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辽宁省朝阳市龙城区是朝阳市两个市辖区之一，地处市西郊，下辖6个乡镇、5个街道，63个行政村、14个社区。龙城区总人口18万，其中农业人口13万，占全区总人口的72.2%。龙城区委、区政府结合实际，以“加快小城镇建设”与“促进农业产业化”为抓手，积极推进城乡一体化建设，取得了显著成绩，也遇到不少问题。
一、龙城区小城镇建设取得成效
龙城区小城镇规划以各个镇镇政府所在地为核心，通过土地、城建、户籍等方面的优惠政策吸引投资，大力发展工商业，集聚小城镇人口，加快小城镇建设步伐。壮大全区各镇农业产业化龙头企业，形成一镇一业、一村一品。通过农业企业形成产业带动土地的集约化经营，提高土地产出率，增加农民收入，将农民从原始土地经营模式中解放出来，为小城镇建设提供劳动力。
各项措施的有力推进取得了实效：2014年区重点实施建设项目之一——上河首村城镇化建设项目（化石文化创意产业园区一期工程）采取政府主导、市场运作的方式开发建设，目前贷款申报、规划设计、代建单位招投标等各项工作进展顺利;总投资1.2亿元、规划建筑面积11万平方米的朝阳芳芝泉温泉小镇项目，已完成7万平方米，投入使用后预计可实现年营业额3000万元，吸纳当地农民800余人就业。截至2014年9月，龙城区已完成小城镇建设13万平方米，提前完成了当年目标任务。
二、遇到的问题
（一）支持小城镇建设的政策操作性不强。由于目前尚缺乏可操作性强的支持小城镇建设政策，龙城区小城镇建设工作基本处于一事一议状态，小城镇发展缓慢。
（二）小城镇建设基础设施投资不足。由于龙城区是市辖区，上级支持政策难以量化到龙城区，小城镇建设基础设施投资不足，影响了建设速度。
（三）缺乏支撑小城镇可持续发展的产业定位。小城镇可持续发展需要支柱产业的支撑。目前龙城区小城镇发展所需产业出现选择性困难，缺乏支撑可持续发展产业的小城镇建设只能停留在靠公益项目投资的初级阶段。
（四）尚未建立农业产业化发展与小城镇建设协调机制。目前龙城区尚未建立完善小城镇建设与农业产业化发展的协调机制，相关政策衔接、资金整合不到位，没有形成合力。
（五）农民对移居城镇心存顾虑，土地流转意愿不足。在小城镇建设推动农民向非农产业转移工作中，农民对移居城镇心存顾虑，对放弃土地后就业、养老、医疗等问题有后顾之忧。同时，由于对农业产业项目发展前景认识不清，对流转土地期限、价格认同度不高，土地流转意愿不足。
三、对策建议
（一）强化城乡一体化建设“顶层设计”。城乡一体化建设是一项系统工程，应当以统筹城乡经济社会发展为思路，进一步理顺城乡一体化发展管理体制，强化“顶层设计”。根据市辖区现状和经济特点做好发展规划，优化布局，突出重点。加强对现存体制和政策障碍影响因素的分析，通过深化改革，研究解决和落实相关工作遇到的困难与问题。
（二）建立健全统筹协调工作机制。城乡一体化建设“顶层设计”的落实，需要建立健全统筹协调工作机制，明确相关工作任务分工与完成时间表，建立部门与单位联席会议制度，进一步统筹相关政策、制度、项目与资金安排，以解决相关工作政策不衔接、制度交叉与空白、项目重复与资金分散等问题。通过强化城乡工作统筹安排，形成工作合力，以有效的工作机制保障城乡一体化工作任务的落实与目标的实现。
（三）多渠道筹集建设发展资金。加快城乡一体化建设发展，资金支持尤为关键。一要充分发挥公共财政资金主渠道作用，主动向上级汇报市辖区“顶层设计”的工作思路与方案，积极争取财政支持，进一步加大财政投入力度;二要认真研究当前支持城乡一体化建设的财政、税收、金融政策，用好、用足现有政策，并结合实际提出相关政策的工作方案，积极争取政策倾斜;三要研究打造城乡一体化融资平台，充分发挥财政贴息的杠杆作用，从银行贷款;创新融资方式，研究探索收益权质押贷款、设备设施融资租赁;四要广泛吸引社会资金投入。如充分发挥农业产业化龙头企业的示范作用，积极引导社会资金投入农业产业化发展;在小城镇建设中，研究探索BOT、TOT等建设管理模式，通过政府特许经营方式，引导社会资金投资交通、供排水等公共事业。
（四）健全公共服务体系。在城乡一体化“硬件”建设快速推进的同时，还需加快城镇住房、就业、医疗、教育和社会保障等制度改革，为进城农民提供公平的就业和生活环境。 为农村劳动力转移提供包括信息咨询、职业介绍、职业培训等方面的综合服务，培育和完善劳动力市场，促进劳动力的有序流动。加强就业培训，提高农村劳动力的文化素质和职业技能，为农民进城就业创造条件。
（五）加快发展第三产业。结合朝阳市产业结构调整整体规划，进一步深化龙城区产业结构调整，加快发展就业容量大的第三产业，如饮食、商店、旅馆、修理、家庭服务、文化娱乐等。第三产业的发展对于增强乡镇社会的凝聚力和辐射功能，对于增加就业、方便人民生活都有着积极的作用。要为第三产业的发展创造一个更加宽松的政策环境。坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，大胆放手让广大城镇居民和农民参与到那些投资少、见效快、劳动密集、直接为生产和生活服务的行业中来。同时放宽相关政策，调动各方面积极性，采取多种形式促进“三产”的快速发展。
（作者单位：辽宁省朝阳市龙城区农业综合扶贫开发局 水利部财务司）
责任编辑：宗宇翔
一、龙城区小城镇建设取得成效
龙城区小城镇规划以各个镇镇政府所在地为核心，通过土地、城建、户籍等方面的优惠政策吸引投资，大力发展工商业，集聚小城镇人口，加快小城镇建设步伐。壮大全区各镇农业产业化龙头企业，形成一镇一业、一村一品。通过农业企业形成产业带动土地的集约化经营，提高土地产出率，增加农民收入，将农民从原始土地经营模式中解放出来，为小城镇建设提供劳动力。
各项措施的有力推进取得了实效：2014年区重点实施建设项目之一——上河首村城镇化建设项目（化石文化创意产业园区一期工程）采取政府主导、市场运作的方式开发建设，目前贷款申报、规划设计、代建单位招投标等各项工作进展顺利;总投资1.2亿元、规划建筑面积11万平方米的朝阳芳芝泉温泉小镇项目，已完成7万平方米，投入使用后预计可实现年营业额3000万元，吸纳当地农民800余人就业。截至2014年9月，龙城区已完成小城镇建设13万平方米，提前完成了当年目标任务。
二、遇到的问题
（一）支持小城镇建设的政策操作性不强。由于目前尚缺乏可操作性强的支持小城镇建设政策，龙城区小城镇建设工作基本处于一事一议状态，小城镇发展缓慢。
（二）小城镇建设基础设施投资不足。由于龙城区是市辖区，上级支持政策难以量化到龙城区，小城镇建设基础设施投资不足，影响了建设速度。
（三）缺乏支撑小城镇可持续发展的产业定位。小城镇可持续发展需要支柱产业的支撑。目前龙城区小城镇发展所需产业出现选择性困难，缺乏支撑可持续发展产业的小城镇建设只能停留在靠公益项目投资的初级阶段。
（四）尚未建立农业产业化发展与小城镇建设协调机制。目前龙城区尚未建立完善小城镇建设与农业产业化发展的协调机制，相关政策衔接、资金整合不到位，没有形成合力。
（五）农民对移居城镇心存顾虑，土地流转意愿不足。在小城镇建设推动农民向非农产业转移工作中，农民对移居城镇心存顾虑，对放弃土地后就业、养老、医疗等问题有后顾之忧。同时，由于对农业产业项目发展前景认识不清，对流转土地期限、价格认同度不高，土地流转意愿不足。
三、对策建议
（一）强化城乡一体化建设“顶层设计”。城乡一体化建设是一项系统工程，应当以统筹城乡经济社会发展为思路，进一步理顺城乡一体化发展管理体制，强化“顶层设计”。根据市辖区现状和经济特点做好发展规划，优化布局，突出重点。加强对现存体制和政策障碍影响因素的分析，通过深化改革，研究解决和落实相关工作遇到的困难与问题。
（二）建立健全统筹协调工作机制。城乡一体化建设“顶层设计”的落实，需要建立健全统筹协调工作机制，明确相关工作任务分工与完成时间表，建立部门与单位联席会议制度，进一步统筹相关政策、制度、项目与资金安排，以解决相关工作政策不衔接、制度交叉与空白、项目重复与资金分散等问题。通过强化城乡工作统筹安排，形成工作合力，以有效的工作机制保障城乡一体化工作任务的落实与目标的实现。
（三）多渠道筹集建设发展资金。加快城乡一体化建设发展，资金支持尤为关键。一要充分发挥公共财政资金主渠道作用，主动向上级汇报市辖区“顶层设计”的工作思路与方案，积极争取财政支持，进一步加大财政投入力度;二要认真研究当前支持城乡一体化建设的财政、税收、金融政策，用好、用足现有政策，并结合实际提出相关政策的工作方案，积极争取政策倾斜;三要研究打造城乡一体化融资平台，充分发挥财政贴息的杠杆作用，从银行贷款;创新融资方式，研究探索收益权质押贷款、设备设施融资租赁;四要广泛吸引社会资金投入。如充分发挥农业产业化龙头企业的示范作用，积极引导社会资金投入农业产业化发展;在小城镇建设中，研究探索BOT、TOT等建设管理模式，通过政府特许经营方式，引导社会资金投资交通、供排水等公共事业。
（四）健全公共服务体系。在城乡一体化“硬件”建设快速推进的同时，还需加快城镇住房、就业、医疗、教育和社会保障等制度改革，为进城农民提供公平的就业和生活环境。 为农村劳动力转移提供包括信息咨询、职业介绍、职业培训等方面的综合服务，培育和完善劳动力市场，促进劳动力的有序流动。加强就业培训，提高农村劳动力的文化素质和职业技能，为农民进城就业创造条件。
（五）加快发展第三产业。结合朝阳市产业结构调整整体规划，进一步深化龙城区产业结构调整，加快发展就业容量大的第三产业，如饮食、商店、旅馆、修理、家庭服务、文化娱乐等。第三产业的发展对于增强乡镇社会的凝聚力和辐射功能，对于增加就业、方便人民生活都有着积极的作用。要为第三产业的发展创造一个更加宽松的政策环境。坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，大胆放手让广大城镇居民和农民参与到那些投资少、见效快、劳动密集、直接为生产和生活服务的行业中来。同时放宽相关政策，调动各方面积极性，采取多种形式促进“三产”的快速发展。
（作者单位：辽宁省朝阳市龙城区农业综合扶贫开发局 水利部财务司）
责任编辑：宗宇翔