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摘 要 “朝阳群众”、“掌上110”等警务APP的投入使用已经成为互联网背景下公众参与警务的新举措。实践中，这一“互联网 警务”的模式产生了一系列问题，例如数据利用效率低下、信息安全保障漏洞、机关工作人员行政责任虚化等。因此，我们应当通过分析应用系统的功能、机制和风险，优化平台功能设计的同时强化公安机关的信息应用和行政管理能力，以更有效地服务于这一新型的“互联网 警务”模式，推进公众通过网络参与警务模式的法治化。
关键词 公众参与 警务APP 互联网警务 法治化
作者简介：李悦悦， 浙江警察学院。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.174
一、 公众参与警务的类型剖析
不同于“警务通”等适用对象为单方公安机关工作人员的软件，警务APP强调警方与公众双方的双向信息对流与抓取，切实通过公众参与提高了公安机关的执法效率。其中，浙江的“掌上110”APP提供的安全出行、便捷挪车、身份验证、快速报警、举报线索等五大功能为市民的行车、出行提供更加安全和便利的保障，成为市民日常出行必备的“贴身警察”；北京的“朝阳群众”APP自试运行以来已协助警方破获案件上百起，为稳定社会治安做出了重大的贡献。 尽管各类应用软件因各地实际情况差异而有所不同，从用户端与警务端的对象入手，可以将应用软件用户需求分析总结如下两方面：
（一） 便民利民服务
包括业务信息查询、预约办理、一键挪车等快捷服务和警务信息共享平台。
其中快捷服务的着眼点在于移动终端和服务器的通信和传输过程，用户将数据发送给传输系统后系统对数据进行处理，后将用户请求上传至处理服务器。
共享平台主打的警民交流功能，鼓励公民提出有关公安工作的话题和疑问，当天值班人员可在线答复，也可将相关话题内容汇总后上传，发布警务信息公告，并设置讨论区供用户研究和参考。交流是双方信息共享的结果，通过开放特定区域的警务信息窗口有利于促进群众对公安工作的理解，对传来信息的掌握和处理同时也是公安机关了解群众需求和弥补自身不足的途径。
（二） 用户资源共享
该模块基于公民对警务工作自主参与的意愿，实现自下而上、由散到整的信息传递。
公民通过在此模块内上传涉嫌违法行为的图像和视频，以避免记录丧失现场时效性，这是公民参与到公安机关执法活动最直接有效的方法。具体措施如下：
首先，建立起一套公安系统方便接入，管理便利的客户端传来信息筛选和保障机制，提供信息保全和初步审核功能。
其次，在云端信息传输链中，设立用户认证准入系统，对上一环安全保障和筛选机制紧密监测，杜绝非法用户、违法记录（黑名单）用户、恶意用户、未经授权移动终端和未经授权SIM卡入侵警务终端。
最后，服务终端应当落实非法入侵拦截、信息准入等级筛选、终端实时监测、终端远程管控等功能持续正常运转，将监测内容与收集所得报警数据进行比对和鉴定，对认定的违法行为第一时间采取措施，并及时转发高可信度人员案件线索至一线民警处。
二、公众参与警务模式的现实困境
（一）缺乏完善科学的应用操作流程
1.信息利用不到位
在全新的技术领域和警务模式面前，警务工作人员处理数据和利用信息缺乏信息固定意识和前瞻性思想，导致高价值信息流失严重。
2.用户审核不过关
用户实名制看似简单，但由于缺乏实质性审查，用户信息缺乏从虚拟到现实的对应，通常在第一环节注册就暴露出了安全隐患。平台如果对用户的身份不做精确审核，必然导致恶意程序入侵引发系统瘫痪、泄密风险或是低价值信息堆积拉低整体警务工作效率。
（二） 警民两侧信息掌握和责任意识断层
在警务实践中，追求公民提供必要、及时、有效的信息这一目标未免过分理想化，因为警民两侧信息是存在断裂的：现场情况在通过公民上传的图文和视频反映后存有一定事实上的出入，警务端通过信息真实性审核，从核实现实情况、地理位置到决定出警也有时间差；由于对参与意义和方式的认识缺乏，公民参与意识没有得到提升，而公安机关却从心理上将部分责任推给平台和群众，行政责任也因“参与”的推广而虚化，引发了警务人员懈怠工作的情绪。
（三）公众参与范围强度把握不当
在警务实践中，基层公安往往因为缺乏对信息公开度的合理把握而拉低了参与效果和警务效率——部分信息公开不够，公众无法了解到公安机关的决策情况和执法进程，也就无法对此提出进一步的建议，参与的熟练程度和默契程度无法得到提升，公众的参与始终被“专业意见”拒之门外；部分信息则被过度公开，主要是涉及隐私、机密的信息和公安机关专业执法领域范围内的信息，应该保密而未保密，侵犯了相对人的合法权益，也增加了不必要的行政成本，降低行政机关权威性。
三、公众参与警务的法治化路径
（一） 平台运行流程科学化與完善化
1.数据信息采集与固定
数据处理应当围绕“实时有效，及时固定，多次利用”的目标和原则有序开展，突出人、事、物、地等治安要素的信息采集，为后续数据库的建立提供完整的信息和数据支持。（1）结合PGIS和以此为基础设计的社区警务管理系统，绘制出适应区域管理模式的地图，形成标准地址库。 对人口流动速度较大的地点进行重点标记，确保全部上传信息整理汇总，指挥中心、警务端、用户端三点一线可用信息交互畅通无阻；（2）以应用后台信息库中用户的资料为出发点，向外延伸扩展人员关联的治安要素，演化成为可监管控制的人员社交圈，为犯罪预警和侦查工作提供着手点；（3）将现有的治安案件和刑事案件中出现的人、地、物、案、事录入，以犯罪热点图、对象活动轨迹、人员流动情况等图表为表现形式打造全方面多功效的治安管理和犯罪打防控一体化平台。 2.用户信息整合与安全把关
（1）首先应当从用户注册一环入手进行修复，落实用户实名制，从信息录入端口提升准入门槛，以人为治安要素中的中心进行数据建库、信息交互、实时比对。自用户下载应用并进行注册登录时起，警务端即新增一实时信息交互点，做到人地随时监测，人事时时关联的精确管理 ；（2）然后对用户上传数据内容加以审查和评定，针对不同用户进行信息准入和读取等级划分，根据其使用情况注明等级，以备专业和机密信息的不同程度放权以及黑名单的制定。等级越高的用户可以在适度范围内浏览相对更多的情报和警务信息，这对其参与警务的积极性和专业性也起到促进作用，达到良性循环的目的。 （3）此外用户信息的利用整合应当在指挥中心和警务端呈现出“点-线-面”的共享互通运作模式，能够通过警务端口输入用户账号姓名即可查询完整的人、地、事，同时输出该用户上传的图片、语音和视频，以满足案件重点人员信息调取的警务工作需要。
（二） 强化责任意识
1.提高公安机关责任意识
公众参与的实质是公民为行政管理提供参考和建议，并且一定程度上行使和保障个人权利。作为行政主体，公安机关要树立起“职责为主，参与为辅”的责任意识和敬业精神，绝对不能将自身工作的疏忽和失职归咎于公众参与的非专业性和不确定性。一方面，行政机关内部要结合公众参与的平台反馈情况完善个人效绩考评制度，提高民警对规范化执法的重视程度 ；另一方面，行政管理活动不仅要公众参与，更要公众监督。将警务端的反馈与处置情况纳入用户评价与民警个人考评机制中，可以有效避免公安机关工作人员对群众上传信息敷衍了事，或者未经真实性验证直接采信导致严重后果。
2.改善信息不对称的现状，强化公众参与
公安机关对公众的引导、回应和反馈很大程度地影响了公民的参与程度，必须完善以下机制建设以提升公众参与效率：
第一，回应机制。要避免公众参与因缺乏互动而挫伤其积极性和流于形式化，公安机关要本着以人民为中心的发展思想，将群众关心的问题放在首要位置，引导公民自主发现问题和解决问题，形成双方的良好关系和良性互动，推动公众参与警务科学健康发展。
第二，处理机制。应用软件只是为公民更好地参与提供了一个平台，但根本目标是要将群众呼声与信息来源真正掌握在公安机关手中并对其加以利用。要实现这一目标，对应警务人员需要有良好的职业操守和专业的技术应用能力，以及判断信息价值程度和处理研判有效信息的能力。这种判断能力既包括经验判断，也包括对不同视角、异质思维的包容和能够基于此做出的正确决策。此外，更要有能和平台順利对接的硬件设备作为推进警务工作良好平稳运行的技术支撑，进而建立起一套完善高效的警务信息处理系统。
第三，反馈机制。反馈主要是人民群众对公安机关有关公众利益的诉求进行回应态度、回应时间和回应效果的情况再评议的过程。在实践中，存在部分机关工作人员在履行职责、服务人民的岗位上丧失了应有的积极热情态度，忽视人民群众的合法权益。 为在警务活动过程中真正将公众意见摆在重要位置，应该完善意见反馈机制，让各项决策和规定能够符合公众期望并满足其合理诉求。
（三） 合理确定公众参与的范围与程度
主体针对某一事件参与强度的决定与三个方面息息相关：公众利益的相关、专业技术的联系、机密信息的重叠。代表广大人民群众利益的议题，参与决策中必须要有公众意见的集中体现，且有广泛的参与范围和参与途径作为支撑；对于决策过程中需要大量运用专业技术性手段的警务活动，公众意见可以作为辅助和参考意见，不能将权利完全放开；而基于信息公开原则，应当明确法律法规规定不得公开的例外情况，主要包括国家秘密、个人隐私和商业秘密等信息。科学合理的参与强度有利于公安机关对有效的信息资源进行整合，稳定行政权威地位和行政主导责任。
注释：
公众参与 助力社会治理创新.人民网-人民日报海外版.http：//legal.people.com.cn/n1/2017/0718/c42510-29410696.html，2017-07-18.
郑涛、张民、秦静.移动警务应用发布平台设计浅析.中国人民公安大学学报（ 自然科学版）.2015（1）.50-51.
田野、王彪、刘丹.基于大数据的一体化移动警务综合管控平台建设与应用.湖南科技大学学报（自然科学版）.2017，32（1）.70.
周亚军.基于的社区警务管理系统的研究和实现.广东工业大学.2014.
李君.论社区警务信息化建设的目标取向与实践路径.广东公安科技.2017（2）.7.
田晶.基于 Android 系统的移动警务 App 设计.中国人民公安大学.2017.
王钊.天津乡镇地区的公众参与警务模式研究.天津大学.2016.
刘骏、刘晓燕.城市公安110指挥调度系统的设计与实践.辽宁警专学报.2006（1）.42.
岳凯敏.“微警务”视域下公众参与社会治安治理的困境及进路.河南警察学院学报.2017，2（5）.123.
许韬.公众参与警务模式在我国的初步确立与路径探索——对“浙江样本”的实证观察与学术梳理.中国刑事法杂志.2012（5）.102.
关键词 公众参与 警务APP 互联网警务 法治化
作者简介：李悦悦， 浙江警察学院。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.174
一、 公众参与警务的类型剖析
不同于“警务通”等适用对象为单方公安机关工作人员的软件，警务APP强调警方与公众双方的双向信息对流与抓取，切实通过公众参与提高了公安机关的执法效率。其中，浙江的“掌上110”APP提供的安全出行、便捷挪车、身份验证、快速报警、举报线索等五大功能为市民的行车、出行提供更加安全和便利的保障，成为市民日常出行必备的“贴身警察”；北京的“朝阳群众”APP自试运行以来已协助警方破获案件上百起，为稳定社会治安做出了重大的贡献。 尽管各类应用软件因各地实际情况差异而有所不同，从用户端与警务端的对象入手，可以将应用软件用户需求分析总结如下两方面：
（一） 便民利民服务
包括业务信息查询、预约办理、一键挪车等快捷服务和警务信息共享平台。
其中快捷服务的着眼点在于移动终端和服务器的通信和传输过程，用户将数据发送给传输系统后系统对数据进行处理，后将用户请求上传至处理服务器。
共享平台主打的警民交流功能，鼓励公民提出有关公安工作的话题和疑问，当天值班人员可在线答复，也可将相关话题内容汇总后上传，发布警务信息公告，并设置讨论区供用户研究和参考。交流是双方信息共享的结果，通过开放特定区域的警务信息窗口有利于促进群众对公安工作的理解，对传来信息的掌握和处理同时也是公安机关了解群众需求和弥补自身不足的途径。
（二） 用户资源共享
该模块基于公民对警务工作自主参与的意愿，实现自下而上、由散到整的信息传递。
公民通过在此模块内上传涉嫌违法行为的图像和视频，以避免记录丧失现场时效性，这是公民参与到公安机关执法活动最直接有效的方法。具体措施如下：
首先，建立起一套公安系统方便接入，管理便利的客户端传来信息筛选和保障机制，提供信息保全和初步审核功能。
其次，在云端信息传输链中，设立用户认证准入系统，对上一环安全保障和筛选机制紧密监测，杜绝非法用户、违法记录（黑名单）用户、恶意用户、未经授权移动终端和未经授权SIM卡入侵警务终端。
最后，服务终端应当落实非法入侵拦截、信息准入等级筛选、终端实时监测、终端远程管控等功能持续正常运转，将监测内容与收集所得报警数据进行比对和鉴定，对认定的违法行为第一时间采取措施，并及时转发高可信度人员案件线索至一线民警处。
二、公众参与警务模式的现实困境
（一）缺乏完善科学的应用操作流程
1.信息利用不到位
在全新的技术领域和警务模式面前，警务工作人员处理数据和利用信息缺乏信息固定意识和前瞻性思想，导致高价值信息流失严重。
2.用户审核不过关
用户实名制看似简单，但由于缺乏实质性审查，用户信息缺乏从虚拟到现实的对应，通常在第一环节注册就暴露出了安全隐患。平台如果对用户的身份不做精确审核，必然导致恶意程序入侵引发系统瘫痪、泄密风险或是低价值信息堆积拉低整体警务工作效率。
（二） 警民两侧信息掌握和责任意识断层
在警务实践中，追求公民提供必要、及时、有效的信息这一目标未免过分理想化，因为警民两侧信息是存在断裂的：现场情况在通过公民上传的图文和视频反映后存有一定事实上的出入，警务端通过信息真实性审核，从核实现实情况、地理位置到决定出警也有时间差；由于对参与意义和方式的认识缺乏，公民参与意识没有得到提升，而公安机关却从心理上将部分责任推给平台和群众，行政责任也因“参与”的推广而虚化，引发了警务人员懈怠工作的情绪。
（三）公众参与范围强度把握不当
在警务实践中，基层公安往往因为缺乏对信息公开度的合理把握而拉低了参与效果和警务效率——部分信息公开不够，公众无法了解到公安机关的决策情况和执法进程，也就无法对此提出进一步的建议，参与的熟练程度和默契程度无法得到提升，公众的参与始终被“专业意见”拒之门外；部分信息则被过度公开，主要是涉及隐私、机密的信息和公安机关专业执法领域范围内的信息，应该保密而未保密，侵犯了相对人的合法权益，也增加了不必要的行政成本，降低行政机关权威性。
三、公众参与警务的法治化路径
（一） 平台运行流程科学化與完善化
1.数据信息采集与固定
数据处理应当围绕“实时有效，及时固定，多次利用”的目标和原则有序开展，突出人、事、物、地等治安要素的信息采集，为后续数据库的建立提供完整的信息和数据支持。（1）结合PGIS和以此为基础设计的社区警务管理系统，绘制出适应区域管理模式的地图，形成标准地址库。 对人口流动速度较大的地点进行重点标记，确保全部上传信息整理汇总，指挥中心、警务端、用户端三点一线可用信息交互畅通无阻；（2）以应用后台信息库中用户的资料为出发点，向外延伸扩展人员关联的治安要素，演化成为可监管控制的人员社交圈，为犯罪预警和侦查工作提供着手点；（3）将现有的治安案件和刑事案件中出现的人、地、物、案、事录入，以犯罪热点图、对象活动轨迹、人员流动情况等图表为表现形式打造全方面多功效的治安管理和犯罪打防控一体化平台。 2.用户信息整合与安全把关
（1）首先应当从用户注册一环入手进行修复，落实用户实名制，从信息录入端口提升准入门槛，以人为治安要素中的中心进行数据建库、信息交互、实时比对。自用户下载应用并进行注册登录时起，警务端即新增一实时信息交互点，做到人地随时监测，人事时时关联的精确管理 ；（2）然后对用户上传数据内容加以审查和评定，针对不同用户进行信息准入和读取等级划分，根据其使用情况注明等级，以备专业和机密信息的不同程度放权以及黑名单的制定。等级越高的用户可以在适度范围内浏览相对更多的情报和警务信息，这对其参与警务的积极性和专业性也起到促进作用，达到良性循环的目的。 （3）此外用户信息的利用整合应当在指挥中心和警务端呈现出“点-线-面”的共享互通运作模式，能够通过警务端口输入用户账号姓名即可查询完整的人、地、事，同时输出该用户上传的图片、语音和视频，以满足案件重点人员信息调取的警务工作需要。
（二） 强化责任意识
1.提高公安机关责任意识
公众参与的实质是公民为行政管理提供参考和建议，并且一定程度上行使和保障个人权利。作为行政主体，公安机关要树立起“职责为主，参与为辅”的责任意识和敬业精神，绝对不能将自身工作的疏忽和失职归咎于公众参与的非专业性和不确定性。一方面，行政机关内部要结合公众参与的平台反馈情况完善个人效绩考评制度，提高民警对规范化执法的重视程度 ；另一方面，行政管理活动不仅要公众参与，更要公众监督。将警务端的反馈与处置情况纳入用户评价与民警个人考评机制中，可以有效避免公安机关工作人员对群众上传信息敷衍了事，或者未经真实性验证直接采信导致严重后果。
2.改善信息不对称的现状，强化公众参与
公安机关对公众的引导、回应和反馈很大程度地影响了公民的参与程度，必须完善以下机制建设以提升公众参与效率：
第一，回应机制。要避免公众参与因缺乏互动而挫伤其积极性和流于形式化，公安机关要本着以人民为中心的发展思想，将群众关心的问题放在首要位置，引导公民自主发现问题和解决问题，形成双方的良好关系和良性互动，推动公众参与警务科学健康发展。
第二，处理机制。应用软件只是为公民更好地参与提供了一个平台，但根本目标是要将群众呼声与信息来源真正掌握在公安机关手中并对其加以利用。要实现这一目标，对应警务人员需要有良好的职业操守和专业的技术应用能力，以及判断信息价值程度和处理研判有效信息的能力。这种判断能力既包括经验判断，也包括对不同视角、异质思维的包容和能够基于此做出的正确决策。此外，更要有能和平台順利对接的硬件设备作为推进警务工作良好平稳运行的技术支撑，进而建立起一套完善高效的警务信息处理系统。
第三，反馈机制。反馈主要是人民群众对公安机关有关公众利益的诉求进行回应态度、回应时间和回应效果的情况再评议的过程。在实践中，存在部分机关工作人员在履行职责、服务人民的岗位上丧失了应有的积极热情态度，忽视人民群众的合法权益。 为在警务活动过程中真正将公众意见摆在重要位置，应该完善意见反馈机制，让各项决策和规定能够符合公众期望并满足其合理诉求。
（三） 合理确定公众参与的范围与程度
主体针对某一事件参与强度的决定与三个方面息息相关：公众利益的相关、专业技术的联系、机密信息的重叠。代表广大人民群众利益的议题，参与决策中必须要有公众意见的集中体现，且有广泛的参与范围和参与途径作为支撑；对于决策过程中需要大量运用专业技术性手段的警务活动，公众意见可以作为辅助和参考意见，不能将权利完全放开；而基于信息公开原则，应当明确法律法规规定不得公开的例外情况，主要包括国家秘密、个人隐私和商业秘密等信息。科学合理的参与强度有利于公安机关对有效的信息资源进行整合，稳定行政权威地位和行政主导责任。
注释：
公众参与 助力社会治理创新.人民网-人民日报海外版.http：//legal.people.com.cn/n1/2017/0718/c42510-29410696.html，2017-07-18.
郑涛、张民、秦静.移动警务应用发布平台设计浅析.中国人民公安大学学报（ 自然科学版）.2015（1）.50-51.
田野、王彪、刘丹.基于大数据的一体化移动警务综合管控平台建设与应用.湖南科技大学学报（自然科学版）.2017，32（1）.70.
周亚军.基于的社区警务管理系统的研究和实现.广东工业大学.2014.
李君.论社区警务信息化建设的目标取向与实践路径.广东公安科技.2017（2）.7.
田晶.基于 Android 系统的移动警务 App 设计.中国人民公安大学.2017.
王钊.天津乡镇地区的公众参与警务模式研究.天津大学.2016.
刘骏、刘晓燕.城市公安110指挥调度系统的设计与实践.辽宁警专学报.2006（1）.42.
岳凯敏.“微警务”视域下公众参与社会治安治理的困境及进路.河南警察学院学报.2017，2（5）.123.
许韬.公众参与警务模式在我国的初步确立与路径探索——对“浙江样本”的实证观察与学术梳理.中国刑事法杂志.2012（5）.102.