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我国《国家赔偿法》自1995年颁布以来，实施过程中暴露出许多不足，尤其是该法的归责原则问题更是备受争议。经过多年艰难曲折的修正，2010年十一届全国人大常委会第十四次会议终于通过了《国家赔偿法》的修正草案，并在诸多方面尤其是归责原则问题上进行了调整。然而，修改后的归责原则对于《国家赔偿法》能否实现其保障公民权利的根本目的仍然存在较大的遗憾。
一、我国《国家赔偿法》归责原则的不足
（一）违法归责原则的弊端。1.违法归责原则与国家赔偿的立法目的不符。国家赔偿的功能即国家赔偿预期将会产生的作用和影响。《国家赔偿法》的主要目的和功能是首先确保国家侵权的受害人可以获得国家的赔偿，其次才是促进国家机关依法行使职权、监督国家机关以及工作人员职权行为。然而，现行《国家赔偿法》违法归责原则首先考虑的是侵权人行为的合法性，而不是受害人的损失赔偿问题，只有侵权人行为违法才会考虑如何赔偿，从而造成赔偿的范围过于狭窄，很多应该赔偿的事项没有纳入到国家赔偿的范围中去；其次在程序上，适用违法归责原则的实践操作也给受害人获取国家赔偿带来了一些不必要的阻碍，不利于对受损利益合理及时的救济。这种思维模式和操作模式侧重于从国家机关职务行为是否违法进行判断和评价，而不是以公民、法人以及其他组织是否受到损失以及这种损失是否应当由国家承担作为出发点，这本身就违背了设立国家赔偿制度的根本目标。
2.违法归责原则导致赔偿范围狭窄，不利于对受害人的保护。违法归责原则的理论起点是国家职权行为的可被司法审查性，除赔偿机关主动做出赔偿的情况以外，只有经过司法审查程序被确认为违法的行为才有可能发生国家赔偿的问题。国家职权行为的违法形式与方式是极其多样，而可被司法审查而确定为违法的职权行为是有限的，特别在我国国家赔偿法与行政诉讼法的规定不相一致的情况之下，行政诉讼法的受案范围远较于国家赔偿法的受案范围窄。因此在许多情况之下，如何通过司法审查来确定国家赔偿中被起诉行为的违法性便成为一个难以解决的问题。
3.违法归责原则在现实中不具操作性。依据违法原则，在追究国家赔偿责任时，首先必须判明国家机关及其工作人员行为是否违法。国家机关及其工作人员的行为有三类：一类是依据法律规定进行的法律行为，这种行为可以用合法与违法对其加以判断；另一类是与法律上规定的职权无关的事实行为；还有一类是介于两者之间的准法律行为。对于后两类则不宜用合法与否加以判断。例如，警察在追捕逃犯过程中，开枪误击路人，或边防机关在检查物品时不慎造成的损坏，对于这些情况很难确定是合法还是违法，因此也就无从追究谁的责任。这种制度的设计给国家赔偿的申请和受理带来一定的限制，不利于受害人及时合理得到应有的救济，不利于国家赔偿权利救济功能的实现，也偏离了国家赔偿法的立法目的。
（二）我国新《国家赔偿法》对国家赔偿归责原则未作大调整。十一届全国人大常委会第十四次会议通过了《国家赔偿法》的修正草案，新《国家赔偿法》已于2010年12月1日开始实施。新法在归责原则方面其实并未做实质性调整。修改后的国家赔偿法第二条为：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”对比修改前后内容，其最主要的是，由“违法行使职权”改为“有本法规定的情形”，其实这只是对国家赔偿归责原则新的表述，实质上并没有对原国家赔偿法的归责原则作大调整。新法中行政赔偿、非刑事司法赔偿以及大部分的刑事赔偿，在归责原则上，均无变化。唯一有改变的是刑事拘留赔偿，从以前单一的结果归责，调整为违法归责兼结果归责。
二、我国《国家赔偿法》应确立无过错归责原则
（一）确立无过错归责原则的理论支持。1.人民主权理论。人民主权理论是国家赔偿法得以建立和发展的最重要的理论基础之一。我国宪法明确规定，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的主权属于人民。人民和国家之间同样是委托人与受托人的关系，国家政权的根本宗旨是全心全意为人民服务，国家工作人员是人民的公仆。按照人民的意愿制定的法律制度，国家及其工作人员必须遵守和执行，如果国家及其工作人员在执行法律、履行公务的过程中，造成了对公民的损害，依理应予以赔偿。
2.法律面前人人平等的理论。国家是公共权力的体现者和公共意志的执行者，当国家执行公务活动时，国家与公民之间是一种管理与被管理、权力与服从的关系。但是，当国家公务人员在公务活动中侵害了公民的合法权利时，国家与公民之间的关系，应视同平等主体之间损害赔偿的民事法律关系。也就是说国家同公民一样，应以法律面前人人平等原则为基础承担赔偿责任。
3.社会公共负担平等理论。该理论主张代表国家的政府的所有活动都是为公共利益实施的，应当由全体公民分担费用，公民依法纳税。而政府活动对公民造成的损害，实际上是受害人一般纳税负担以外的额外负担。因此，国家在行使公权力的活动过程中对公民造成的损害，应该由全体社会成员公平负担，也就是说由全体社会成员的代表国家来负担。这就为国家无过错承担赔偿责任奠定了基础。
（二）确立无过错归责原则的可行性。1.我国目前经济条件的允许。经过几十年的长足发展，我国的综合国力大大增强，国库收入也大有提高，在这个基础上，通过修改国家赔偿法的归责原则，适当扩大国家赔偿范围，是在当前国家可以承受的程度之内的，也是我国目前经济条件可以允许的。
2.我国社会发展的迫切需求。随着我国改革开放的深入发展，社会主义市场经济体制的不断完善，我国政府的权力也日益扩大，国家机关及其工作人员侵犯市场主体权益的职务行为经常发生，国家赔偿法的修改应对此进行更有力地调整，从而更好地为我国市场经济的完善提供法律保障。另外，国家权力在扩大，对国家权力的制约也要有相适应的扩张。同时，建设法治国家的要求，发展社会主义民主政治的需要以及人民民主意识的觉醒和人权保护的呼声空前高涨，都要求我们的法律不管是在立法还是在司法上都要有相适应的调整。在这个大背景下，当前国家赔偿法确立的违法归责原则在保护公民合法权益上面的不足显得日益醒目，对它进行适当的调整也是大势所趋。
（三）适用无过错归责更有利于对受害人合法权益的保障。
1.适用无过错归责原则符合《国家赔偿法》的立法目的。根据上文的分析，《国家赔偿法》的首要目标是对公民、法人和其他组织合法权益的保护，对国家机关和国家机关工作人员的监督和对违法行为的预防只是第二位的目标，那么只要对公民、法人或其他组织的合法权益造成损害，就应当适用国家赔偿，从而更好地实现这个国家赔偿制度的主要功能。无过错责任原则其功能主要在于转移、分散危险给受害人造成的损失，减轻受害人的举证困难，及时给受害人提供赔偿，是一种接近理想状态的国家赔偿归责原则，它反映了现代损害赔偿制度的发展趋势，即由原来的从加害人角度考虑，逐渐向从受害人角度考虑，着重于损害负担的分配，以保障公平正义，因而它是完全符合《国家赔偿法》立法目的的。
2.适用无过错归责原则扩大了赔偿范围。无过错归责原则彻底抛弃了对致害行为的违法性和是否存在过错的考虑，把国家赔偿法从以前的偏重于对行为的法律评价和对致害机关及其工作人员的责任追究中完全解放出来，回归為单纯的救济法，把对受损权益的救济作为根本的目的，并且解决了很多在现阶段适用违法归责原则时出现的受害人得不到合理救济的实际问题，最广泛地扩充了国家赔偿的范围，对公民合法权益起到充分的保障。在国家赔偿中适用无过错归责原则，不需要考虑致害行为的违法性，也不要考虑行为人是否有“明显不当”的过错，从救济受害人的角度出发，“以人为本”，实现了国家赔偿的根本目的，最大地扩充国家赔偿的范围，体现“有损害便有救济”的服务政府的形象。
3.适用无过错归责原则使国家赔偿的实施操作在程序上更趋于合理。违法归责原则在现实中不具操作性，而适用无过错归责原则，这个问题则迎刃而解。提起国家赔偿不再以行为的违法性为前提，权利受损害的当事人只要能证明有损害结果的存在，而这个损害结果与国家机关有因果关系，自己并没有过错，就可以向人民法院提起国家赔偿。
（作者单位：中国科学技术大学人文与社会科学学院）
一、我国《国家赔偿法》归责原则的不足
（一）违法归责原则的弊端。1.违法归责原则与国家赔偿的立法目的不符。国家赔偿的功能即国家赔偿预期将会产生的作用和影响。《国家赔偿法》的主要目的和功能是首先确保国家侵权的受害人可以获得国家的赔偿，其次才是促进国家机关依法行使职权、监督国家机关以及工作人员职权行为。然而，现行《国家赔偿法》违法归责原则首先考虑的是侵权人行为的合法性，而不是受害人的损失赔偿问题，只有侵权人行为违法才会考虑如何赔偿，从而造成赔偿的范围过于狭窄，很多应该赔偿的事项没有纳入到国家赔偿的范围中去；其次在程序上，适用违法归责原则的实践操作也给受害人获取国家赔偿带来了一些不必要的阻碍，不利于对受损利益合理及时的救济。这种思维模式和操作模式侧重于从国家机关职务行为是否违法进行判断和评价，而不是以公民、法人以及其他组织是否受到损失以及这种损失是否应当由国家承担作为出发点，这本身就违背了设立国家赔偿制度的根本目标。
2.违法归责原则导致赔偿范围狭窄，不利于对受害人的保护。违法归责原则的理论起点是国家职权行为的可被司法审查性，除赔偿机关主动做出赔偿的情况以外，只有经过司法审查程序被确认为违法的行为才有可能发生国家赔偿的问题。国家职权行为的违法形式与方式是极其多样，而可被司法审查而确定为违法的职权行为是有限的，特别在我国国家赔偿法与行政诉讼法的规定不相一致的情况之下，行政诉讼法的受案范围远较于国家赔偿法的受案范围窄。因此在许多情况之下，如何通过司法审查来确定国家赔偿中被起诉行为的违法性便成为一个难以解决的问题。
3.违法归责原则在现实中不具操作性。依据违法原则，在追究国家赔偿责任时，首先必须判明国家机关及其工作人员行为是否违法。国家机关及其工作人员的行为有三类：一类是依据法律规定进行的法律行为，这种行为可以用合法与违法对其加以判断；另一类是与法律上规定的职权无关的事实行为；还有一类是介于两者之间的准法律行为。对于后两类则不宜用合法与否加以判断。例如，警察在追捕逃犯过程中，开枪误击路人，或边防机关在检查物品时不慎造成的损坏，对于这些情况很难确定是合法还是违法，因此也就无从追究谁的责任。这种制度的设计给国家赔偿的申请和受理带来一定的限制，不利于受害人及时合理得到应有的救济，不利于国家赔偿权利救济功能的实现，也偏离了国家赔偿法的立法目的。
（二）我国新《国家赔偿法》对国家赔偿归责原则未作大调整。十一届全国人大常委会第十四次会议通过了《国家赔偿法》的修正草案，新《国家赔偿法》已于2010年12月1日开始实施。新法在归责原则方面其实并未做实质性调整。修改后的国家赔偿法第二条为：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”对比修改前后内容，其最主要的是，由“违法行使职权”改为“有本法规定的情形”，其实这只是对国家赔偿归责原则新的表述，实质上并没有对原国家赔偿法的归责原则作大调整。新法中行政赔偿、非刑事司法赔偿以及大部分的刑事赔偿，在归责原则上，均无变化。唯一有改变的是刑事拘留赔偿，从以前单一的结果归责，调整为违法归责兼结果归责。
二、我国《国家赔偿法》应确立无过错归责原则
（一）确立无过错归责原则的理论支持。1.人民主权理论。人民主权理论是国家赔偿法得以建立和发展的最重要的理论基础之一。我国宪法明确规定，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的主权属于人民。人民和国家之间同样是委托人与受托人的关系，国家政权的根本宗旨是全心全意为人民服务，国家工作人员是人民的公仆。按照人民的意愿制定的法律制度，国家及其工作人员必须遵守和执行，如果国家及其工作人员在执行法律、履行公务的过程中，造成了对公民的损害，依理应予以赔偿。
2.法律面前人人平等的理论。国家是公共权力的体现者和公共意志的执行者，当国家执行公务活动时，国家与公民之间是一种管理与被管理、权力与服从的关系。但是，当国家公务人员在公务活动中侵害了公民的合法权利时，国家与公民之间的关系，应视同平等主体之间损害赔偿的民事法律关系。也就是说国家同公民一样，应以法律面前人人平等原则为基础承担赔偿责任。
3.社会公共负担平等理论。该理论主张代表国家的政府的所有活动都是为公共利益实施的，应当由全体公民分担费用，公民依法纳税。而政府活动对公民造成的损害，实际上是受害人一般纳税负担以外的额外负担。因此，国家在行使公权力的活动过程中对公民造成的损害，应该由全体社会成员公平负担，也就是说由全体社会成员的代表国家来负担。这就为国家无过错承担赔偿责任奠定了基础。
（二）确立无过错归责原则的可行性。1.我国目前经济条件的允许。经过几十年的长足发展，我国的综合国力大大增强，国库收入也大有提高，在这个基础上，通过修改国家赔偿法的归责原则，适当扩大国家赔偿范围，是在当前国家可以承受的程度之内的，也是我国目前经济条件可以允许的。
2.我国社会发展的迫切需求。随着我国改革开放的深入发展，社会主义市场经济体制的不断完善，我国政府的权力也日益扩大，国家机关及其工作人员侵犯市场主体权益的职务行为经常发生，国家赔偿法的修改应对此进行更有力地调整，从而更好地为我国市场经济的完善提供法律保障。另外，国家权力在扩大，对国家权力的制约也要有相适应的扩张。同时，建设法治国家的要求，发展社会主义民主政治的需要以及人民民主意识的觉醒和人权保护的呼声空前高涨，都要求我们的法律不管是在立法还是在司法上都要有相适应的调整。在这个大背景下，当前国家赔偿法确立的违法归责原则在保护公民合法权益上面的不足显得日益醒目，对它进行适当的调整也是大势所趋。
（三）适用无过错归责更有利于对受害人合法权益的保障。
1.适用无过错归责原则符合《国家赔偿法》的立法目的。根据上文的分析，《国家赔偿法》的首要目标是对公民、法人和其他组织合法权益的保护，对国家机关和国家机关工作人员的监督和对违法行为的预防只是第二位的目标，那么只要对公民、法人或其他组织的合法权益造成损害，就应当适用国家赔偿，从而更好地实现这个国家赔偿制度的主要功能。无过错责任原则其功能主要在于转移、分散危险给受害人造成的损失，减轻受害人的举证困难，及时给受害人提供赔偿，是一种接近理想状态的国家赔偿归责原则，它反映了现代损害赔偿制度的发展趋势，即由原来的从加害人角度考虑，逐渐向从受害人角度考虑，着重于损害负担的分配，以保障公平正义，因而它是完全符合《国家赔偿法》立法目的的。
2.适用无过错归责原则扩大了赔偿范围。无过错归责原则彻底抛弃了对致害行为的违法性和是否存在过错的考虑，把国家赔偿法从以前的偏重于对行为的法律评价和对致害机关及其工作人员的责任追究中完全解放出来，回归為单纯的救济法，把对受损权益的救济作为根本的目的，并且解决了很多在现阶段适用违法归责原则时出现的受害人得不到合理救济的实际问题，最广泛地扩充了国家赔偿的范围，对公民合法权益起到充分的保障。在国家赔偿中适用无过错归责原则，不需要考虑致害行为的违法性，也不要考虑行为人是否有“明显不当”的过错，从救济受害人的角度出发，“以人为本”，实现了国家赔偿的根本目的，最大地扩充国家赔偿的范围，体现“有损害便有救济”的服务政府的形象。
3.适用无过错归责原则使国家赔偿的实施操作在程序上更趋于合理。违法归责原则在现实中不具操作性，而适用无过错归责原则，这个问题则迎刃而解。提起国家赔偿不再以行为的违法性为前提，权利受损害的当事人只要能证明有损害结果的存在，而这个损害结果与国家机关有因果关系，自己并没有过错，就可以向人民法院提起国家赔偿。
（作者单位：中国科学技术大学人文与社会科学学院）