美国的战略意图

　　今年8月以来，美国政府快速推出一系列针对中国软件和互联网平台的打压和限制行动，进一步扩大对华科技遏制的范围。
　　8月6日，美国总统特朗普签署两项行政命令，宣布将从9月20日起禁止任何美国个人及企业与中国互联网企业TikTok母公司字节跳动和腾讯微信有关的任何交易。TikTok是字节跳动旗下抖音短视频国际版。该命令基于特朗普政府2019年通过的13873号行政令，该行政令授权美国政府可以采取额外措施以保护美国信息和通信技术服务的安全性、完整性和可靠性。特朗普政府指责上述两家公司所存储和收集的美国用户信息对美国国家安全构成威胁。
　　同日，美国国务卿蓬佩奥在记者会上宣布一项旨在“遏制潜在的国家安全风险”的“净网计划”，呼吁美国盟友与合作伙伴加入该计划。该计划旨在彻底排除中国应用软件和云计算服务。蓬佩奥在发布会上点名了腾讯、百度、阿里等中国互联网企业。8月14日，特朗普政府再次发布一项行政令，要求中国互联网企业字节跳动在90天内出售TikTok在美国的业务。同时有报道称，特朗普政府正在考虑推出针对阿里巴巴的行政命令，同样将禁止其在美国运营。
　　国际社会普遍认为，美国不经调查即封杀中国互联网软件企业的做法缺乏合理依据。TikTok官方回应称，该公司用户数据全部存储在美国本土，并且采取了符合美国监管规定的透明措施，并不存在美国政府所指责的情况。实际上，美国针对中国软件企业的打压具有更大的战略意图，正如美国国务院“净网计划”所显示，其针对对象不限于少数中国互联网巨头，还包括所有中国网络服务提供商。
　　美国的主要战略意图是推动全球用户在中美互联网生态上“选边站”。当今数字经济主要依托于由软件平台、云计算服务商和“互联网 ”所组成的互联网生态，用户和商家附着于上述生态之上，形成各种各样的商业联系。互联网生态追求开放和兼容，追求用户数量的增长和用户粘性的提升。近来，美国政府日益意识到互联网生态竞争在中美科技战略竞争上的关键作用，因此试图像针对中国5G一样将中国互联网生态挤出美国，让其他国家在两者之间选择，从而缩减中国互联网生态的覆盖范围。
　　次要的战略意图是打击中国科技产业的“应用优势”。相比在光刻机、芯片设计等信息科技的基础技术上的差距，中国在应用层面上与美国几乎同时起步，因此可充分运用“工程师红利”实现赶超。应用软件和互联网平台是当前中国具有较强国际竞争力的产业之一，该领域同样能够创造巨大的现金流和技术积累，并能依靠体量优势并购硬件厂商，因此成为了美国重点打击的目标。

一律封杀的做法很难奏效

　　虽然美国国务院在“净网计划”提出了与印度封杀中国应用软件近似的目标，但是，受限于美国的法律制度，美国封杀中国软件的手段、力度很难达到像在通信设备领域那样。
　　手段之一是禁止联邦机构及雇员使用中国软件。在此之前，美国曾经要求联邦政府禁止使用和卸载俄罗斯卡巴斯基公司提供的安全软件，这是美国政府为数不多排除他国软件的具体案例。该做法的法律依据是2014年《联邦信息安全现代化法案》中授权的“约束操作指令”。该法授权国土安全部“网络安全和基础设施安全局”（CISA）制定并监督“有约束力的操作指令”，保护联邦信息和信息系统免受已知或合理怀疑的信息安全威胁、脆弱性或风险影响。该做法的实施门槛较低，美国当前已经在针对TikTok推動相关立法。但是，该法律只能限制或禁止美国用户在政府资产上装载他国软件，却无法限制其在个人设备中使用这些软件。
　　手段之二是对美国用户安装外国软件增加提示环节。美国国会曾提出《在线消费者保护法》提案，要求软件市场运营商和开发商在下载外国软件之前向消费者提出新警告。此类法案可能特别针对中国、俄罗斯等国家，让用户在安装软件时增加额外的确认环节。但是，从美国软件安装中普遍运用的隐私条款和用户须知上看，这种做法的实际效用十分有限。
　　手段之三是以违反美国相关法律为由要求美国互联网巨头将相关软件下架，或对其实施出口管制。美国针对字节跳动和腾讯推出的行政命令即有这一意图。由于软件在谷歌和苹果市场上架需要与这些美国公司签订合同，因此，苹果和谷歌在9月20日后继续保留这些软件就有可能违反美国相关法律。此外，美国也可能将中国软件供应商列入出口管制“实体清单”，使其无法使用谷歌GMS系统服务和苹果Apple Pay等绑定服务，由此可能导致中国软件无法满足软件上架标准。这一做法的局限在于中国应用软件对于美国网络生态的依赖度较小，很难被美国“卡脖子”。此外，上述做法并没有限制用户通过其他渠道下载和使用中国软件。
　　手段之四是要求中国企业出售在美国的资产和数据。美国先前已经对多家中国软件企业采取类似行动，包括要求石基信息、昆仑万维以及当前的字节跳动出售其在美国并购的资产，剥离美国用户的数据。剥离资产是美国政府上述做法中最直接和有效的方法，直接冻结了中国软件企业经营美国市场的商业机会。但是，这一做法无法限制中国企业通过“绿地投资”的方式开拓美国市场。

　　美国打压中国软件的最大限制来源于美国法律对于软件的认定。在1999年伯恩斯坦诉美国司法部的案件中，第九上诉法院裁定，联邦政府不能利用出口管制有关的法规，迫使加密代码发布者将加密软件代码提交出口管制部门审查，该做法违反宪法第一修正案。这一判决表明应用程序是一种软件代码，发布和使用代码受到宪法第一修正案保护。这意味着如果美国政府将“净网计划”变为行政令而强制推行，有可能涉嫌违宪。

“第三方”将成为中美互联网生态竞争的焦点

　　如果说中美针对5G的竞争是双方科技产业链的直接对决，那么两国在互联网生态上的竞争则更加复杂，具有更大的中间地带。用户认知、互联网巨头的战略选择、其他发达国家和发展中国家等“第三方因素”将成为决定中美竞争结果的主要变量。
　　一方面，网络生态竞争最终取决于用户的个人选择，美国在该领域的作为有限。这种选择基于多种因素，包括便利性、使用成本、生态的丰富程度、使用安全感等。政治和安全因素只是用户考虑的因素之一，大多数用户不会注意到软件企业的国家属性。这使得美国试图将中国软件提供商一律封杀的做法很难奏效。苹果、谷歌等美国互联网巨头也会极力避免中美生态分裂的出现，以免付出更大的竞争成本。
　　但也应该看到，将网络生态与各国数字经济、数字贸易规则高度绑定，可能是美国今后重点主攻的方向。近年来，美国与欧盟、日本等主要发达国家经济体加快了在数字经济领域的谈判，并希望在谈判中加入针对中国的“毒丸条款”，将政治和安全因素引入此类谈判。一旦此类谈判出现突破性进展，中国软件企业或许在这些与美国达成协议的国家将面临与美国类似的不公平待遇，其商业发展空间将因此大幅受限，从而逐步被本土化的产品所取代。因此，中国更需高度关注美国在这方面的动向。
　　（作者李峥为中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员，周少晨为国际关系学院助理研究员）