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摘要本文通过分析现行民事检察办案机制中存在的不合理与不规范之处,主张在该基本框架的基础上,通过建立一体化民事检察工作机制,破解目前在民事检察工作实践中一定程度上存在的工作效率不高、抗诉效果不佳、协调机制不畅等疑难问题,以期进一步完善民事检察工作机制,切实提高民事检察工作质量和效果。
关键词民事检察 一体化 办案机制
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-126-02
一、现行的民事检察办案机制存在的问题及原因
经过近二十年的实践,检察机关在实践中形成了一套行之有效的民事检察工作机制,有力促进了民事检察监督权的行使。但不可否认,在工作实践中现行民事检察工作机制本身及其在运行中均存在不少问题,直接影响了民事检察工作机制的运行效果。
(一)基层院案源数量少成为制约民事检察业务发展的瓶颈
按照现行法律的规定,在民事行政检察监督工作中,同级人民检察院不能够对同级人民法院作出的生效裁判直接提起抗诉,只能够通过上级人民检察院提起抗诉。因此,上级院办理的案件多于下级院,尤其是分院、市院等上级院受理案件数量多,任务重,而基层院受理案件少。线索来源渠道不畅,案件数量少成为基层民事检察工作的瓶颈。
(二)受立法制约,民事检察办案“倒三角”现象突出
目前,我国民事诉讼法、行政诉讼法并未确立“同级审、同级抗”的民事检察监督制度,而是规定地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,符合法定抗诉情形的,应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。这种立法上“以上抗下”的规定导致了民事检察工作“倒三角”现象比较突出。主要表现在:一是检察院自身的办案环节,从立案到审结需要投入相当的人力、物力和财力,花费大量的办案时间。二是根据现行法律规定,最高人民检察院对各级人民法院,上级人民检察院对下级人民法院的生效裁判有权提出抗诉,由此导致了上级人民检察院,尤其是省级人民检察院和最高人民检察院案件严重积压的“倒三角”现象。
(三)民事检察队伍专业化程度不高制约监督工作实效
在当前,基层检察机关普遍存在“案多人少”的现状,而刑事案件发案率又逐年升高,导致基层检察机关对民事检察监督部门人员配置与工作职能不匹配突出。“工欲善其事,必先利其器。”民事檢察监督的职能要求办案人员具有较高的法律素养。民事工作中大量涉及到民商事、行政法律法规,从民商法以及行政法这两个法律部门特点来看,民商法博大精深,枝繁叶茂,行政法专业性强,内容庞杂,要准确掌握运用好这两大部门法确属不易。而现有的民事检察队伍人员数量少,干警又普遍没有接受过系统培训,不仅难以掌握两大部门法的基础理论,更谈不上及时学习理解新的法律法规,使得人员素质长期不能很好地适应民事检察监督职责的要求,从一定程度上影响了民事工作的开展。
二、民事检察办案内部一体化机制构建
检察工作一体化机制的概念从字面上理解,是指按照司法管辖的需要划分为不同层级、不同类别、不同区域的各个检察机关,以及组成检察机关的最基本“要素”——检察官,相互之间应该形成上令下从、相互协调、关系密切的统一的有机整体①。通过检察工作一体化机制的总体要求的实现,笔者认为,可以在既要兼顾基层检察院的工作量,又能实实在在地处理申诉案件,提高工作效率,且在不能够依靠等待修改立法来及时保障申诉人权利的同时。在民事诉讼法尚未修订的现行法律的规定之下,笔者认为完全可以通过创新建立、完善“一体化”工作制度,解决民行工作“倒三角”现象,使民检工作走出现实困境。
(一)建立申诉案件上下级交办、提办工作制度
1.建立案件交办制度。实践中,上级院往往按照地域管辖的原则将一些二审申诉案件交由基层院以上级院名义办理,这一实践既将案件合理分流,又充分利用的既有的人力资源。但是由于这一工作没有系统化、制度化,同时也缺乏明确的法律依据。为了规范案件交办工作,迫切需要建立案件交办制度,注重规范交办案件办理时的原则、权限、范围、程序以及相关问题,将来源于实践中好的做法制度化,规范办案。
2.建立案件提办制度。参照法院系统案件提审的模式,按照属地管辖原则,基层院在办理民事案件中,对一些重大、涉及某一部门、某一地方利益的案件也或多或少地遭遇办案阻力,受到一定的干扰时,上级院应从“上下一体”着眼,注重发挥在本辖区内的优势,对此类案件要充分给予支持,及时提办,不必再由基层院进行提请抗诉程序的审查,直接进行抗诉程序的审查,这样可以排除干扰阻力,保证案件的顺利办理。②
(二)建立检察系统办案资源调配使用、考评一体化工作机制
实践中,可以尝试打破级别管辖与辖区界限,建立民行检察人才库制度,加强人才队伍专业化建设。通过人才库在区域内调剂使用人力资源,支援他院办案;还可以推行上级院任命下级院检察官制度,由上级院检察长任命下级院检察官以合适的法律职务,赋予他们独立办理二审案件的权限,并报市中级人民法院备案,以此调动基层民检干警的工作积极性,最大程度利用有限的办案资源。这样,通过整合上下级民行检察部门办案资源,推行民行检察办案一体化机制,能够进一步理顺上下级民行检察部门关系,共同办好建议提请抗诉、提请抗诉以及抗诉案件。
同时,为使考评制度的激励与引导取得实效,要建立“一体化”的案件质量评判、人员考评机制。基于民事案件的复杂性以及民事检察所面对的诉讼环境的特殊性,民事抗诉案件质量评判标准也不是单一的,民事检察部门应从实际出发,设立科学合理、符合民事检察工作规律的自我评价标准。
(三)建立检察院内部其他部门相衔接的一体化工作制度
通过加强民事检察部门与其他有关内设机构的协作配合,可以大大拓宽案件的来源渠道和提升办案质量。在办理民事案件中,对于潜藏于不公裁判后的一些职务犯罪案件,民检部门要注重发挥职能优势,善于透过现象发现职务犯罪案件线索,充分运用检察权中的初查权和侦查权,加大查处力度,树立检察权威,取得良好的法律监督效果。在这方面,要从“内部整合”入手,建立民检部门与自侦部门之间的审查、调查、初查、侦查衔接工作制度,发挥各自优势,充分互补,形成合力,特别是对审查、调查、初查、侦查这四个环节中,相关业务部门在环节中的职责、衔接方式、办案规程应是此项制度中重点加以解决的问题。
要进一步发挥、调整和规范基层检察院的基础作用,建立、完善一体化的工作机制就尤为必要,力争突破办案“倒三角”的瓶颈制约。需要进一步统筹兼顾,整合资源,建立以市院为领导机关负责全局工作的工作机制,统筹全局,带头办案;要以分院为办案主力军,强化力量,指导示范;要以区县院作为受理案件的主渠道、作为办案工作的重要基础。
三、民事检察办案外部协调机制的配套设置
只有检察系统内部的“一体化”办案机制还远不能有效解决民事检察工作的所有问题,毕竟民事检察监督工作的开展还需要法院的有效配合,因此必须在内部理顺有关工作机制的情况下,加强外部的协调机制配套设置,尤其是检察机关和法院的协调机制。
检察权与审判权是制约与被制约的关系,冲突是必然的。新的民事诉讼法实施后,检、法之间的协调沟通更有待加强。如与法院的协调配合机制应进一步完善,包括抗诉条件、调阅案卷、出席再审法庭、列席审委会等方面都需进一步理顺关系。具体建议如下:
1.加强与法院的直接工作联系,求同存异,深化认识。维护司法公正及司法权威是检法两家进行沟通的基础,在工作中应加强与法院的沟通协调,通过个案沟通、类案研讨、联席会议等方式,互通思想、深化认识,最大限度地使法院对民事检察工作形成客观认知与认同,将双方达成的共识以会议纪要等形式使其制度化,减少矛盾,加强配合,使民事检察工作逐步走上规范有序的轨道,促进民事检察工作与市判工作相互制约、相互配合的良性互动局面的形成。
2.畅通监督渠道,注重解决实际问题,注重监督实效。在工作实践中应灵活运用检察建议等监督方式,充分发抨检察建议适用的全面性、操作的灵活性、处理的高效性等特点,及时有效地维护当事人合法权益。对于符合抗诉条件,但裁判结果对当事人合法权益影响不大的,诉讼周期过长可能影响抗诉效果的,或者经协商法院愿意自行纠正的案件,可通过发出检察建议等方式,缩短办案周期,减少抗诉环节,提高办案效率,维护司法公正。
3.督促和配合法院做好抗诉再审案件的审判工作,为依法纠错奠定良好基础。民事抗诉案件公正、妥善的处理,离不开法院对抗诉理由的认同。对于存在意见分歧、检察机关认为法院确有错误的案件,依法据理地指出原裁判的错误所在,阐明检察机关的立场和观点,提出案件的正确处理意见。同时,在理清事实真相,不损害申诉人合法权益的基础上,寻求与再审法院共同使双方当事人通过再审化解矛盾,平衡利益的最佳方案,使抗诉案件通过再审取得良好的法律效果和社会效果。
注释:
①袁春义,李敏.检察工作一体化机制在民行检察工作的作用.http://www.124.gov.cn/ 2007-06/20/cms379004article.shtml.
②黄石市人民检察院民行处课题组.在民行工作中落实检察工作一体化机制的实践及运行构想.荆楚公平正义网.2007年9月24日.
关键词民事检察 一体化 办案机制
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-126-02
一、现行的民事检察办案机制存在的问题及原因
经过近二十年的实践,检察机关在实践中形成了一套行之有效的民事检察工作机制,有力促进了民事检察监督权的行使。但不可否认,在工作实践中现行民事检察工作机制本身及其在运行中均存在不少问题,直接影响了民事检察工作机制的运行效果。
(一)基层院案源数量少成为制约民事检察业务发展的瓶颈
按照现行法律的规定,在民事行政检察监督工作中,同级人民检察院不能够对同级人民法院作出的生效裁判直接提起抗诉,只能够通过上级人民检察院提起抗诉。因此,上级院办理的案件多于下级院,尤其是分院、市院等上级院受理案件数量多,任务重,而基层院受理案件少。线索来源渠道不畅,案件数量少成为基层民事检察工作的瓶颈。
(二)受立法制约,民事检察办案“倒三角”现象突出
目前,我国民事诉讼法、行政诉讼法并未确立“同级审、同级抗”的民事检察监督制度,而是规定地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,符合法定抗诉情形的,应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。这种立法上“以上抗下”的规定导致了民事检察工作“倒三角”现象比较突出。主要表现在:一是检察院自身的办案环节,从立案到审结需要投入相当的人力、物力和财力,花费大量的办案时间。二是根据现行法律规定,最高人民检察院对各级人民法院,上级人民检察院对下级人民法院的生效裁判有权提出抗诉,由此导致了上级人民检察院,尤其是省级人民检察院和最高人民检察院案件严重积压的“倒三角”现象。
(三)民事检察队伍专业化程度不高制约监督工作实效
在当前,基层检察机关普遍存在“案多人少”的现状,而刑事案件发案率又逐年升高,导致基层检察机关对民事检察监督部门人员配置与工作职能不匹配突出。“工欲善其事,必先利其器。”民事檢察监督的职能要求办案人员具有较高的法律素养。民事工作中大量涉及到民商事、行政法律法规,从民商法以及行政法这两个法律部门特点来看,民商法博大精深,枝繁叶茂,行政法专业性强,内容庞杂,要准确掌握运用好这两大部门法确属不易。而现有的民事检察队伍人员数量少,干警又普遍没有接受过系统培训,不仅难以掌握两大部门法的基础理论,更谈不上及时学习理解新的法律法规,使得人员素质长期不能很好地适应民事检察监督职责的要求,从一定程度上影响了民事工作的开展。
二、民事检察办案内部一体化机制构建
检察工作一体化机制的概念从字面上理解,是指按照司法管辖的需要划分为不同层级、不同类别、不同区域的各个检察机关,以及组成检察机关的最基本“要素”——检察官,相互之间应该形成上令下从、相互协调、关系密切的统一的有机整体①。通过检察工作一体化机制的总体要求的实现,笔者认为,可以在既要兼顾基层检察院的工作量,又能实实在在地处理申诉案件,提高工作效率,且在不能够依靠等待修改立法来及时保障申诉人权利的同时。在民事诉讼法尚未修订的现行法律的规定之下,笔者认为完全可以通过创新建立、完善“一体化”工作制度,解决民行工作“倒三角”现象,使民检工作走出现实困境。
(一)建立申诉案件上下级交办、提办工作制度
1.建立案件交办制度。实践中,上级院往往按照地域管辖的原则将一些二审申诉案件交由基层院以上级院名义办理,这一实践既将案件合理分流,又充分利用的既有的人力资源。但是由于这一工作没有系统化、制度化,同时也缺乏明确的法律依据。为了规范案件交办工作,迫切需要建立案件交办制度,注重规范交办案件办理时的原则、权限、范围、程序以及相关问题,将来源于实践中好的做法制度化,规范办案。
2.建立案件提办制度。参照法院系统案件提审的模式,按照属地管辖原则,基层院在办理民事案件中,对一些重大、涉及某一部门、某一地方利益的案件也或多或少地遭遇办案阻力,受到一定的干扰时,上级院应从“上下一体”着眼,注重发挥在本辖区内的优势,对此类案件要充分给予支持,及时提办,不必再由基层院进行提请抗诉程序的审查,直接进行抗诉程序的审查,这样可以排除干扰阻力,保证案件的顺利办理。②
(二)建立检察系统办案资源调配使用、考评一体化工作机制
实践中,可以尝试打破级别管辖与辖区界限,建立民行检察人才库制度,加强人才队伍专业化建设。通过人才库在区域内调剂使用人力资源,支援他院办案;还可以推行上级院任命下级院检察官制度,由上级院检察长任命下级院检察官以合适的法律职务,赋予他们独立办理二审案件的权限,并报市中级人民法院备案,以此调动基层民检干警的工作积极性,最大程度利用有限的办案资源。这样,通过整合上下级民行检察部门办案资源,推行民行检察办案一体化机制,能够进一步理顺上下级民行检察部门关系,共同办好建议提请抗诉、提请抗诉以及抗诉案件。
同时,为使考评制度的激励与引导取得实效,要建立“一体化”的案件质量评判、人员考评机制。基于民事案件的复杂性以及民事检察所面对的诉讼环境的特殊性,民事抗诉案件质量评判标准也不是单一的,民事检察部门应从实际出发,设立科学合理、符合民事检察工作规律的自我评价标准。
(三)建立检察院内部其他部门相衔接的一体化工作制度
通过加强民事检察部门与其他有关内设机构的协作配合,可以大大拓宽案件的来源渠道和提升办案质量。在办理民事案件中,对于潜藏于不公裁判后的一些职务犯罪案件,民检部门要注重发挥职能优势,善于透过现象发现职务犯罪案件线索,充分运用检察权中的初查权和侦查权,加大查处力度,树立检察权威,取得良好的法律监督效果。在这方面,要从“内部整合”入手,建立民检部门与自侦部门之间的审查、调查、初查、侦查衔接工作制度,发挥各自优势,充分互补,形成合力,特别是对审查、调查、初查、侦查这四个环节中,相关业务部门在环节中的职责、衔接方式、办案规程应是此项制度中重点加以解决的问题。
要进一步发挥、调整和规范基层检察院的基础作用,建立、完善一体化的工作机制就尤为必要,力争突破办案“倒三角”的瓶颈制约。需要进一步统筹兼顾,整合资源,建立以市院为领导机关负责全局工作的工作机制,统筹全局,带头办案;要以分院为办案主力军,强化力量,指导示范;要以区县院作为受理案件的主渠道、作为办案工作的重要基础。
三、民事检察办案外部协调机制的配套设置
只有检察系统内部的“一体化”办案机制还远不能有效解决民事检察工作的所有问题,毕竟民事检察监督工作的开展还需要法院的有效配合,因此必须在内部理顺有关工作机制的情况下,加强外部的协调机制配套设置,尤其是检察机关和法院的协调机制。
检察权与审判权是制约与被制约的关系,冲突是必然的。新的民事诉讼法实施后,检、法之间的协调沟通更有待加强。如与法院的协调配合机制应进一步完善,包括抗诉条件、调阅案卷、出席再审法庭、列席审委会等方面都需进一步理顺关系。具体建议如下:
1.加强与法院的直接工作联系,求同存异,深化认识。维护司法公正及司法权威是检法两家进行沟通的基础,在工作中应加强与法院的沟通协调,通过个案沟通、类案研讨、联席会议等方式,互通思想、深化认识,最大限度地使法院对民事检察工作形成客观认知与认同,将双方达成的共识以会议纪要等形式使其制度化,减少矛盾,加强配合,使民事检察工作逐步走上规范有序的轨道,促进民事检察工作与市判工作相互制约、相互配合的良性互动局面的形成。
2.畅通监督渠道,注重解决实际问题,注重监督实效。在工作实践中应灵活运用检察建议等监督方式,充分发抨检察建议适用的全面性、操作的灵活性、处理的高效性等特点,及时有效地维护当事人合法权益。对于符合抗诉条件,但裁判结果对当事人合法权益影响不大的,诉讼周期过长可能影响抗诉效果的,或者经协商法院愿意自行纠正的案件,可通过发出检察建议等方式,缩短办案周期,减少抗诉环节,提高办案效率,维护司法公正。
3.督促和配合法院做好抗诉再审案件的审判工作,为依法纠错奠定良好基础。民事抗诉案件公正、妥善的处理,离不开法院对抗诉理由的认同。对于存在意见分歧、检察机关认为法院确有错误的案件,依法据理地指出原裁判的错误所在,阐明检察机关的立场和观点,提出案件的正确处理意见。同时,在理清事实真相,不损害申诉人合法权益的基础上,寻求与再审法院共同使双方当事人通过再审化解矛盾,平衡利益的最佳方案,使抗诉案件通过再审取得良好的法律效果和社会效果。
注释:
①袁春义,李敏.检察工作一体化机制在民行检察工作的作用.http://www.124.gov.cn/ 2007-06/20/cms379004article.shtml.
②黄石市人民检察院民行处课题组.在民行工作中落实检察工作一体化机制的实践及运行构想.荆楚公平正义网.2007年9月24日.