，没有竞争，这使得代理银行在运行过程中缺乏积极性和创造性，未能将集中支付融入到其业务中。加之分行在一些具体事务的处理上没有决策权，须由分行报到支行再到市行，在协调人民银行与国库集中支付中心的沟通上无法起到桥梁和纽带作用，有时会影响具体的业务操作。
四、深化国库集中支付制度改革的思考
1、不断完善组织机构建设，逐步建立独立的国库集中支付机构
从长春市改革的经验来看，国库集中支付制度是对财政资金拨付制度的改革和完善，属于财政资金运动的事中环节，会计集中核算制度是从客观性和中立性的角度对会计监督机制的加强和完善，属于财政运行的事后环节，两个集中改革配套实施，对财政资金的全过程监督产生了良好作用。这种合署办公方式，虽然在改革初期可以使业务迅速得以开展，但从长期来看，沉淀在核算中心统一账户的资金将会形成“第二国库”，与国库集中支付改革方向不符，会影响财政资金的使用效率，无法适应财政资金支付的需要。今后在会计集中核算方面，可以选择分散转轨法，机构性质、人员编制、管理不变，根据预算单位性质、业务、办公地点，本着方便原则，设立若干大厅继续会计集中核算业务，保证会计信息的真实性和客观性，同时逐步设立独立的国库集中支付机构，以确保财政资金支付的安全和效率。
2、推行公务卡结算方式，简化业务程序，提高工作效率
公务卡是具有一定透支额度和透支免息期，由银行发放的一种贷记卡。公务卡结算，是指预算单位原来用现金支付或支票转帐支付的日常公务支出，改由用具有一定透支额度和透支免息期的银行信用卡进行日常业务支出结算。开展国库集中支付工作的单位，使用这种银行信用卡性质的公务卡，可以直接通过国库集中支付系统进行转帐结算。预算单位使用公务卡结算后，根据实际业务发生情况，向国库支付中心申请支付，经支付中心审核后，直接补足信用卡的金额。对于集中支付的单位，可以先支出后报帐，解决了用款计划与应急支出之间的矛盾；同时大大减少了现金流量，简化了业务流程，规避了现金往来的风险，提高了工作效率；由于公务卡可以透支，使得部分财政资金推迟支付，为国库资金调度赢得了时间。
3、构建财政办公一体化流程，打造资金流转的快速通道
国库集中支付制度改革中遇到的突出问题是财政内部流程不顺畅的问题，这个问题存在的原因，一方面是财政内部职能机构设置的问题，另一方面是认识问题。对于这个问题比较好的解决方式是建立一个信息平台，构建财政办公一体化流程，从部门预算的编制、下达到资金的流转监控和支付均在一个统一的软件系统中完成，使国库集中支付业务真正变成公共财政体系的一个环节。流程改变后，资金在财政部门内部不因批复不及时或责任不清而阻塞，可以保证资金流动的安全与畅通。
4、建立对代理银行的激励约束机制，规范代理银行的操作
代理银行的业务能力直接影响到国库集中支付流程是否顺畅，因此对于代理银行除通过招标方式选择之外，还应建立激励约束机制，通过对代理银行服务满意程度调查、手续费约束机制、承担风险机制等方面的控制，规范代理银行的操作。
5、深化相关制度的配套改革
国库集中支付制度改革只是财政制度改革中的一部分，要保证财政资金支付的顺利畅通，在深化国库集中支付制度改革过程中，要注意部门预算编制、预算会计制度、政府采购制度等相关财政改革措施的配套衔接，才能扩大改革的整体效应，使改革取得实际效果。
(作者单位：长春市建设工程交易中心)
（责任编辑：文峰）
2001年7月，国库集中支付制度改革拉开序幕，中央6部门率先尝鲜，多年形成的理财观念被彻底改变。此项改革是分税制以来最大规模的自上而下推动的财政支出制度改革，是财政支出管理方式的一次重大转变。这次改革的特点是没有采取“一刀切”的方式，而以财政部的一系列制度为参照，以渐进的形式自上而下推行，取得了比较显著的成效。本文以长春市国库集中支付制度改革为例进行分析。
一、国库集中支付制度改革的必要性
我国原有的财政性资金缴拨方式主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行,随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立及发展，这种运作方式的弊端日益明显。一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督；二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据；三是收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生；四是支出执行中资金分散拨付，政府宏观调控能力减弱，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现被截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败；五是财政支出范围和结构不合理，资金供给“越位”与“缺位”现象严重，供给不足与资金浪费现象并存；六是管理不规范，公开和隐性债务增多，财政风险加大。这种以多头设置账户为基础、分散进行的资金缴拨方式，不仅影响财政职能的有效发挥，而且严重影响了市场经济的健康发展，已经不适应新形势下加强预算管理的需要和国库集中收付制度的发展要求。要从根本上解决这些问题，必须改革国库管理制度。
二、国库集中支付制度改革取得的成效
长春市国库集中支付制度改革是在长春市会计集中核算改革的基础上进行的，取得了事半功倍的效果。2003年1月，长春市正式挂牌成立会计集中核算中心，采取逐步纳入，逐步规范的方式对长春市行政事业单位进行集中核算，到目前为止纳入会计集中核算的单位已由最初的50家达到124家，市一级预算单位已经全部纳入。随着会计集中核算改革的成熟和不断深入，2004年6月，成立了长春市国库集中支付中心，与会计集中核算中心合署办公。2004年10月，对部分集中核算的试点单位实施了国库集中支付，到2007年，对纳入会计集中核算的单位全部实施了国库集中支付，3年来，受理国库集中支付业务累计4万余笔，支付资金15.67亿元。至此，会计集中核算改革和国库集中支付改革相辅相成，相互补充，互为依托，形成了独具特色的“双集中”并行模式，改革取得了阶段性的成果。
（一）会计集中核算改革提高了会计信息的真实性和客观性
长春市会计集中核算中心成立后，首先改变了行政事业单位会计人员管理体制，变隶属于原各预算单位分散管理的会计人员为集中管理的会计核算中心会计人员，以第三者的身份对各预算单位的财务活动进行核算和监督；其次改变了银行账户的管理方式，取消了各预算单位原有账户，建立了统一的账户进行核算，并统一了会计科目和会计基础工作，使会计核算工作逐步规范化、制度化，有效地解决了预算单位多头开户、截留、隐匿、挪用财政性资金及账外账等问题，使各预算单位的所有资金收支行为全部处于财政部门的有效监管之下；第三改变了传统的会计核算形式，变封闭独立的手工操作为公开透明的网络化、集成化管理。这些集中管理措施的实施，在很大程度上弥补了原有行政事业单位分散核算方式下会计监督管理的不足，加强了对财政资金的监管，提高了会计信息透明度。
（二）国库集中支付改革提高了财政资金流转的透明度和使用效率
与会计集中核算改革相配合，长春市开展国库集中支付制度改革后，首先由财政部门为各预算单位在代理商业银行设置预算单位零余额帐户，用来核算和反映预算单位的日常收支情况并与代理商业银行进行清算，在此情况下，所有财政性资金都集中于央行的国库，只有实际支出时才真正从国库拨出款项，有效整合了闲置资金，缓解了财政支出压力；其次在国库集中支付制度下，规范了预算执行程序，各预算单位所需资金的取得和使用，必须严格按照经财政部门批复的年度部门预算和按季分月的用款计划执行，这一方面促进了各单位预算管理意识的增强，另一方面也进一步加强和完善了财政资金使用的事先控制机制，强化了预算约束的力度，提高了支付信息的透明度；第三在国库集中支付制度下，各类款项通过国库单一帐户体系直接支付给商品和劳务的供应者或用款单位，构筑了资金运行的“高速通道”，减少了财政资金周转环节，有效地防止了预算单位挤占、挪用财政性资金问题的发生，大大提高了资金使用效益。
三、国库集中支付制度改革存在的问题
1、会计集中核算和国库集中支付“双集中”模式使两项改革实现了有效的衔接，使国库集中支付改革运行平稳，可以说是取得了很好的效果，但是基于会计集中核算自身缺乏法律依据、会计责任主体多元化、管理缺位、单位内部控制制度弱化等局限性，财政部门提倡由会计集中核算向国库集中支付过渡，最终取消会计集中核算。但目前普遍面临的会计信息失真的问题却无法解决，国库集中支付也无法完全替代会计集中核算；而继续保留会计集中核算，又使得一部分单位在认识上出现了误区：认为沉淀在原账户的资金是有形的，是真正属于自己单位的资金，而零余额账户的资金额度是无形的，是属于财政的。因此，在实际工作中原账户和零余额账户之间经常出现调、借、还的现象，使零余额账户失去了其真正的意义。会计集中核算的去留成为两难。
2、财政部门内部流程不顺畅
目前，长春市国库集中支付中心主要经办财政授权支付业务，实际上等于代理各预算单位进行会计核算，对直接支付业务尚未涉及。直接支付业务如工资统发、政府采购等业务分别由工资统发中心和国库处操作，最后经由预算单位归集到国库集中支付中心记账。在运行过程中存在脱节、重复和繁琐的现象，需要各单位、部门反复协调和沟通。
3、用款计划批复时间过长
目前单位预算指标的下达和分月用款计划的批复要经过主管处室、预算处和国库处，直接支付业务要经过工资统发中心和采购办，最后才到国库集中支付中心。这样，尽管资金在拨付给商品和劳务供应商时环节减少了，但指标下达、计划批复又要流经多个部门、多个环节，有的部门因种种原因不能按时限批复，造成新的资金阻塞。
4、代理银行服务有待进一步提高
长春市国库集中支付业务的代理银行仅有市商业银行下属的两家支行的分行，同工商银行、中国银行等金融机构相比，市商行存在总体规模小、商业网点少、业务不齐全等先天不足。同时由于代理银行一职由其“垄断”，没有竞争，这使得代理银行在运行过程中缺乏积极性和创造性，未能将集中支付融入到其业务中。加之分行在一些具体事务的处理上没有决策权，须由分行报到支行再到市行，在协调人民银行与国库集中支付中心的沟通上无法起到桥梁和纽带作用，有时会影响具体的业务操作。
四、深化国库集中支付制度改革的思考
1、不断完善组织机构建设，逐步建立独立的国库集中支付机构
从长春市改革的经验来看，国库集中支付制度是对财政资金拨付制度的改革和完善，属于财政资金运动的事中环节，会计集中核算制度是从客观性和中立性的角度对会计监督机制的加强和完善，属于财政运行的事后环节，两个集中改革配套实施，对财政资金的全过程监督产生了良好作用。这种合署办公方式，虽然在改革初期可以使业务迅速得以开展，但从长期来看，沉淀在核算中心统一账户的资金将会形成“第二国库”，与国库集中支付改革方向不符，会影响财政资金的使用效率，无法适应财政资金支付的需要。今后在会计集中核算方面，可以选择分散转轨法，机构性质、人员编制、管理不变，根据预算单位性质、业务、办公地点，本着方便原则，设立若干大厅继续会计集中核算业务，保证会计信息的真实性和客观性，同时逐步设立独立的国库集中支付机构，以确保财政资金支付的安全和效率。
2、推行公务卡结算方式，简化业务程序，提高工作效率
公务卡是具有一定透支额度和透支免息期，由银行发放的一种贷记卡。公务卡结算，是指预算单位原来用现金支付或支票转帐支付的日常公务支出，改由用具有一定透支额度和透支免息期的银行信用卡进行日常业务支出结算。开展国库集中支付工作的单位，使用这种银行信用卡性质的公务卡，可以直接通过国库集中支付系统进行转帐结算。预算单位使用公务卡结算后，根据实际业务发生情况，向国库支付中心申请支付，经支付中心审核后，直接补足信用卡的金额。对于集中支付的单位，可以先支出后报帐，解决了用款计划与应急支出之间的矛盾；同时大大减少了现金流量，简化了业务流程，规避了现金往来的风险，提高了工作效率；由于公务卡可以透支，使得部分财政资金推迟支付，为国库资金调度赢得了时间。
3、构建财政办公一体化流程，打造资金流转的快速通道
国库集中支付制度改革中遇到的突出问题是财政内部流程不顺畅的问题，这个问题存在的原因，一方面是财政内部职能机构设置的问题，另一方面是认识问题。对于这个问题比较好的解决方式是建立一个信息平台，构建财政办公一体化流程，从部门预算的编制、下达到资金的流转监控和支付均在一个统一的软件系统中完成，使国库集中支付业务真正变成公共财政体系的一个环节。流程改变后，资金在财政部门内部不因批复不及时或责任不清而阻塞，可以保证资金流动的安全与畅通。
4、建立对代理银行的激励约束机制，规范代理银行的操作
代理银行的业务能力直接影响到国库集中支付流程是否顺畅，因此对于代理银行除通过招标方式选择之外，还应建立激励约束机制，通过对代理银行服务满意程度调查、手续费约束机制、承担风险机制等方面的控制，规范代理银行的操作。
5、深化相关制度的配套改革
国库集中支付制度改革只是财政制度改革中的一部分，要保证财政资金支付的顺利畅通，在深化国库集中支付制度改革过程中，要注意部门预算编制、预算会计制度、政府采购制度等相关财政改革措施的配套衔接，才能扩大改革的整体效应，使改革取得实际效果。
(作者单位：长春市建设工程交易中心)
（责任编辑：文峰）