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编者按：
消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，我国大力推进扶贫事业，取得巨大成就。但随着时代的发展，扶贫开发形势也发生了重大变化，扶贫工作遭遇新的挑战。在“十二五”顺利开局、全面建设小康社会进入关键期的重要时刻，中央扶贫开发工作会议在京召开，全面部署《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，根据新形势，确定了我国今后十年的扶貧开发工作。
打好新一轮扶贫开发攻坚战，对于巩固党的执政基础，确保国家长治久安，实现全面建设小康社会奋斗目标，具有重大意义。鉴于此，本刊本期特聚焦“扶贫”，从多视角剖析扶贫工作，以飨读者。
十一月，寒冬的气息越来越重。而一股暖流，却自京都涌出，并迅速传布到神州大地的每一个角落。
11月29日至30日在京召开的中央扶贫开发工作会议，总结我国扶贫开发工作取得的成就和经验，分析当前和今后一个时期扶贫开发形势和任务，全面部署《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》（以下简称《纲要》）贯彻落实工作，动员全党全社会力量，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战。中央决定，将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年提高了92%，把更多低收入人口纳入扶贫范围。
这一消息，不仅立即占据了各大媒体的醒目位置，也蓦然拨动广大受贫困烦扰的群众的心弦，让他们深深地陶醉在提前到来的“春天里”。
随着《纲要》的颁布实施，我国扶贫开发站上了再出发的新起点。既有的扶贫成绩令人欣慰，扶贫标准的新高度令人兴奋，但不可否认的是，贫困地区依然是全面建成小康社会的“短板”，扶贫工作所面临的新问题新挑战不容小觑。只有清醒地认识所有的优势与困境，才能真正打好新一轮扶贫开发攻坚战，才能真正把好钢用在刀刃上，让贫困群众受益，才能真正实现共同富裕，构建和谐社会，推进华夏崛起、民族振兴！
扶贫形势：从绝对贫困到转型性贫困
长期以来，我国农村地区受经济、社会、历史、自然、地理等方面制约，发展相对滞后，贫困人口数量众多。1978年，我国贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。
改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994－2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001－2010年)》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。截至2010年，按照年人均纯收入1274元的扶贫标准，全国农村贫困人口已减至2688万人，占农村人口的比重下降到2.8%。
与此同时，扶贫开发形势也发生了重大变化。《纲要》指出，“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”。
“当前我国面临的扶贫工作挑战发生了变化，开始面对中等收入国家扶贫的挑战。”中国农业大学人文与发展学院院长李小云说，过去我国扶贫工作面临的是发展相对滞后形成的普遍性、绝对性贫困，现在面对的是以收入不平等为特点的转型性贫困。
中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵认为，过去扶贫工作着力解决“绝对贫困”“极端贫困”带来的低层次的基本衣食问题，未来要以“提高发展能力”“缩小发展差距”等更高的标准来解决贫困问题。
“《纲要》强调要进一步完善社会保障制度，重视生态建设，改善公共卫生等非收入性贫困问题。”李小云说，这表明未来要通过扶贫开发工作更好地对财富进行公平分配，更好地结合对弱势群体的保护进行开发性扶贫。
扶贫难点：不平衡、不稳定、不协调的问题增多
扶贫办相关负责人表示，虽然我国的扶贫开发工作取得了显著成就，但仍需清醒地看到，我国仍处在社会主义初级阶段，经济社会发展的总体水平还不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区和贫困人口发展的深层次矛盾依然存在，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后。在发展阶段转换和结构调整加快的双重背景下，新旧矛盾相互交织，不平衡、不稳定、不协调的问题增多。这些困难和问题加大了扶贫开发的工作难度，新阶段的扶贫开发工作任务依旧十分艰巨。
首先，扶贫对象规模依然庞大。按照2010年1274元的扶贫标准，扶贫对象为2688万。按照中央新提出的2300元的扶贫标准，扶贫对象规模还将扩大。
其次，特殊贫困矛盾突出。特殊贫困现象在西部地区，主要是集中在民族地区和边境地区；在中部集中在老区和山区；东部有少量的连片贫困区，主要是内部发展差距问题。特殊类型贫困地区是扶贫任务最艰巨的地方。
同时，返贫压力也很大。在我国现有贫困人口当中，有2/3属于返贫性质，十分脆弱，处于极不稳定的状态。市场冲击成为返贫的重要因素，经济波动对贫困地区影响很大。同时，中国现在的贫困人口，相当一部分分布在自然灾害相当严重、生态非常脆弱的地方，而且防灾抗灾能力相对不足，在气候变暖，极端气候事件频发的情况下，这些人很容易返贫。
还有就是收入差距扩大、相对贫困凸显问题。2010年农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入差距达到1.3万元，城乡居民收入水平差距扩大到3.23∶1。同时，农村内部收入差距也在扩大，2010年农村内部最高收入家庭的人均收入是最低收入家庭的7.5倍。在收入差距逐步拉大的同时，城乡、区域之间基本公共服务水平的差距也不小。
对此，《纲要》指出，坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。
扶贫重点：把连片特困地区作为扶贫开发主战场
《纲要》提出，要把连片特困地区作为新时期扶贫开发主战场。这些地区包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗宵山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省(四川、云南、甘肃、青海)藏区、新疆南疆三地州。
“我国扶贫工作启动时首先确立了18个贫困片区，随后定下592个贫困县，过去十年里又深入到148200个贫困村，从片到点的三十年扶贫工作，彻底改变了这些地区的贫困面貌。”李小云说，但是三十多年来形成的区域发展差异格局，使得原来生态条件、交通条件、经济发展比较落后的地区还存在较大差距。在这种背景下，《纲要》提出把贫困程度比较深、相对连片的特困地区作为扶贫开发主战场，以此解决存在已久的区域发展差异问题。
汪三贵认为，把连片特困地区作为扶贫开发主战场是“缩小范围、加大力度”，扶贫攻坚力度在这些地方将更大，扶贫开发工作也会更加有效。
国务院扶贫办主任范小建表示，国家把扶贫工作重点放在连片特困地区，将加大在教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生方面的支持力度，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变这些地区的落后面貌。
与此同时，《纲要》还提出把“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口”作为扶贫工作主要对象，“做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作”。对于社会各界关心的国家扶贫开发工作重点县认定问题，《纲要》要求各省(区、市)“根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少”，同时“重点县减少的省份，国家的支持力度不减”。
扶贫任务：从解决温饱为主到“两不愁三保障”
《纲要》提出，未来十年农村扶贫开发工作目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”。
李小云认为，“两不愁三保障”的通俗表述实际上反映出我国扶贫形势的变化，从过去以解决温饱问题为核心向给予贫困人口更有尊严的生活转变。“‘两不愁三保障’是多元的目标，不仅仅是提高收入，还包括保障教育、医疗、住房服务等，表明我国扶贫工作从过去相对狭义的开发性扶贫进入到相对广泛的大扶贫领域。”
汪三贵认为，保障义务教育、基本医疗和住房是强调基本公共服务均等化的体现，未来中国经济发展将更加注重转变经济发展方式和统筹发展，实际上是缩小差距，使经济发展惠及包括低收入人群在内的所有人。
他说，当前在发展不均衡的情况下，需要通过专项转移、落后地区一揽子转移、资源税改革等财政手段，推进基本公共服务均等化的建立。
范小建介绍，新时期扶贫开发工作将进一步强化专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的工作格局。专项扶贫重点是实施整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进，对革命老区、民族地区和边疆地区要给予重点扶持；行业扶贫根据部门职责，帮助贫困地区发展特色产业，加快基础设施建设，重视能源和生态环境建设，为扶贫对象创造更好的发展条件；社会扶贫将进一步加强定点扶贫工作，推进东西扶贫协作，广泛动员企业和社会各界参与扶贫。
通过上述努力，最终实现“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”的目标。
扶贫方针：扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接
《纲要》提出：“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。”其中，“把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。”
我国农村最低生活保障制度始于2007年，目的是将家庭年人均纯收入低于标准的所有农村居民纳入保障范围，以稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。截至2010年底，全国农村低保覆盖人口达到5214万人。
李小云指出，单靠扶贫开发不能解决低收入人群在转型过程中由于权利缺失造成的福利损失，因此需要重视社会保障制度的建设，实施低保等普惠性政策。“扶贫机构不能只搞开发式扶贫，要兼顾建立社会安全保障网的建设，防止返贫现象的发生。”
“扶贫开发和农村最低生活保障制度既有分工也有合作。”汪三贵说，社会保障是保障基本生存，扶贫开发的目标是在更高能力上进行扶贫开发、提高自我发展能力。在收入不平等的情况下，对贫困人口有针对性的开发性扶贫尤为重要。
“部分贫困人群没有开发脱贫能力，只能靠社保维持基本生活；部分人群既需要社保又要有扶贫开发支持；更高层次的人只需要扶贫开发支持，有能力利用市场机制去赚钱和积累财产。”汪三贵说，扶贫开发和以农村最低生活保障制度为核心的社保制度要更好地有机衔接起来，形成扶贫开发的合力。
扶贫标准：更接近国际贫困标准线 更多低收入者享受扶持
中央扶贫开发工作会议宣布，根据到2020年全面建设小康社会目标的要求，适应我国扶贫开发转入新阶段的形势，中央决定将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年1196元的标准提高了92%，对应的扶贫对象规模到今年年底约为1.28亿人，占农村户籍人口比例约为13.4%。
据悉，经过此次大幅上调，中国国家扶贫标准线与世界银行的名义国际贫困标准线的距离为史上最近。世界银行2008年宣布，将国际贫困标准从每天生活费1美元提升至1.25美元。按照11月29日人民币市场汇价1美元兑6.3587元人民币计算，中国新的国家扶贫标准大致相当于每日1美元。
提高扶贫标准，最直接的影响是让更多低收入群体享受到政策的扶持，逐步解决收入差距过大的问题。中国社科院农村所原副所长杜晓山表示，提高扶贫标准，有几方面的意义。首先，加大对贫困人口的扶持，有利于缩小贫富差距。其次，体现了中央对贫困问题的重视。随着中国经济实力的增强，中央应该加大对中西部地区、贫困地区人民改善生活的扶持力度。
过去一直说贫困人口减少，但事实上实地了解后会发现，贫困人口和地区存在很多非常严重的问题，诸如入学、医疗等问题，所以以前单纯说贫困人口减少，不够实事求是。
国务院扶贫办主任范小建表示，新的扶贫标准符合我国全面建设小康社会进程中扶贫开发工作的实际。第一，这个标准与到2020年稳定实现扶贫对象“两不愁三保障”的奋斗目标相一致，不仅考虑了吃饭、穿衣、住房等基本生存的需要，也考虑了部分发展的需要。第二，这个标准与“低保维持生存，扶贫促进发展”的减贫工作定位相一致，考虑了扶贫对象发展生产、增加收入的需要，有助于扭转发展差距扩大趋势。第三，这个标准与各省份自定扶贫标准的情况基本一致。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》颁布后，全国已有29个省区市提出了制定地方扶贫标准的意见，目前，全国31个省区市地方扶贫标准的平均值约2200元。第四，这个标准稳妥可行。只要我们不断加大投入和工作力度，实现这个新标准所确定的扶贫对象减贫目标经过努力是可以实现的。
提高扶贫标准，是扶贫事业取得巨大成就、进入新阶段、向更高目标迈进的必然要求。新标准既有利于覆盖更多扶贫对象，使刚越过温饱线的贫困农民尽快实现脱贫致富，又充分体现了中央解决好农村民生问题、努力缩小城乡与区域发展差距的坚强决心。
范小建说，有人拿我国的扶贫标准与所谓的“国际标准”比较，说我国扶贫成绩大是因为标准低，扶贫标准提高后，扶贫对象大规模增加，我国扶贫成绩也应打折扣，这是一种误解。与我国经济发展水平和全面建设小康社会的要求相比，我们以往的扶贫标准是比较低，因此中央明确要逐步提高扶贫标准， 同时需要说明，按照中国政府上世纪80年代的标准，改革开放30多年，中国的贫困人口减少了将近2.5亿；根据世行提供的资料，如果按照世行向联合国推荐的标准，从1981年到2008年，中国的扶贫人口减少了6.76亿；前两年世行发表过一个研究报告，指出过去25年全球减贫成绩的70%左右来自于中国。可见，中国的减贫成就举世公认，以上数据也说明，扶贫成绩与标准之间没有必然联系，成绩的大小，关键取决于决心和措施。
根据经济社会发展水平适时调整扶贫标准是国际惯例。根据我们初步掌握的情况，目前有88个发展中国家有扶贫标准，过去20年中，有35个国家调整过自己的扶贫标准，完全按照所谓国际标准来制定本国标准的只是极少数国家。
前不久，美國政府人口普查局公布了一组数据，说美国的贫困发生率是15.1%。而按照中国政府新的扶贫标准，贫困发生率13.4%，有人怀疑中国还是不是一个发展中国家。
范小建说，美国的贫困标准是四口之家年收入低于2.2万美元，大约每人每天收入15美元。中国新的扶贫标准与美国标准不能简单相比，中国的人均GDP也还不到美国的1/10，排全球九十多位。尽管我国的扶贫开发取得了举世瞩目的巨大成就，但我国仍是一个发展中国家，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，扶贫开发是长期历史任务。对此，我们必须保持非常清醒的头脑。
扶贫思路：在政策基础上“授人以渔”
对于今后扶贫工作的开展，业内人士提出如下思路：
其一，完善扶贫战略和政策，提高扶贫政策的针对性和有效性。
在下一个10年的扶贫开发过程中，将会形成贫困人口“基本生活靠最低保障，脱贫致富靠扶贫开发”的新机制。因此，不断完善扶贫战略和政策，提高扶贫政策的针对性和有效性，对于确保我国下一个10年扶贫战略的顺利实施具有重要意义。积极探索建立贫困人口识别机制、分类帮扶机制、动态监管机制，力争做到准确识别贫困人口，提高政策的针对性和有效性。对经过甄别的农村低保对象，力争做到应保尽保，通过救济式扶贫解决其基本生活问题；对农村具有劳动能力的扶贫对象，根据不同情况给予贷款贴息、产业扶持、转移培训等方面的扶持，通过开发式扶贫促其脱贫致富。通过救济式扶贫与开发式扶贫的有机结合，实现对贫困地区农村贫困人口既全面扶持，又做到因户施策，可大大提高扶贫政策的针对性和有效性。
其二，结合产业化扶贫，提高贫困地区的自我发展能力。
产业化扶贫是增强贫困人口“造血”功能和提高自我发展能力的很好方式，也是推进贫困人口在脱贫基础上实现稳步致富的重要保障。我国要在2020年实现全面建设小康社会的宏伟目标，不仅要解决绝对贫困人口的贫困问题，而且还要保障这些人口能够稳步走向致富的道路，与全国人民一道分享我国经济社会快速发展的成果。实行产业化扶贫，还可以调动贫困人口参与脱贫致富的主动性，实现由以往被动扶贫向主动脱贫的转变，提高贫困人口的参与性、主动性和责任心。产业化扶贫，一是要积极发挥贫困地区的比较优势，积极推进贫困地区资源优势向产业优势转变。贫困地区在发展生态农业、特色农业、风俗旅游、红色旅游等方面往往具有独特的比较优势，但是由于缺乏战略投资者，资源、资本、管理和市场之间很难形成有效对接。贫困地区要结合国家的相关扶持政策，积极引进战略投资者，引进先进的管理模式，促进资源优势向产业优势的转变，培育符合国家产业导向的新的产业增长点。二是调整国家的相关财税政策，让贫困地区在资源开发过程中能够得到更大收益。我国有不少贫困地区往往也是资源富集地区，如煤炭、石油、天然气、水电、有色金属、黑色金属矿产等，国家要调整相关财税政策，这些贫困地区在资源开发过程中能够有更多的收益。■
消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，我国大力推进扶贫事业，取得巨大成就。但随着时代的发展，扶贫开发形势也发生了重大变化，扶贫工作遭遇新的挑战。在“十二五”顺利开局、全面建设小康社会进入关键期的重要时刻，中央扶贫开发工作会议在京召开，全面部署《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，根据新形势，确定了我国今后十年的扶貧开发工作。
打好新一轮扶贫开发攻坚战，对于巩固党的执政基础，确保国家长治久安，实现全面建设小康社会奋斗目标，具有重大意义。鉴于此，本刊本期特聚焦“扶贫”，从多视角剖析扶贫工作，以飨读者。
十一月，寒冬的气息越来越重。而一股暖流，却自京都涌出，并迅速传布到神州大地的每一个角落。
11月29日至30日在京召开的中央扶贫开发工作会议，总结我国扶贫开发工作取得的成就和经验，分析当前和今后一个时期扶贫开发形势和任务，全面部署《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》（以下简称《纲要》）贯彻落实工作，动员全党全社会力量，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战。中央决定，将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年提高了92%，把更多低收入人口纳入扶贫范围。
这一消息，不仅立即占据了各大媒体的醒目位置，也蓦然拨动广大受贫困烦扰的群众的心弦，让他们深深地陶醉在提前到来的“春天里”。
随着《纲要》的颁布实施，我国扶贫开发站上了再出发的新起点。既有的扶贫成绩令人欣慰，扶贫标准的新高度令人兴奋，但不可否认的是，贫困地区依然是全面建成小康社会的“短板”，扶贫工作所面临的新问题新挑战不容小觑。只有清醒地认识所有的优势与困境，才能真正打好新一轮扶贫开发攻坚战，才能真正把好钢用在刀刃上，让贫困群众受益，才能真正实现共同富裕，构建和谐社会，推进华夏崛起、民族振兴！
扶贫形势：从绝对贫困到转型性贫困
长期以来，我国农村地区受经济、社会、历史、自然、地理等方面制约，发展相对滞后，贫困人口数量众多。1978年，我国贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。
改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994－2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001－2010年)》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。截至2010年，按照年人均纯收入1274元的扶贫标准，全国农村贫困人口已减至2688万人，占农村人口的比重下降到2.8%。
与此同时，扶贫开发形势也发生了重大变化。《纲要》指出，“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”。
“当前我国面临的扶贫工作挑战发生了变化，开始面对中等收入国家扶贫的挑战。”中国农业大学人文与发展学院院长李小云说，过去我国扶贫工作面临的是发展相对滞后形成的普遍性、绝对性贫困，现在面对的是以收入不平等为特点的转型性贫困。
中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵认为，过去扶贫工作着力解决“绝对贫困”“极端贫困”带来的低层次的基本衣食问题，未来要以“提高发展能力”“缩小发展差距”等更高的标准来解决贫困问题。
“《纲要》强调要进一步完善社会保障制度，重视生态建设，改善公共卫生等非收入性贫困问题。”李小云说，这表明未来要通过扶贫开发工作更好地对财富进行公平分配，更好地结合对弱势群体的保护进行开发性扶贫。
扶贫难点：不平衡、不稳定、不协调的问题增多
扶贫办相关负责人表示，虽然我国的扶贫开发工作取得了显著成就，但仍需清醒地看到，我国仍处在社会主义初级阶段，经济社会发展的总体水平还不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区和贫困人口发展的深层次矛盾依然存在，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后。在发展阶段转换和结构调整加快的双重背景下，新旧矛盾相互交织，不平衡、不稳定、不协调的问题增多。这些困难和问题加大了扶贫开发的工作难度，新阶段的扶贫开发工作任务依旧十分艰巨。
首先，扶贫对象规模依然庞大。按照2010年1274元的扶贫标准，扶贫对象为2688万。按照中央新提出的2300元的扶贫标准，扶贫对象规模还将扩大。
其次，特殊贫困矛盾突出。特殊贫困现象在西部地区，主要是集中在民族地区和边境地区；在中部集中在老区和山区；东部有少量的连片贫困区，主要是内部发展差距问题。特殊类型贫困地区是扶贫任务最艰巨的地方。
同时，返贫压力也很大。在我国现有贫困人口当中，有2/3属于返贫性质，十分脆弱，处于极不稳定的状态。市场冲击成为返贫的重要因素，经济波动对贫困地区影响很大。同时，中国现在的贫困人口，相当一部分分布在自然灾害相当严重、生态非常脆弱的地方，而且防灾抗灾能力相对不足，在气候变暖，极端气候事件频发的情况下，这些人很容易返贫。
还有就是收入差距扩大、相对贫困凸显问题。2010年农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入差距达到1.3万元，城乡居民收入水平差距扩大到3.23∶1。同时，农村内部收入差距也在扩大，2010年农村内部最高收入家庭的人均收入是最低收入家庭的7.5倍。在收入差距逐步拉大的同时，城乡、区域之间基本公共服务水平的差距也不小。
对此，《纲要》指出，坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。
扶贫重点：把连片特困地区作为扶贫开发主战场
《纲要》提出，要把连片特困地区作为新时期扶贫开发主战场。这些地区包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗宵山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省(四川、云南、甘肃、青海)藏区、新疆南疆三地州。
“我国扶贫工作启动时首先确立了18个贫困片区，随后定下592个贫困县，过去十年里又深入到148200个贫困村，从片到点的三十年扶贫工作，彻底改变了这些地区的贫困面貌。”李小云说，但是三十多年来形成的区域发展差异格局，使得原来生态条件、交通条件、经济发展比较落后的地区还存在较大差距。在这种背景下，《纲要》提出把贫困程度比较深、相对连片的特困地区作为扶贫开发主战场，以此解决存在已久的区域发展差异问题。
汪三贵认为，把连片特困地区作为扶贫开发主战场是“缩小范围、加大力度”，扶贫攻坚力度在这些地方将更大，扶贫开发工作也会更加有效。
国务院扶贫办主任范小建表示，国家把扶贫工作重点放在连片特困地区，将加大在教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生方面的支持力度，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变这些地区的落后面貌。
与此同时，《纲要》还提出把“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口”作为扶贫工作主要对象，“做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作”。对于社会各界关心的国家扶贫开发工作重点县认定问题，《纲要》要求各省(区、市)“根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少”，同时“重点县减少的省份，国家的支持力度不减”。
扶贫任务：从解决温饱为主到“两不愁三保障”
《纲要》提出，未来十年农村扶贫开发工作目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”。
李小云认为，“两不愁三保障”的通俗表述实际上反映出我国扶贫形势的变化，从过去以解决温饱问题为核心向给予贫困人口更有尊严的生活转变。“‘两不愁三保障’是多元的目标，不仅仅是提高收入，还包括保障教育、医疗、住房服务等，表明我国扶贫工作从过去相对狭义的开发性扶贫进入到相对广泛的大扶贫领域。”
汪三贵认为，保障义务教育、基本医疗和住房是强调基本公共服务均等化的体现，未来中国经济发展将更加注重转变经济发展方式和统筹发展，实际上是缩小差距，使经济发展惠及包括低收入人群在内的所有人。
他说，当前在发展不均衡的情况下，需要通过专项转移、落后地区一揽子转移、资源税改革等财政手段，推进基本公共服务均等化的建立。
范小建介绍，新时期扶贫开发工作将进一步强化专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的工作格局。专项扶贫重点是实施整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进，对革命老区、民族地区和边疆地区要给予重点扶持；行业扶贫根据部门职责，帮助贫困地区发展特色产业，加快基础设施建设，重视能源和生态环境建设，为扶贫对象创造更好的发展条件；社会扶贫将进一步加强定点扶贫工作，推进东西扶贫协作，广泛动员企业和社会各界参与扶贫。
通过上述努力，最终实现“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”的目标。
扶贫方针：扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接
《纲要》提出：“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。”其中，“把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。”
我国农村最低生活保障制度始于2007年，目的是将家庭年人均纯收入低于标准的所有农村居民纳入保障范围，以稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。截至2010年底，全国农村低保覆盖人口达到5214万人。
李小云指出，单靠扶贫开发不能解决低收入人群在转型过程中由于权利缺失造成的福利损失，因此需要重视社会保障制度的建设，实施低保等普惠性政策。“扶贫机构不能只搞开发式扶贫，要兼顾建立社会安全保障网的建设，防止返贫现象的发生。”
“扶贫开发和农村最低生活保障制度既有分工也有合作。”汪三贵说，社会保障是保障基本生存，扶贫开发的目标是在更高能力上进行扶贫开发、提高自我发展能力。在收入不平等的情况下，对贫困人口有针对性的开发性扶贫尤为重要。
“部分贫困人群没有开发脱贫能力，只能靠社保维持基本生活；部分人群既需要社保又要有扶贫开发支持；更高层次的人只需要扶贫开发支持，有能力利用市场机制去赚钱和积累财产。”汪三贵说，扶贫开发和以农村最低生活保障制度为核心的社保制度要更好地有机衔接起来，形成扶贫开发的合力。
扶贫标准：更接近国际贫困标准线 更多低收入者享受扶持
中央扶贫开发工作会议宣布，根据到2020年全面建设小康社会目标的要求，适应我国扶贫开发转入新阶段的形势，中央决定将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年1196元的标准提高了92%，对应的扶贫对象规模到今年年底约为1.28亿人，占农村户籍人口比例约为13.4%。
据悉，经过此次大幅上调，中国国家扶贫标准线与世界银行的名义国际贫困标准线的距离为史上最近。世界银行2008年宣布，将国际贫困标准从每天生活费1美元提升至1.25美元。按照11月29日人民币市场汇价1美元兑6.3587元人民币计算，中国新的国家扶贫标准大致相当于每日1美元。
提高扶贫标准，最直接的影响是让更多低收入群体享受到政策的扶持，逐步解决收入差距过大的问题。中国社科院农村所原副所长杜晓山表示，提高扶贫标准，有几方面的意义。首先，加大对贫困人口的扶持，有利于缩小贫富差距。其次，体现了中央对贫困问题的重视。随着中国经济实力的增强，中央应该加大对中西部地区、贫困地区人民改善生活的扶持力度。
过去一直说贫困人口减少，但事实上实地了解后会发现，贫困人口和地区存在很多非常严重的问题，诸如入学、医疗等问题，所以以前单纯说贫困人口减少，不够实事求是。
国务院扶贫办主任范小建表示，新的扶贫标准符合我国全面建设小康社会进程中扶贫开发工作的实际。第一，这个标准与到2020年稳定实现扶贫对象“两不愁三保障”的奋斗目标相一致，不仅考虑了吃饭、穿衣、住房等基本生存的需要，也考虑了部分发展的需要。第二，这个标准与“低保维持生存，扶贫促进发展”的减贫工作定位相一致，考虑了扶贫对象发展生产、增加收入的需要，有助于扭转发展差距扩大趋势。第三，这个标准与各省份自定扶贫标准的情况基本一致。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》颁布后，全国已有29个省区市提出了制定地方扶贫标准的意见，目前，全国31个省区市地方扶贫标准的平均值约2200元。第四，这个标准稳妥可行。只要我们不断加大投入和工作力度，实现这个新标准所确定的扶贫对象减贫目标经过努力是可以实现的。
提高扶贫标准，是扶贫事业取得巨大成就、进入新阶段、向更高目标迈进的必然要求。新标准既有利于覆盖更多扶贫对象，使刚越过温饱线的贫困农民尽快实现脱贫致富，又充分体现了中央解决好农村民生问题、努力缩小城乡与区域发展差距的坚强决心。
范小建说，有人拿我国的扶贫标准与所谓的“国际标准”比较，说我国扶贫成绩大是因为标准低，扶贫标准提高后，扶贫对象大规模增加，我国扶贫成绩也应打折扣，这是一种误解。与我国经济发展水平和全面建设小康社会的要求相比，我们以往的扶贫标准是比较低，因此中央明确要逐步提高扶贫标准， 同时需要说明，按照中国政府上世纪80年代的标准，改革开放30多年，中国的贫困人口减少了将近2.5亿；根据世行提供的资料，如果按照世行向联合国推荐的标准，从1981年到2008年，中国的扶贫人口减少了6.76亿；前两年世行发表过一个研究报告，指出过去25年全球减贫成绩的70%左右来自于中国。可见，中国的减贫成就举世公认，以上数据也说明，扶贫成绩与标准之间没有必然联系，成绩的大小，关键取决于决心和措施。
根据经济社会发展水平适时调整扶贫标准是国际惯例。根据我们初步掌握的情况，目前有88个发展中国家有扶贫标准，过去20年中，有35个国家调整过自己的扶贫标准，完全按照所谓国际标准来制定本国标准的只是极少数国家。
前不久，美國政府人口普查局公布了一组数据，说美国的贫困发生率是15.1%。而按照中国政府新的扶贫标准，贫困发生率13.4%，有人怀疑中国还是不是一个发展中国家。
范小建说，美国的贫困标准是四口之家年收入低于2.2万美元，大约每人每天收入15美元。中国新的扶贫标准与美国标准不能简单相比，中国的人均GDP也还不到美国的1/10，排全球九十多位。尽管我国的扶贫开发取得了举世瞩目的巨大成就，但我国仍是一个发展中国家，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，扶贫开发是长期历史任务。对此，我们必须保持非常清醒的头脑。
扶贫思路：在政策基础上“授人以渔”
对于今后扶贫工作的开展，业内人士提出如下思路：
其一，完善扶贫战略和政策，提高扶贫政策的针对性和有效性。
在下一个10年的扶贫开发过程中，将会形成贫困人口“基本生活靠最低保障，脱贫致富靠扶贫开发”的新机制。因此，不断完善扶贫战略和政策，提高扶贫政策的针对性和有效性，对于确保我国下一个10年扶贫战略的顺利实施具有重要意义。积极探索建立贫困人口识别机制、分类帮扶机制、动态监管机制，力争做到准确识别贫困人口，提高政策的针对性和有效性。对经过甄别的农村低保对象，力争做到应保尽保，通过救济式扶贫解决其基本生活问题；对农村具有劳动能力的扶贫对象，根据不同情况给予贷款贴息、产业扶持、转移培训等方面的扶持，通过开发式扶贫促其脱贫致富。通过救济式扶贫与开发式扶贫的有机结合，实现对贫困地区农村贫困人口既全面扶持，又做到因户施策，可大大提高扶贫政策的针对性和有效性。
其二，结合产业化扶贫，提高贫困地区的自我发展能力。
产业化扶贫是增强贫困人口“造血”功能和提高自我发展能力的很好方式，也是推进贫困人口在脱贫基础上实现稳步致富的重要保障。我国要在2020年实现全面建设小康社会的宏伟目标，不仅要解决绝对贫困人口的贫困问题，而且还要保障这些人口能够稳步走向致富的道路，与全国人民一道分享我国经济社会快速发展的成果。实行产业化扶贫，还可以调动贫困人口参与脱贫致富的主动性，实现由以往被动扶贫向主动脱贫的转变，提高贫困人口的参与性、主动性和责任心。产业化扶贫，一是要积极发挥贫困地区的比较优势，积极推进贫困地区资源优势向产业优势转变。贫困地区在发展生态农业、特色农业、风俗旅游、红色旅游等方面往往具有独特的比较优势，但是由于缺乏战略投资者，资源、资本、管理和市场之间很难形成有效对接。贫困地区要结合国家的相关扶持政策，积极引进战略投资者，引进先进的管理模式，促进资源优势向产业优势的转变，培育符合国家产业导向的新的产业增长点。二是调整国家的相关财税政策，让贫困地区在资源开发过程中能够得到更大收益。我国有不少贫困地区往往也是资源富集地区，如煤炭、石油、天然气、水电、有色金属、黑色金属矿产等，国家要调整相关财税政策，这些贫困地区在资源开发过程中能够有更多的收益。■