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一、市政府和国土部门构成不作为理由如下：1994年12月29日,江州支行以划拨方式取得该块土地的使用权,市政府、建设局、国土局等单位为其下发二书三证,直到2004年才开始建设,闲置时间达10年左右。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定：＂禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,