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摘要：本文从县域经济发展带动新农村建设趋势切入，论证了县域经济发展带动新农村建设必备的基本要素，分析了辽宁当前以县域经济为重要载体带动新农村建设的六大难点，提出了要按照“打造四大板块、实施三大捆绑、建设两大基地、确立两大体制、解决一大难题、构建一大体系”的思路来推进辽宁的以县域经济为重要载体的社会主义新农村建设。
关键词：县域经济 新农村建设 对策
The Liaoning county territory economy development leads the new rural reconstruction the tendency,the difficulty and the countermeasure research
Liu Chao Wan Fumin
Abstract:This article led the new rural reconstruction tendency from the county territory economy development to cut into,proves the county territory economy development to lead the new rural reconstruction necessary basic essential factor,analyzed Liaoning currently to lead the new rural reconstruction take the county territory economy as the important carrier six big difficulties,proposed had to defer to “makes four big tectonic plates,implements three big colligations,constructs two big bases,establishes two big systems,solves a big difficult problem,constructed a big system” the mentality to advance Liaoning take the county territory economy as the important carrier socialism new rural reconstruction.
Keywords:County territory economyNew rural reconstructionCountermeasure
辽宁老工业基地的特殊省情，决定社会主义新农村建设对辽宁的全面振兴具有全局性、决定性的意义。省委第十次党代会做出的“以县域经济为重要载体建设社会主义新农村”的重要决策，内含着新农村建设的创新性思路。本研究报告围绕省委新农村建设的重要决策，结合目前辽宁县域经济发展带动新农村建设的实际，分析和把握其发展趋势和实现过程中的问题，探究推动县域经济快速发展的有效对策。
1.辽宁县域经济发展带动新农村建设的趋势
所谓县域经济发展带动新农村建设，是指以发展壮大县域经济为切入点，通过城乡一体化规划和城乡要素的整合与互动，使新农村建设在县域经济发展壮大过程中得以完成。县域经济发展带动新农村建设是“以县域经济为重要载体建设社会主义新农村”的另一种表达方式。
县域经济发展带动新农村建设必须具备三大基本要素，即经济力、调控力和参与力。所谓经济力，是指县域经济的发展必须达到一定程度和水平，包括县域经济规模、基本的基础设施条件、非农产业发展水平和质量、市场化程度等，经济力是县域经济发展带动新农村建设的基础性要素。所谓调控力，是指县级政府行使经济调控权的能力，这种能力大小取决于县级财力、县级政府协调力、发展谋划能力和对上级政策的执行力与本地政策制定的导向力，调控力是县域经济发展带动新农村建设的关键性要素。所谓参与力，是指农民、企业和社会力量参与新农村建设的态度和程度，其中农民是新农村建设的主体，其积极性如何对新农村建设起决定性作用；企业和社会力量对新农村建设的态度和行为直接制约着“以城带乡、以工补农”的状况。县域经济发展带动新农村建设的整个过程是三大要素相互联系和相互作用的过程。
十六届五中全会以来，国家和省不断加大对新农村建设的专项资金投入，推动着县域经济在发展过程中更加注重新农村建设。从目前辽宁44个县（市）的“县域经济发展带动新农村建设”的运行现状考察，正呈现出三大发展趋势：
1.1 县域经济发展带动新农村建设的能力持续增强。以县域经济为重要载体推进新农村建设是富民强县的重要途径，对此，已经形成共识。目前，辽宁发达县加速崛起、欠发达县加快发展，使县域经济发展能力明显增强。2006年44个县（市）地区生产总值比上年增长18%，高于全省13.8%的增长速度；44个县（市）财政一般预算收入持续3年高速增长，在2004年、2005年和2006年分别增长27.4%、28%和30%的基础上，2007年进一步增长38%，分别高于全省平均增幅3.3、5、9和5.9个百分点。（见下图）
1.2 县域经济发展带动新农村建设的动力逐渐增大。县域经济的快速发展，使县域城乡居民收入明显提高，人民生活水平明显改善，增强了县域经济发展的内在动力。同时，县域经济发展使县级财政实力的不断增强，为新农村建设奠定了坚实的基础，使国家和省对县域的投入由过去的“保吃饭，保运转”向“保吃饭，保运转和支持县域各项社会事业发展并重”转变。2005年和2006年，省财政共向辽宁县级投入292亿元。（见表1）
国家和省通过各种渠道增大对辽宁新农村建设资金支持，一定程度上使县域经济发展带动新农村的动力增强，使农村基础设施建设和生产生活环境不同程度地得到改善。
1.3 县域经济发展带动新农村建设的可持续发展压力不断加大。全省44个县（市）在加快经济发展过程中无一例外地都在强化非农产业的发展，有些县（市）招商引资过程中对项目的环保重视不够，生产过程的废弃物随意堆放，水、空气污染程度在加重。煤炭、矿藏资源开采中存在掠夺性和过度性问题，生产过程中安全事故频繁发生。这种现象直接威胁城乡居民的健康，影响绿色农产品的生产，影响县域经济的可持续发展。
2.辽宁县域经济发展带动新农村建设的难点
在考察中我们了解到，目前县域经济发展带动新农村建设普遍存在“六难”：
2.1 县级财力弱，绝大多数县仍处于“吃饭靠补助，建设靠专项”的状况，为农村提供公共产品和公共服务难。2005年，辽宁44个县（市）财政一般预算收入的总和不及江苏省昆山、江阴两个县级市。（见表2）
表中可见，辽宁44个县（市）创造的GDP总量比昆山、江阴高近1倍，而财政一般预算收入却比昆山、江阴两县少17亿元；辽宁每百元GDP形成的财政一般预算收入不到3元钱，而昆山、江阴每百元GDP形成的财政一般预算收入为辽宁44个县（市）平均数的2倍多。2006年44个县（市）财政一般预算收入增幅已高达30%，但绝大多数县仍认为，如果没有省财政的支持，公务员的工资增加部分仍难以兑现。这种财政状况严重制约县域公共设施建设、优势产业培育、信息网建设、农村教育、文化、医疗建设、科技普及与推广等。如不采取有效措施加以扭转，将使县域经济发展带动新农村建设陷入僵局。（2006年44个县（市）财政一般预算收入和GDP情况分别见附表1和附表2）
2.2 产业集中度低，发展基础不稳，城乡工业缺乏递进性，制约县域经济发展的质量和速度，使其在短时间内形成对新农村建设的带动力难。
2005年全省44个县（市）三次产业构成为23.4∶46.1∶30.5，一产比重过高，高于全国的三产的12.4∶47.3∶40.3水平。更为严峻的是二产处于“小（企业规模小）、散（产业布局分散）、低（市场占有率低）、弱（市场竞争力较弱）”的发展水平。县域二产绝大多数属于资源依赖型、粗放型和传统产业型，精深加工型的企业少；有市场竞争力并形成规模的加工业，以及与城市现代工业协作配套的企业屈指可数，基本处于零打碎敲、各自为战的状态；缺少支柱产业，工业主导作用不强；多数县工业与城市工业之间缺乏分工协作的产业递进和衔接的关系。城乡产业集中度低，直接带来了县域工业发展与农村经济发展的连动性效果不明显。二产不强，直接影响县域自身的财力。
2.3 城镇化建设和发展水平低，聚集力不强，造成农村剩余劳动力和农村人口转移难。
全省包括县城在内的610个小城镇，建成区的人口只有540万，仅占全省人口的12.8%，平均每个小城镇仅8800多人。一般建制镇平均才6000人多一点（其中有相当一部分劳动力从事农业生产）。在城市——小城镇——村庄的人口结构中，设市城市占48.4%，小城镇占12.8%，农村占38.8%，呈现出两头大、中间小的“哑铃型”结构，使农村接受辐射和传递辐射受到制约。同时，全省小城镇没有指导建设与发展区域规划的占到近80%，没有经合法程序批准的建设总体规划的占近50%；一些乡镇沿公路干线“一条街，两排房”，缺乏长期打算。小城镇的加工业和商贸业发展水平普遍较低，聚集力不强，制约着农村剩余劳动力的转移。目前在小城镇就业的人员不足全省从业人员的10%，农民人均收入仅相当于城市居民的40%。低城镇化水平已经成为县域经济社会快速发展的瓶颈。
2.4 发展现代农业和农村经济的基础设施条件较差，使县域经济发展带动农民快速增收和改善生存环境难。
现代农业发展需要有良好的水利设施条件以及农业科技创新和转化的投入。目前，辽宁农业基础设施欠账较多，排涝设施大多严重老化失修，农田防洪、抗旱、排涝功能均较差，抵御自然灾害的能力比较弱，大多数县仍是“雨养农业”。全省尚有盐碱、沙化、严重干旱耕地1672万亩，占总面积的28%。
农业科研投资严重不足，不到发达国家平均数的10％。辽西北地区的县（市）财政专款投入农业科技的资金更少，每年仅几万元至十几万元，严重影响农业科技创新和科技成果转化。目前，辽宁农业科技成果的转化率仅有35%，绿色、无公害、有机农产品的比重低。
用现代产业体系提升农业和现代经营形式的载体比较弱，产业化龙头企业数量少，规模偏小；为农业服务的市场中介组织数量不足，实力不强、行为不够规范，稳定性较差；各类专业合作组织发展少而脆弱。
农村基础设施普遍较差，村村通油路，但组与组之间基本是土道，严重制约农村产业发展。农村信息建设、电力供给、就学、就医等远远满足不了农民的需求。
2.5 市管县财政管理体制、机制僵化，政府职能转变缓慢，县域经济发展带动新农村建设动力形成难。
实践充分证明，市管县财政管理体制是严重束缚县域经济发展能动性的僵化体制，浙江等省进行了有益的探索，然而，我省目前仍在实行这一体制。近两年，一些市实际已经对县（市）没有任何投入，在县域经济发展方面自身已经无力起到带动作用。同时，相关部门依然用行政手段“卡县”、“刮县”。县需要发展的项目必须到市审批，程序多，手续繁琐，为此需要县（市）投入大量人力、物力乃至财力和相当多的时间跑市审批，严重制约县级政府职能的转变，使县（市）加快发展的内在动力大大缩减。
2.6 生产发展与村容村貌整治脱节，使新农村建设在县域经济发展中得到有效推动比较难。
农村生产发展、农民有钱了，不等于农民的陋习就能消失。江西等省坚持生产发展、农民增收与村容村貌整治同步运作，在对村屯规划的基础上整治村落，道路硬化、改厕修圈、改炕改灶，政府为此专门增加资金予以引导，农民的积极性被充分调动了起来，成效明显。而辽宁当前的新农村建设强调生产发展，增加农民收入，但对村容村貌整治重视不够。新农村建设专项资金中只有村路面硬化资金，没有村屯改厕修圈、改炕改灶等扶持资金。这种推进方式，可能导致即使县域经济发展了，辽宁农村还没有走出有新房无新村的圈子。
3.辽宁县域经济发展带动新农村建设的对策
辽宁县域经济发展带动新农村建设的基本前提：县域经济发展必须同老工业基地振兴紧密结合起来，围绕老工业基地振兴的“一个中心、两大基地、三大产业”的目标来提高县域经济发展力，提高县域经济在全省经济发展中的比重。为此，应在已有经济发展成果的基础上，强化城乡资源整合。必须从辽宁县域资源分布的实际出发，按照县域经济发展规律，坚持合理布局和可持续发展的原则，摒弃县域经济“自然成长”的发展模式。要按照“打造四大板块、实施三大捆绑、建设两大基地、确立两大体制、解决一大难题、构建一大体系”的思路来推进以县域经济为重要载体建设社会主义新农村。
3.1 打造“四大板块”，整合产业，实施县域特色经济发展战略。
按照“四大板块”实施县域特色经济发展战略，是从根本上解决辽宁44个县（市）经济总体发展数量较快但发展质量较弱、单打独斗、零打碎敲、产业雷同、缺乏规模和特色的根本出路。
依据区域特点，辽宁44个县（市）应划分为四大板块，每个板块县域的产业要相对集中，形成四大板块的相对分工和互补发展。具体板块和分工如下：
3.1.1 第一个板块：以沈阳为中心中部城市群经济区的县域。这里，城市的辐射半径最短，因此，这些县（市）应紧紧围绕都市做文章，重点发展精品农业、都市农业、观光休闲农业，满足城市对新鲜农产品的需求，大力发展蔬菜、水果、花卉等新鲜农产品的物流业、批发业；县域的二、三产业要主动接受大中城市的辐射，大力发展与城市加工业的“配角产业和配套经济”，以此促进中部城市群的生产要素和产业形成集聚效应。
3.1.2 第二个板块：“五点一线”经济区的县域。应借助省“五点一线”开发建设的机遇，重点发展与港口经济关联度高的产品加工业，发展高新技术配套产业以及为进出港服务的保管、运送、保险等在内的现代物流业；重点发展水产品养殖业和加工业，发展精品农业；鼓励农民走合作开发的路子，农民与企业联手发展滩涂开发，搞海产品和养殖产品的储藏和深加工。
3.1.3 第三个板块：辽东地区的县域。辽东地区水资源、矿产资源比较丰富，森林覆盖率比较高，是辽宁的水资源库。这些县应重点发展生态经济。辽宁总体是一个水资源短缺的省份，沈阳等大城市水资源严重不足。保护好东部山区水资源，使其永不衰竭，事关全省人民的生活质量和可持续发展。因此，这些县在制定经济发展和新农村建设规划时，应以涵养水资源和保护生态环境为重点，实施好“天保”工程。省政府应引导这些县确立以保护水资源为核心的发展思路，重点发展林业和林下产业，形成特色林产品和林下产业生产基地，发展与休闲度假相联系的旅游观光产业，以及有控制地发展矿产资源产业、食品加工业和与城市机械工业配套的零部件加工业。不办对环境和水资源有污染的二产业。力争把东部山区县变成辽宁的“后花园”，都市人观光旅游的“大盆景”。通过对水资源保护和开发，获得相应的经济效益，即让东部山区的县用青山绿水来换金山银山。
3.1.4 第四个板块：辽西地区的县域。这些地区水资源严重匮乏，土地瘠薄，干旱少雨风沙大，对中部地区环境已产生了不良影响。但有丰富的煤铁钼等矿产资源。因此，这些县在制定经济发展规划时应把恢复和加强生态建设、改善生态环境、发展循环农业作为重要内容，重点发展“一退三还”、节水、节能的现代设施农业和精准农业，发展农业节水旱作、开发特色农产品，发展畜草业和畜牧业、畜产品深加工业和奶制品业，以及与现代农业相配套的食品加工业、物流业，与老工业“两大基地”相配套的产品零部件加工业，从而使西部地区的县域在发展特色产业中同时成为防风固沙的屏障，遏制沙漠向辽宁中南部地区扩散，实现辽宁山川秀美的目标。
省委、省政府应按照上述四大板块制定支持县域经济发展的政策，应针对不同地区县域形成不同产业板块制定不同的支持内容和标准，因板块不同应有政策的差异性。
可以肯定，在未来的几年中，中部城市群和“五点一线”沿海经济区的县域会出现快速发展的态势，而东部地区的县域为全省做出水资源的贡献，西部地区县域为改善全省生态环境，发展见效慢的“一退三还”，在某种程度上影响了这两个地区县域的短期效益。对此，省财政应通过提高水资源管理费和“一退三还”的补贴标准等给这些县以更多的财力补贴支持，以保证农民稳步增收和县乡政府与村级组织的正常运转；通过增加新农村建设专项资金来推进这些地区的村容村貌整治和基础设施改造。同时，县（市）政府要积极引导经济主体按照产业发展方向调整投资和生产经营行为。这样，经过几年努力，就能使全省县域在扬长避短中培育特色，在资源整合中打造特色，在快速发展中创造特色，县域经济板块就会凸显，实现又好又快的发展。
3.2 实施“三大捆绑”，促进县域各类资源整合，提高县域经济发展带动新农村建设的能力。
县域经济发展必须走工业化、城镇化、农业现代化（简称“三化”）的路子，已经得到社会广泛认同。辽宁省在几年前就提出“一主三化”的县域经济方针，但是，努力多年，成效不明显，县域经济的竞争力始终没有得到提升。要解决和改变“三化”不强的局面，必须创新思路，实行“三大捆绑”，促进县域各类资源的整合。
3.2.1 第一个捆绑，即把城镇化、工业化和工业园区建设捆绑起来，统一研究整合和发展的对策，从而达到工业结构调整、城镇资源质量提升和产业园区布局合理，并对本县新农村建设产生牵动力。城镇发展与工业园区建设和工业化发展有着内在的关联性。按照三者之间互补发展关系来整合资源，将较易收到投资少、见效快、牵动力强的效果。
3.2.1.1 整合小城镇资源，解决小城镇布局过密、城镇之间相互制掣、城镇发展对农村经济带动力弱的问题。辽宁44个县（市），包括县城在内共有610个城镇，2385.26万人口。其中，75%为农村人口，每个镇（县城除外）少者不足1000人，多者不足1~2万人。镇人口少，镇产业发展受到局限，对农村经济难以形成牵动力。镇政府过密是制约镇经济难以形成规模的根源。因此，从县域经济发展带动新农村建设大势出发，撤乡并镇，对小城镇资源进行整合。集中力量重点发展城关镇和已形成规模的重点镇，把那些发展很有规模的县级市发展成中等城市。省政府提出力争“十一五”把17个县级市城区发展成为20万人口以上的中等城市，把27个县的县城逐步发展为10万人口的小城市，重点建设100个中心镇，使每个镇人口达到3万以上。这一规划应该调整，中心镇应减少40%，省重点支持60个中心镇可能更容易取得规模成效。省应结合国家农村综合改革的有关政策，同时出台加速推进乡镇机构改革、撤乡并镇、整合城镇资源的政策。
3.2.1.2 整合工业园区资源，以带动县域工业结构调整和升级。目前，辽宁44个县（市）已有工业园区214个,其中已建成141个，其余为正在建设，县均4.4个。规模较大的不足80个，现有入园企业不足1.5万家，带动就业不足80万人。这些园区发展极不平衡，有的园区圈占大量耕地，至今未进驻一家企业；有的园区缺乏产业发展规划，对进驻园区的项目没有明确要求，布局零乱，缺乏规模，环保较差，对县域经济发展带动力不强。所谓整合工业园区资源，就是从合理布局、节约土地资源、提高效益的原则出发，用政策引导各县关掉一批工业园，改变镇镇都办工业园的做法。重点发展县城所在地的工业园区，保留已经发展起来并有一定产业规模的乡镇工业园区。借助产业园区平台把重点产业做大，把优势产业做强，进而带动城镇的服务业、物流业、信息业、商贸业等第三产业快速发展，为农村剩余劳动力转移创造坚实的基础。鼓励各县（市）积极承接城市工业技术转移，积极与“两大基地、三大产业”配套，同时鼓励发展有县域特色的加工业，把特色产品做成品牌，用品牌占领市场，以此带动县域工业结构的调整。通过县域工业园区建设促进工业化、城镇化。
3.2.2 第二个捆绑，即把中央、省直各部门支持县域经济发展的所有项目资金捆绑起来由县统一使用，形成整合力，以提升县域经济发展带动新农村建设的支持力。
县（市）普遍反映，目前中央、省支持县域经济发展的专款专用资金规模太小，加之各部门分头把持，资金极度分散，县（市）急需上的项目往往因没有足够的资金支持而无法操作，难以发挥资金整体效应。对此，建议省应调整政策，将目前由各部门把持的支持县（市）农水路电学医等专项资金，统一下放到县级财政管理，由省制定管理办法，由县根据实际需要和轻重缓急，在专项资金规定的范围内，每年集中做好一两个对县域经济社会发展具有牵动力的项目。年底由省相关部门验收，对超出范围挪用的，对主要领导问责。
3.2.3 第三个捆绑，即对县域各类政府财力资源资产捆绑整合。县（市）政府财力资源资产包括：各类财政专项资金、行政事业单位经营性和非经营性资产、土地和矿产等资源性资产、政府债权、国有资产、降低财政供养系数等。将财力资源和资产等进行整合，整体捆绑，按照市场规则规范出让与管理，扩大县级政府统筹财力资源的能力。建平县在这方面已经取得了成功的经验。他们的主要做法是：对行政事业单位资产进行整合，年降低行政成本670万元；成立土地收储中心，对城镇所有开发建设用地全部收储，实行集中管理，并对收储土地实行挂牌竞价出让；对采矿区核实储量，并按储量大小和开采年限长短，采取协议出让和竞价出让；对开采矿山收取矿山恢复治理保证金；采取以电核税、以设备能力征税等方式对矿业企业进行税收管理，有效防止逃税和避税等。通过捆绑整合，使资源得到合理开发利用，同时又保证了财政收入稳定增长。2002年到2006年建平县财政一般预算收入增长近4倍。省应制定政策，鼓励各县学习建平县的经验，以促进县域财源的扩大，提高县域经济发展带动新农村建设的能力。
3．3 建设“两大基地”，提高现代农业发展水平和农村自身发展能力。
农村自身发展能力大小，决定县域经济发展带动新农村建设的速度和质量。而当前提高农村发展能力的有效措施发展现代农业，对辽宁农村而言，就是要以现代农业建设为抓手，加快绿色农业生产基地和农产品加工基地建设，以带动农民收入增长。为此，省委省政府应在四个方面重点扶持：
3.3.1 要增大对产业化龙头企业的专项扶持资金，精心培植与农户建立紧密型合作关系的龙头企业快速发展，以带动农产品结构调整和绿色农产品生产基地建设。辽宁的土壤资源和气候的特点决定，优质粮、畜牧、渔业、水果、蔬菜是辽宁的五大优势产业，油料、花卉、食用菌、中药材、林产品是辽宁的五大特色产品。政府应用政策引导资本和企业向五大优势产区的优势产品（辽西林草畜牧业、辽北粮牧并举、中部平原精品农业、辽东特色林地产业、沿海地区“两水一牧”）集中，推动农业向高产、优质、高效、生态、安全方向发展。
3.3.2 要增加对农产品批发市场和土特产品交易中心的专项扶持资金，应重点扶持有较大辐射度并带动农村产品结构调整的大型和特大型的农副产品批发市场建设，完善市场设施和功能，增强信息透明度，保护农产品的合理价格，在维护农民切身利益的同时，推动农民改进非科学的农产品生产方式。要建立政府扶持、市场化运作、统一监管、由专业技术人员组成的质检机构，加大对农副产品进场标准和质量检测。为防止质检机构因利益驱动变成市场规则的破坏者，应加大政府相关机构的监管，建立严格的责任人法律追究制度。
3.3.3 鼓励县（市）建立新农民培训基地，使农民有一技之长以适应现代农业发展的需要。
3.3.4 要建立和完善土地流转机制，适当集中土地使用权，推动一村一品的现代农业发展模式的形成。政府要加大对农村的社会保障的资金投入，鼓励离开土地农民优先进入农产品加工企业就业，或通过如社会保障的方式对率先离开土地的农民进行补偿。
3.4 确立“两大体制”，增强县域经济发展带动新农村建设的财力支持。
3.4.1 省管县财政管理体制。核心是对县（市）放权松绑，调动县（市）发展经济的积极性，通过减少管理层级，减少财政运行成本，有利于直接增加县域财力。辽宁的44个县（市），除沈阳、大连两市有能力带好所辖县外，省对其余36个县（市），应实行省管县财政管理体制。目前，省已经对15个重点县下放经济管理权限，2008年要全面实行扩权。县（市）呼吁，如果社会管理权限不作相应调整、下放，只下放经济管理权限仍难以产生政策效力，不会形成经济与社会发展的良性互动。因此，省应尽快把那些本属于县的但至今仍被各市把持的经济管理权和一些社会管理权统统下放给县（市）。
3.4.2 属地纳税管理体制。主要是在财税体制设计上把更多的税收直接留给县（市），以利于县乡“休养生息”。建议将省参与分享的增值税等5个税种下移到县，做大县收入规模。省应积极建议中央通过深化财政体制改革，把那些由中央垂直管理的国企事业单位，如电力、电信等的税收实行属地管理、属地纳税，把这部分税收收入留给县，以实实在在扩大其财政收入来源。同时，鼓励县培植主体税源，对县乡新办的企业，省、市不参与县税收的分享，以增加县乡财力。这些做法符合国家对新农村建设的“多予少取”的原则。
3．5 解决“一大难题”，建立减债考核评价机制，引导县乡减债控债。
应将解决县乡政府债务这“一大难题”给予足够关注。2005年底，全省县乡债务余额高达151.7亿元，县均近3.5亿元。这些债务已经构成县域经济再发展的包袱。为增强县域经济发展带动新农村建设的财力支持，应下大力气快速清理县乡债权。对以往县乡因修道路、建学校、发放民办教师工资和国有企业转制为企业举债所欠银行的债务，以及上级财政的债务，应通过财政补贴方式予以豁免。为防止产生“赖账经济”，省市要成立专门稽查机构予以稽查、审核。对于弄虚作假的县、乡主要领导要给予严厉处罚，并在五年内不予扶持。
3.6 构建“一大体系”，改善县域经济发展带动新农村建设的领导力和执行力。
应对构筑县乡干部绩效考核评价这“一大体系”给予足够重视。多数县区反映：县（市）党政主要领导调动频繁，是造成县（市）领导力和执行力弱化、制约辽宁县域经济发展的重要因素，是造成干部浮躁的重要原因。因此，构建与现代经济发展相适应的县乡干部绩效考评体系尤为必要和重要。
2006年，辽宁省农村工作领导小组已经出台了县域经济社会发展综合评价指标体系，包括发展水平、发展活力和发展潜力3大类17项指标。我们认为，还应该把就业水平、社会保障水平、对农民培训程度、荒沟废地整治、植树造林成活率等指标纳入绩效考评体系，以激励县乡干部关注民生、考虑县域长远发展。
改变目前县（市）乡正职由市县直派的做法，更有利于激励干部形成扎实的工作作风。选配县（市）、乡（镇）正职，原则上应从长期在县域工作的、勇于创新、德才兼备、懂得县域经济发展规律的优秀副职中产生。因为本地干部比市县下派的干部更了解实际，有利于规划实施和科学决策，也更有利于调动县（市）乡（镇）干部的积极性。对县（市）主要领导干部在一地任职必须满5年才可调动，对在县（市）任职满5年并作出成效的优秀领导干部，可直接进省厅局任职。以此鼓励县（市）领导干部埋头苦干，为县域经济发展贡献才智，鼓励县域领导干部把主要精力放在县域规划的执行创新上，主要领导更换、交接，应主要交接规划执行情况，以改变目前县（市）普遍存在的新任领导形成的新思路与县域规划脱节，造成资源浪费的现象。
参考文献
［1］ 中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，2005年12月
［2］ 李克强.在辽宁省推进社会主义新农村建设工作会议上的讲话，2006年3月23日
［3］ 张文岳.在辽宁省第十届人民代表大会第四次会议上的政府工作报告，2006年1月20日
［4］ 李柄坤.扎实稳步推进社会主义新农村建设，中国农村经济，2005年11期
［5］ 刘朝.县域经济：21世纪中国经济裂变与聚变的关节点，辽宁人民出版社，2004年
关键词：县域经济 新农村建设 对策
The Liaoning county territory economy development leads the new rural reconstruction the tendency,the difficulty and the countermeasure research
Liu Chao Wan Fumin
Abstract:This article led the new rural reconstruction tendency from the county territory economy development to cut into,proves the county territory economy development to lead the new rural reconstruction necessary basic essential factor,analyzed Liaoning currently to lead the new rural reconstruction take the county territory economy as the important carrier six big difficulties,proposed had to defer to “makes four big tectonic plates,implements three big colligations,constructs two big bases,establishes two big systems,solves a big difficult problem,constructed a big system” the mentality to advance Liaoning take the county territory economy as the important carrier socialism new rural reconstruction.
Keywords:County territory economyNew rural reconstructionCountermeasure
辽宁老工业基地的特殊省情，决定社会主义新农村建设对辽宁的全面振兴具有全局性、决定性的意义。省委第十次党代会做出的“以县域经济为重要载体建设社会主义新农村”的重要决策，内含着新农村建设的创新性思路。本研究报告围绕省委新农村建设的重要决策，结合目前辽宁县域经济发展带动新农村建设的实际，分析和把握其发展趋势和实现过程中的问题，探究推动县域经济快速发展的有效对策。
1.辽宁县域经济发展带动新农村建设的趋势
所谓县域经济发展带动新农村建设，是指以发展壮大县域经济为切入点，通过城乡一体化规划和城乡要素的整合与互动，使新农村建设在县域经济发展壮大过程中得以完成。县域经济发展带动新农村建设是“以县域经济为重要载体建设社会主义新农村”的另一种表达方式。
县域经济发展带动新农村建设必须具备三大基本要素，即经济力、调控力和参与力。所谓经济力，是指县域经济的发展必须达到一定程度和水平，包括县域经济规模、基本的基础设施条件、非农产业发展水平和质量、市场化程度等，经济力是县域经济发展带动新农村建设的基础性要素。所谓调控力，是指县级政府行使经济调控权的能力，这种能力大小取决于县级财力、县级政府协调力、发展谋划能力和对上级政策的执行力与本地政策制定的导向力，调控力是县域经济发展带动新农村建设的关键性要素。所谓参与力，是指农民、企业和社会力量参与新农村建设的态度和程度，其中农民是新农村建设的主体，其积极性如何对新农村建设起决定性作用；企业和社会力量对新农村建设的态度和行为直接制约着“以城带乡、以工补农”的状况。县域经济发展带动新农村建设的整个过程是三大要素相互联系和相互作用的过程。
十六届五中全会以来，国家和省不断加大对新农村建设的专项资金投入，推动着县域经济在发展过程中更加注重新农村建设。从目前辽宁44个县（市）的“县域经济发展带动新农村建设”的运行现状考察，正呈现出三大发展趋势：
1.1 县域经济发展带动新农村建设的能力持续增强。以县域经济为重要载体推进新农村建设是富民强县的重要途径，对此，已经形成共识。目前，辽宁发达县加速崛起、欠发达县加快发展，使县域经济发展能力明显增强。2006年44个县（市）地区生产总值比上年增长18%，高于全省13.8%的增长速度；44个县（市）财政一般预算收入持续3年高速增长，在2004年、2005年和2006年分别增长27.4%、28%和30%的基础上，2007年进一步增长38%，分别高于全省平均增幅3.3、5、9和5.9个百分点。（见下图）
1.2 县域经济发展带动新农村建设的动力逐渐增大。县域经济的快速发展，使县域城乡居民收入明显提高，人民生活水平明显改善，增强了县域经济发展的内在动力。同时，县域经济发展使县级财政实力的不断增强，为新农村建设奠定了坚实的基础，使国家和省对县域的投入由过去的“保吃饭，保运转”向“保吃饭，保运转和支持县域各项社会事业发展并重”转变。2005年和2006年，省财政共向辽宁县级投入292亿元。（见表1）
国家和省通过各种渠道增大对辽宁新农村建设资金支持，一定程度上使县域经济发展带动新农村的动力增强，使农村基础设施建设和生产生活环境不同程度地得到改善。
1.3 县域经济发展带动新农村建设的可持续发展压力不断加大。全省44个县（市）在加快经济发展过程中无一例外地都在强化非农产业的发展，有些县（市）招商引资过程中对项目的环保重视不够，生产过程的废弃物随意堆放，水、空气污染程度在加重。煤炭、矿藏资源开采中存在掠夺性和过度性问题，生产过程中安全事故频繁发生。这种现象直接威胁城乡居民的健康，影响绿色农产品的生产，影响县域经济的可持续发展。
2.辽宁县域经济发展带动新农村建设的难点
在考察中我们了解到，目前县域经济发展带动新农村建设普遍存在“六难”：
2.1 县级财力弱，绝大多数县仍处于“吃饭靠补助，建设靠专项”的状况，为农村提供公共产品和公共服务难。2005年，辽宁44个县（市）财政一般预算收入的总和不及江苏省昆山、江阴两个县级市。（见表2）
表中可见，辽宁44个县（市）创造的GDP总量比昆山、江阴高近1倍，而财政一般预算收入却比昆山、江阴两县少17亿元；辽宁每百元GDP形成的财政一般预算收入不到3元钱，而昆山、江阴每百元GDP形成的财政一般预算收入为辽宁44个县（市）平均数的2倍多。2006年44个县（市）财政一般预算收入增幅已高达30%，但绝大多数县仍认为，如果没有省财政的支持，公务员的工资增加部分仍难以兑现。这种财政状况严重制约县域公共设施建设、优势产业培育、信息网建设、农村教育、文化、医疗建设、科技普及与推广等。如不采取有效措施加以扭转，将使县域经济发展带动新农村建设陷入僵局。（2006年44个县（市）财政一般预算收入和GDP情况分别见附表1和附表2）
2.2 产业集中度低，发展基础不稳，城乡工业缺乏递进性，制约县域经济发展的质量和速度，使其在短时间内形成对新农村建设的带动力难。
2005年全省44个县（市）三次产业构成为23.4∶46.1∶30.5，一产比重过高，高于全国的三产的12.4∶47.3∶40.3水平。更为严峻的是二产处于“小（企业规模小）、散（产业布局分散）、低（市场占有率低）、弱（市场竞争力较弱）”的发展水平。县域二产绝大多数属于资源依赖型、粗放型和传统产业型，精深加工型的企业少；有市场竞争力并形成规模的加工业，以及与城市现代工业协作配套的企业屈指可数，基本处于零打碎敲、各自为战的状态；缺少支柱产业，工业主导作用不强；多数县工业与城市工业之间缺乏分工协作的产业递进和衔接的关系。城乡产业集中度低，直接带来了县域工业发展与农村经济发展的连动性效果不明显。二产不强，直接影响县域自身的财力。
2.3 城镇化建设和发展水平低，聚集力不强，造成农村剩余劳动力和农村人口转移难。
全省包括县城在内的610个小城镇，建成区的人口只有540万，仅占全省人口的12.8%，平均每个小城镇仅8800多人。一般建制镇平均才6000人多一点（其中有相当一部分劳动力从事农业生产）。在城市——小城镇——村庄的人口结构中，设市城市占48.4%，小城镇占12.8%，农村占38.8%，呈现出两头大、中间小的“哑铃型”结构，使农村接受辐射和传递辐射受到制约。同时，全省小城镇没有指导建设与发展区域规划的占到近80%，没有经合法程序批准的建设总体规划的占近50%；一些乡镇沿公路干线“一条街，两排房”，缺乏长期打算。小城镇的加工业和商贸业发展水平普遍较低，聚集力不强，制约着农村剩余劳动力的转移。目前在小城镇就业的人员不足全省从业人员的10%，农民人均收入仅相当于城市居民的40%。低城镇化水平已经成为县域经济社会快速发展的瓶颈。
2.4 发展现代农业和农村经济的基础设施条件较差，使县域经济发展带动农民快速增收和改善生存环境难。
现代农业发展需要有良好的水利设施条件以及农业科技创新和转化的投入。目前，辽宁农业基础设施欠账较多，排涝设施大多严重老化失修，农田防洪、抗旱、排涝功能均较差，抵御自然灾害的能力比较弱，大多数县仍是“雨养农业”。全省尚有盐碱、沙化、严重干旱耕地1672万亩，占总面积的28%。
农业科研投资严重不足，不到发达国家平均数的10％。辽西北地区的县（市）财政专款投入农业科技的资金更少，每年仅几万元至十几万元，严重影响农业科技创新和科技成果转化。目前，辽宁农业科技成果的转化率仅有35%，绿色、无公害、有机农产品的比重低。
用现代产业体系提升农业和现代经营形式的载体比较弱，产业化龙头企业数量少，规模偏小；为农业服务的市场中介组织数量不足，实力不强、行为不够规范，稳定性较差；各类专业合作组织发展少而脆弱。
农村基础设施普遍较差，村村通油路，但组与组之间基本是土道，严重制约农村产业发展。农村信息建设、电力供给、就学、就医等远远满足不了农民的需求。
2.5 市管县财政管理体制、机制僵化，政府职能转变缓慢，县域经济发展带动新农村建设动力形成难。
实践充分证明，市管县财政管理体制是严重束缚县域经济发展能动性的僵化体制，浙江等省进行了有益的探索，然而，我省目前仍在实行这一体制。近两年，一些市实际已经对县（市）没有任何投入，在县域经济发展方面自身已经无力起到带动作用。同时，相关部门依然用行政手段“卡县”、“刮县”。县需要发展的项目必须到市审批，程序多，手续繁琐，为此需要县（市）投入大量人力、物力乃至财力和相当多的时间跑市审批，严重制约县级政府职能的转变，使县（市）加快发展的内在动力大大缩减。
2.6 生产发展与村容村貌整治脱节，使新农村建设在县域经济发展中得到有效推动比较难。
农村生产发展、农民有钱了，不等于农民的陋习就能消失。江西等省坚持生产发展、农民增收与村容村貌整治同步运作，在对村屯规划的基础上整治村落，道路硬化、改厕修圈、改炕改灶，政府为此专门增加资金予以引导，农民的积极性被充分调动了起来，成效明显。而辽宁当前的新农村建设强调生产发展，增加农民收入，但对村容村貌整治重视不够。新农村建设专项资金中只有村路面硬化资金，没有村屯改厕修圈、改炕改灶等扶持资金。这种推进方式，可能导致即使县域经济发展了，辽宁农村还没有走出有新房无新村的圈子。
3.辽宁县域经济发展带动新农村建设的对策
辽宁县域经济发展带动新农村建设的基本前提：县域经济发展必须同老工业基地振兴紧密结合起来，围绕老工业基地振兴的“一个中心、两大基地、三大产业”的目标来提高县域经济发展力，提高县域经济在全省经济发展中的比重。为此，应在已有经济发展成果的基础上，强化城乡资源整合。必须从辽宁县域资源分布的实际出发，按照县域经济发展规律，坚持合理布局和可持续发展的原则，摒弃县域经济“自然成长”的发展模式。要按照“打造四大板块、实施三大捆绑、建设两大基地、确立两大体制、解决一大难题、构建一大体系”的思路来推进以县域经济为重要载体建设社会主义新农村。
3.1 打造“四大板块”，整合产业，实施县域特色经济发展战略。
按照“四大板块”实施县域特色经济发展战略，是从根本上解决辽宁44个县（市）经济总体发展数量较快但发展质量较弱、单打独斗、零打碎敲、产业雷同、缺乏规模和特色的根本出路。
依据区域特点，辽宁44个县（市）应划分为四大板块，每个板块县域的产业要相对集中，形成四大板块的相对分工和互补发展。具体板块和分工如下：
3.1.1 第一个板块：以沈阳为中心中部城市群经济区的县域。这里，城市的辐射半径最短，因此，这些县（市）应紧紧围绕都市做文章，重点发展精品农业、都市农业、观光休闲农业，满足城市对新鲜农产品的需求，大力发展蔬菜、水果、花卉等新鲜农产品的物流业、批发业；县域的二、三产业要主动接受大中城市的辐射，大力发展与城市加工业的“配角产业和配套经济”，以此促进中部城市群的生产要素和产业形成集聚效应。
3.1.2 第二个板块：“五点一线”经济区的县域。应借助省“五点一线”开发建设的机遇，重点发展与港口经济关联度高的产品加工业，发展高新技术配套产业以及为进出港服务的保管、运送、保险等在内的现代物流业；重点发展水产品养殖业和加工业，发展精品农业；鼓励农民走合作开发的路子，农民与企业联手发展滩涂开发，搞海产品和养殖产品的储藏和深加工。
3.1.3 第三个板块：辽东地区的县域。辽东地区水资源、矿产资源比较丰富，森林覆盖率比较高，是辽宁的水资源库。这些县应重点发展生态经济。辽宁总体是一个水资源短缺的省份，沈阳等大城市水资源严重不足。保护好东部山区水资源，使其永不衰竭，事关全省人民的生活质量和可持续发展。因此，这些县在制定经济发展和新农村建设规划时，应以涵养水资源和保护生态环境为重点，实施好“天保”工程。省政府应引导这些县确立以保护水资源为核心的发展思路，重点发展林业和林下产业，形成特色林产品和林下产业生产基地，发展与休闲度假相联系的旅游观光产业，以及有控制地发展矿产资源产业、食品加工业和与城市机械工业配套的零部件加工业。不办对环境和水资源有污染的二产业。力争把东部山区县变成辽宁的“后花园”，都市人观光旅游的“大盆景”。通过对水资源保护和开发，获得相应的经济效益，即让东部山区的县用青山绿水来换金山银山。
3.1.4 第四个板块：辽西地区的县域。这些地区水资源严重匮乏，土地瘠薄，干旱少雨风沙大，对中部地区环境已产生了不良影响。但有丰富的煤铁钼等矿产资源。因此，这些县在制定经济发展规划时应把恢复和加强生态建设、改善生态环境、发展循环农业作为重要内容，重点发展“一退三还”、节水、节能的现代设施农业和精准农业，发展农业节水旱作、开发特色农产品，发展畜草业和畜牧业、畜产品深加工业和奶制品业，以及与现代农业相配套的食品加工业、物流业，与老工业“两大基地”相配套的产品零部件加工业，从而使西部地区的县域在发展特色产业中同时成为防风固沙的屏障，遏制沙漠向辽宁中南部地区扩散，实现辽宁山川秀美的目标。
省委、省政府应按照上述四大板块制定支持县域经济发展的政策，应针对不同地区县域形成不同产业板块制定不同的支持内容和标准，因板块不同应有政策的差异性。
可以肯定，在未来的几年中，中部城市群和“五点一线”沿海经济区的县域会出现快速发展的态势，而东部地区的县域为全省做出水资源的贡献，西部地区县域为改善全省生态环境，发展见效慢的“一退三还”，在某种程度上影响了这两个地区县域的短期效益。对此，省财政应通过提高水资源管理费和“一退三还”的补贴标准等给这些县以更多的财力补贴支持，以保证农民稳步增收和县乡政府与村级组织的正常运转；通过增加新农村建设专项资金来推进这些地区的村容村貌整治和基础设施改造。同时，县（市）政府要积极引导经济主体按照产业发展方向调整投资和生产经营行为。这样，经过几年努力，就能使全省县域在扬长避短中培育特色，在资源整合中打造特色，在快速发展中创造特色，县域经济板块就会凸显，实现又好又快的发展。
3.2 实施“三大捆绑”，促进县域各类资源整合，提高县域经济发展带动新农村建设的能力。
县域经济发展必须走工业化、城镇化、农业现代化（简称“三化”）的路子，已经得到社会广泛认同。辽宁省在几年前就提出“一主三化”的县域经济方针，但是，努力多年，成效不明显，县域经济的竞争力始终没有得到提升。要解决和改变“三化”不强的局面，必须创新思路，实行“三大捆绑”，促进县域各类资源的整合。
3.2.1 第一个捆绑，即把城镇化、工业化和工业园区建设捆绑起来，统一研究整合和发展的对策，从而达到工业结构调整、城镇资源质量提升和产业园区布局合理，并对本县新农村建设产生牵动力。城镇发展与工业园区建设和工业化发展有着内在的关联性。按照三者之间互补发展关系来整合资源，将较易收到投资少、见效快、牵动力强的效果。
3.2.1.1 整合小城镇资源，解决小城镇布局过密、城镇之间相互制掣、城镇发展对农村经济带动力弱的问题。辽宁44个县（市），包括县城在内共有610个城镇，2385.26万人口。其中，75%为农村人口，每个镇（县城除外）少者不足1000人，多者不足1~2万人。镇人口少，镇产业发展受到局限，对农村经济难以形成牵动力。镇政府过密是制约镇经济难以形成规模的根源。因此，从县域经济发展带动新农村建设大势出发，撤乡并镇，对小城镇资源进行整合。集中力量重点发展城关镇和已形成规模的重点镇，把那些发展很有规模的县级市发展成中等城市。省政府提出力争“十一五”把17个县级市城区发展成为20万人口以上的中等城市，把27个县的县城逐步发展为10万人口的小城市，重点建设100个中心镇，使每个镇人口达到3万以上。这一规划应该调整，中心镇应减少40%，省重点支持60个中心镇可能更容易取得规模成效。省应结合国家农村综合改革的有关政策，同时出台加速推进乡镇机构改革、撤乡并镇、整合城镇资源的政策。
3.2.1.2 整合工业园区资源，以带动县域工业结构调整和升级。目前，辽宁44个县（市）已有工业园区214个,其中已建成141个，其余为正在建设，县均4.4个。规模较大的不足80个，现有入园企业不足1.5万家，带动就业不足80万人。这些园区发展极不平衡，有的园区圈占大量耕地，至今未进驻一家企业；有的园区缺乏产业发展规划，对进驻园区的项目没有明确要求，布局零乱，缺乏规模，环保较差，对县域经济发展带动力不强。所谓整合工业园区资源，就是从合理布局、节约土地资源、提高效益的原则出发，用政策引导各县关掉一批工业园，改变镇镇都办工业园的做法。重点发展县城所在地的工业园区，保留已经发展起来并有一定产业规模的乡镇工业园区。借助产业园区平台把重点产业做大，把优势产业做强，进而带动城镇的服务业、物流业、信息业、商贸业等第三产业快速发展，为农村剩余劳动力转移创造坚实的基础。鼓励各县（市）积极承接城市工业技术转移，积极与“两大基地、三大产业”配套，同时鼓励发展有县域特色的加工业，把特色产品做成品牌，用品牌占领市场，以此带动县域工业结构的调整。通过县域工业园区建设促进工业化、城镇化。
3.2.2 第二个捆绑，即把中央、省直各部门支持县域经济发展的所有项目资金捆绑起来由县统一使用，形成整合力，以提升县域经济发展带动新农村建设的支持力。
县（市）普遍反映，目前中央、省支持县域经济发展的专款专用资金规模太小，加之各部门分头把持，资金极度分散，县（市）急需上的项目往往因没有足够的资金支持而无法操作，难以发挥资金整体效应。对此，建议省应调整政策，将目前由各部门把持的支持县（市）农水路电学医等专项资金，统一下放到县级财政管理，由省制定管理办法，由县根据实际需要和轻重缓急，在专项资金规定的范围内，每年集中做好一两个对县域经济社会发展具有牵动力的项目。年底由省相关部门验收，对超出范围挪用的，对主要领导问责。
3.2.3 第三个捆绑，即对县域各类政府财力资源资产捆绑整合。县（市）政府财力资源资产包括：各类财政专项资金、行政事业单位经营性和非经营性资产、土地和矿产等资源性资产、政府债权、国有资产、降低财政供养系数等。将财力资源和资产等进行整合，整体捆绑，按照市场规则规范出让与管理，扩大县级政府统筹财力资源的能力。建平县在这方面已经取得了成功的经验。他们的主要做法是：对行政事业单位资产进行整合，年降低行政成本670万元；成立土地收储中心，对城镇所有开发建设用地全部收储，实行集中管理，并对收储土地实行挂牌竞价出让；对采矿区核实储量，并按储量大小和开采年限长短，采取协议出让和竞价出让；对开采矿山收取矿山恢复治理保证金；采取以电核税、以设备能力征税等方式对矿业企业进行税收管理，有效防止逃税和避税等。通过捆绑整合，使资源得到合理开发利用，同时又保证了财政收入稳定增长。2002年到2006年建平县财政一般预算收入增长近4倍。省应制定政策，鼓励各县学习建平县的经验，以促进县域财源的扩大，提高县域经济发展带动新农村建设的能力。
3．3 建设“两大基地”，提高现代农业发展水平和农村自身发展能力。
农村自身发展能力大小，决定县域经济发展带动新农村建设的速度和质量。而当前提高农村发展能力的有效措施发展现代农业，对辽宁农村而言，就是要以现代农业建设为抓手，加快绿色农业生产基地和农产品加工基地建设，以带动农民收入增长。为此，省委省政府应在四个方面重点扶持：
3.3.1 要增大对产业化龙头企业的专项扶持资金，精心培植与农户建立紧密型合作关系的龙头企业快速发展，以带动农产品结构调整和绿色农产品生产基地建设。辽宁的土壤资源和气候的特点决定，优质粮、畜牧、渔业、水果、蔬菜是辽宁的五大优势产业，油料、花卉、食用菌、中药材、林产品是辽宁的五大特色产品。政府应用政策引导资本和企业向五大优势产区的优势产品（辽西林草畜牧业、辽北粮牧并举、中部平原精品农业、辽东特色林地产业、沿海地区“两水一牧”）集中，推动农业向高产、优质、高效、生态、安全方向发展。
3.3.2 要增加对农产品批发市场和土特产品交易中心的专项扶持资金，应重点扶持有较大辐射度并带动农村产品结构调整的大型和特大型的农副产品批发市场建设，完善市场设施和功能，增强信息透明度，保护农产品的合理价格，在维护农民切身利益的同时，推动农民改进非科学的农产品生产方式。要建立政府扶持、市场化运作、统一监管、由专业技术人员组成的质检机构，加大对农副产品进场标准和质量检测。为防止质检机构因利益驱动变成市场规则的破坏者，应加大政府相关机构的监管，建立严格的责任人法律追究制度。
3.3.3 鼓励县（市）建立新农民培训基地，使农民有一技之长以适应现代农业发展的需要。
3.3.4 要建立和完善土地流转机制，适当集中土地使用权，推动一村一品的现代农业发展模式的形成。政府要加大对农村的社会保障的资金投入，鼓励离开土地农民优先进入农产品加工企业就业，或通过如社会保障的方式对率先离开土地的农民进行补偿。
3.4 确立“两大体制”，增强县域经济发展带动新农村建设的财力支持。
3.4.1 省管县财政管理体制。核心是对县（市）放权松绑，调动县（市）发展经济的积极性，通过减少管理层级，减少财政运行成本，有利于直接增加县域财力。辽宁的44个县（市），除沈阳、大连两市有能力带好所辖县外，省对其余36个县（市），应实行省管县财政管理体制。目前，省已经对15个重点县下放经济管理权限，2008年要全面实行扩权。县（市）呼吁，如果社会管理权限不作相应调整、下放，只下放经济管理权限仍难以产生政策效力，不会形成经济与社会发展的良性互动。因此，省应尽快把那些本属于县的但至今仍被各市把持的经济管理权和一些社会管理权统统下放给县（市）。
3.4.2 属地纳税管理体制。主要是在财税体制设计上把更多的税收直接留给县（市），以利于县乡“休养生息”。建议将省参与分享的增值税等5个税种下移到县，做大县收入规模。省应积极建议中央通过深化财政体制改革，把那些由中央垂直管理的国企事业单位，如电力、电信等的税收实行属地管理、属地纳税，把这部分税收收入留给县，以实实在在扩大其财政收入来源。同时，鼓励县培植主体税源，对县乡新办的企业，省、市不参与县税收的分享，以增加县乡财力。这些做法符合国家对新农村建设的“多予少取”的原则。
3．5 解决“一大难题”，建立减债考核评价机制，引导县乡减债控债。
应将解决县乡政府债务这“一大难题”给予足够关注。2005年底，全省县乡债务余额高达151.7亿元，县均近3.5亿元。这些债务已经构成县域经济再发展的包袱。为增强县域经济发展带动新农村建设的财力支持，应下大力气快速清理县乡债权。对以往县乡因修道路、建学校、发放民办教师工资和国有企业转制为企业举债所欠银行的债务，以及上级财政的债务，应通过财政补贴方式予以豁免。为防止产生“赖账经济”，省市要成立专门稽查机构予以稽查、审核。对于弄虚作假的县、乡主要领导要给予严厉处罚，并在五年内不予扶持。
3.6 构建“一大体系”，改善县域经济发展带动新农村建设的领导力和执行力。
应对构筑县乡干部绩效考核评价这“一大体系”给予足够重视。多数县区反映：县（市）党政主要领导调动频繁，是造成县（市）领导力和执行力弱化、制约辽宁县域经济发展的重要因素，是造成干部浮躁的重要原因。因此，构建与现代经济发展相适应的县乡干部绩效考评体系尤为必要和重要。
2006年，辽宁省农村工作领导小组已经出台了县域经济社会发展综合评价指标体系，包括发展水平、发展活力和发展潜力3大类17项指标。我们认为，还应该把就业水平、社会保障水平、对农民培训程度、荒沟废地整治、植树造林成活率等指标纳入绩效考评体系，以激励县乡干部关注民生、考虑县域长远发展。
改变目前县（市）乡正职由市县直派的做法，更有利于激励干部形成扎实的工作作风。选配县（市）、乡（镇）正职，原则上应从长期在县域工作的、勇于创新、德才兼备、懂得县域经济发展规律的优秀副职中产生。因为本地干部比市县下派的干部更了解实际，有利于规划实施和科学决策，也更有利于调动县（市）乡（镇）干部的积极性。对县（市）主要领导干部在一地任职必须满5年才可调动，对在县（市）任职满5年并作出成效的优秀领导干部，可直接进省厅局任职。以此鼓励县（市）领导干部埋头苦干，为县域经济发展贡献才智，鼓励县域领导干部把主要精力放在县域规划的执行创新上，主要领导更换、交接，应主要交接规划执行情况，以改变目前县（市）普遍存在的新任领导形成的新思路与县域规划脱节，造成资源浪费的现象。
参考文献
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