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一、今年深化经济体制改革的总体要求
今年是实施“十一五”规划的最后一年,也是继续应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展、加快转变经济发展方式的关键一年,做好今年的改革工作具有重要意义。今年改革工作的总体要求是:高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十七大、十七届三中、四中全会和中央经济工作会议精神,深入贯彻落实科学发展观,围绕加快转变经济发展方式深化改革,更加注重调整经济结构,更加注重激发市场主体活力,更加注重保障和改善民生,更加注重提升开放水平,着力增强发展的内在动力和可持续发展能力,加快完成“十一五”时期各项改革任务,为夺取应对国际金融危机冲击全面胜利和“十二五”规划顺利实施奠定坚实的体制基础。按照这个要求,今年要突出在以下四个重点领域深化改革,取得突破。
(一)更加注重调整经济结构
调整经济结构,对加快经济发展方式转变具有决定性意义,也是提升国民经济整体素质、在后危机时期赢得国际经济竞争主动权的根本途径。推动经济结构调整,难点在于调整利益格局,关键在于体制改革和机制创新。在这方面,今年要重点做好以下三项工作:一是推进电力、水等资源性产品价格改革,以及城市污水和垃圾处理、排污权交易等环保收费制度改革,进一步理顺资源价格形成机制,完善污染者付费制度,促进要素投入结构调整。二是要加快推进收入分配制度改革,促进城乡居民收入增长、劳动报酬增长与经济增长相协调,优化需求结构。今年要研究提出调整和优化国民收入分配格局的思路,以完善企事业单位工资收入分配制度为重点,调节和规范初次分配,特别要完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策,完善国有企业高管人员薪酬制度等。三是协调推进城乡改革,在土地、户籍、农村金融、农垦、国有林区林场等方面加大改革力度,加快建立有利于统筹城乡发展的体制机制。
推进资源性产品价格和环保收费改革,对于推动结构调整、促进资源节约和环境保护具有重大意义。推进价格改革,既要重点考虑资源的稀缺程度,抑制不合理需求,体现公平和效率相统一的原则,又要充分考虑社会承受能力,解决好低收入群体的基本生活保障问题,合理把握价格调整的力度和时机,避免集中出台调价项目,防止价格大幅波动。比如,对居民用水、用电实行阶梯式价格改革,基本需求部分大体保持原有价格水平,超量使用部分实行累进加价,这样既可以避免对人民群众的生产生活造成大的影响,又能加强需求侧管理,抑制不合理需求,今年要重点推进这项工作。
(二)更加注重激发市场主体活力
在市场需求不足、企业投资和居民消费意愿减弱的情况下,更要着力消除制约扩大社会需求的体制机制性障碍,进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用。今年,要把促进非公有制经济发展与国有企业改革、垄断行业改革结合起来,进一步增强市场主体活力,发挥在经济结构调整中的作用。一方面,要从消除制约民间投资的制度性障碍、推动国有资本从一般竞争性领域适当退出、完善对中小企业的支持政策等方面入手,着力拓展非公经济发展的市场空间;另一方面,要加快大型国有企业特别是中央企业母公司的公司制改革,加大力度推进三网融合,深化或推进电力、铁路、盐业、邮政等行业改革,进一步引入竞争机制,加快建立适应市场经济要求的国有企业和垄断行业激励约束机制。
要加快推进垄断行业改革。今年年初,第97次国务院常务会议决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合,明确提出了推进三网融合的阶段性目标。当前要以广电和电信业务双向进入为重点,选择10个城市先行试点,逐步探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。推进电网企业主辅分离是今年电力体制改革的一项主要任务。农电体制改革既涉及企业经营利益,又关系公共服务供给,今年要研究制订改革方案,重点是进一步理顺管理体制,鼓励多元投资,全面实现城乡电网同网同价。去年,温家宝总理在政府工作报告中明确提出了盐业体制改革任务。国家发展改革委会同工信部经过认真研究,目前已形成了改革方案。今年要出台改革意见和相关配套措施,推动形成新型食盐供给体制和盐业管理体制。
(三)更加注重保障和改善民生
保障和改善民生,是发展经济的最终目的,也是实施扩大内需战略、推动经济发展方式转变的重要举措。今年要加快完善城乡社会保障制度,全面推进医药卫生体制改革,抓紧启动国家中长期教育改革和发展规划纲要,深化文化、科技体制改革,积极稳妥推进事业单位改革,逐步推动形成公平准入、多元参与的公共服务供给体制。
社会保障作为一项基本制度,是社会的“安全网”,也是经济的调节器。尤其是在当前应对国际金融危机冲击的形势下,社会保障不仅是消除民众疑虑、安定人心的重要保证,而且对于拉动消费、刺激经济复苏具有特殊重要的意义。当前,我国社会保障框架体系已初步建立,但总体上还不完善。主要是,城乡社会保障发展不平衡,广大农村地区严重滞后;一些基本保障制度覆盖面比较窄,统筹层次低,保障水平不高。尤其是农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体的社会保障问题比较突出。今年,要以实施城镇基本养老保险关系转移接续办法为契机,积极创造条件推动农民工参加基本养老保险;要巩固养老保险省级统筹制度,有条件的地区可积极探索建立城乡统一的养老保险制度;要扎实推进新型农村社会养老保险试点,扩大到23%的县。此外,还要抓紧研究解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等历史遗留问题。
事业单位改革与社会事业发展密切相关,也是公共管理和服务体制改革的重要方面。总的思路是,按照政事分开、事企分开和管办分离原则,积极稳妥地对现有事业单位分类进行改革。将主要承担行政职能的,逐步转为行政机构或将其行政职能划归行政机构;将主要从事生产经营活动的,逐步改制为企业;对面向社会提供公益服务的,要强化公益属性,改革管理体制和运行机制,探索建立法人治理结构。事业单位改革涉及面广,情况复杂,要在整体规划的基础上,积极稳妥推进。
(四)更加注重提升开放水平
国际金融危机使世界经济短期形势变化充满不确定性,但没有改变中长期发展趋势,经济全球化深入发展的大趋势不可逆转,我们仍处于战略机遇期,还应进一步利用好国际国内两个市场、两种资源。改革开放以来,外需对推动我国经济持续快速发展起到了重要作用。去年,尽管受到国际金融危机严重冲击,我国货物进出口额仍分别达到1万亿和1.2万亿美元,成为世界第二大进口国和第一大出口国。扩大内需并非压缩外需,而是要稳定和拓展外需。稳定和拓展外需,是建立在转变外贸增长方式基础之上的,不是单纯扩大出口规模。要全面把握当前我国经济发展和对外开放的新形势、新要求,加快转变外贸发展方式,坚持“引进来”和“走出去”相结合,拓展对外开放广度和深度,为战胜国际金融危机冲击、加快经济发展方式转变创造有利条件。
此外,在行政管理、财税、金融等关系全局与长远的改革方面,今年要进一步加大改革力度,与其他领域改革协调推进,形成合力。去年,七个国家综合配套改革试验区和各地自主开展试点的地区,围绕转变经济发展方式、统筹城乡发展、“两型”社会建设等战略任务,因地制宜推进改革试点,取得了积极进展。我们要加大工作力度,把综合配套改革试点工作抓实抓好、抓出成效。各试验区要进一步增强责任感和紧迫感,立足实际,扎实推进各项改革,率先突破,切实为全国改革发展发挥示范带动作用。
二、编制“十二五”重点领域改革规划需要把握好的几个问题
即将进入的“十二五”时期,是我国全面建设小康社会的关键时期,是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期,是完善社会主义市场经济体制的攻坚时期,科学编制和有效实施“十二五”规划具有重大战略意义。
(一)切实体现中长期改革规划的战略性、宏观性、前瞻性
首先,“十二五”改革规划是全面完善社会主义市场经济体制关键阶段的规划。现在,距离到2020年建成完善的社会主义市场经济体制,只剩下10年时间。我们要把一些影响全局和长远的改革任务,集中放在前5年里打攻坚战,“十三五”的5年,作体制机制修补和完善。可以说,“十二五”改革规划的战略性,主要体现在改革推进阶段的关键性和重点改革任务的攻坚性上。
其次,“十二五”改革规划是积极应对外部发展环境变化的规划。在经济全球化的大背景下,国家之间的竞争,归根到底是体制的竞争。国际金融危机对世界经济政治格局的深刻影响正在进一步显现,世界经济增长模式面临深度调整。这些新情况、新变化在给我国带来历史性机遇的同时,也带来了前所未有的挑战。我们要在理论和实践的双重探索中,总结正反两方面的经验教训,利用“十二五”宝贵的五年时间,加快完善社会主义市场经济体制。
同时,“十二五”改革规划是为全面推动经济社会发展转型奠定体制基础的规划。“十二五”时期,我国将成为世界第二大经济体,并将进入上中等收入国家行列,经济社会加快发展转型的各种基础条件已经具备。在这个关键阶段,选择科学正确的发展方式,建立完善的体制机制,就能抓住机遇,使经济社会发展再上一个新台阶。否则,就有可能停滞不前,甚至进入中等收入陷阱。
“十二五”时期,是一个必须紧紧抓住、并且可以大有作为的重要战略机遇期。在这样一个重要的历史关口,我们要争取拿出一个高质量的中长期规划,正确指导和推进今后五年的改革,为全面建成小康社会和建立完善的社会主义市场经济体制打下牢固的基础。
(二)从经济社会发展的主要矛盾和问题入手提出重大改革任务
“十二五”改革规划的战略重点,需要在各地各部门共同深入研究、科学论证的基础上确定。
1、如何进一步健全市场配置资源的机制,提高经济发展的动力和活力
党的十四大把建立社会主义市场经济体制,确立为我国经济体制改革的目标。18年来,我们沿着这个方向不断深化改革开放,初步建立了社会主义市场经济体制,对促进经济社会发展发挥了重要作用。必须认识到,目前我国社会主义市场经济体制还不完善,还存在不少制约市场发挥基础性作用的体制机制问题。主要表现在,要素市场发育滞后,土地、资金等重要生产要素市场化程度还比较低;资源性产品价格形成机制还没有完全理顺;国有经济调整尚未到位,垄断行业改革进展缓慢,有些还未破题;政府对微观经济活动干预过多,公共服务和社会管理职能还比较薄弱,等等。
在经济增长遇到严重困难、全力应对国际金融危机冲击的特殊情况下,我们采取超常手段保增长、确保经济社会大局稳定,是必要的,也是有效的。但也要清醒地看到,当前投资和消费增长较快,很大程度上是政策作用的结果,行政手段的局限性和短期性逐步显现出来。扩大内需,最终要靠市场和社会的力量。胡锦涛总书记在中央经济工作会议上指出,“坚持社会主义市场经济的改革方向,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,不断加强和改善宏观调控,这是改革开放以来我们在实践中探索出来并被实践所证明的正确方向,必须牢牢坚持”。
在“十二五”乃至今后更长时期的改革中,要继续高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持社会主义市场经济的改革方向,更好地发挥市场配置资源的基础性作用,这是研究制订“十二五”改革规划的出发点和立足点,是基本方向。要正确处理政府与市场的关系,真正做到“看不见的手”和“看得见的手”协调运转、相互补充,共同促进经济平稳较快发展。
2、如何加快调整国民收入分配格局,理顺收入分配关系
合理的收入分配制度是扩大居民消费需求的基础,也是社会公平正义的重要体现。近年来,政府、企业和居民部门三者之间分配关系呈现较为明显的失衡状况,城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距都有扩大趋势。对这些问题,人民群众有意见,持续发展下去,必将成为影响经济发展和社会稳定的重大隐患。收入分配问题已经到了必须下大力气解决的时候。目前,我国经济社会发展态势良好,各方面承受能力较强,应该说有条件、有能力在“十二五”时期逐步解决这个问题。
深入推进收入分配制度改革,一方面,要在坚持基本分配制度的前提下,切实保护公民合法收入和私有财产,另一方面,要尽快扭转城乡、地区和不同行业之间的收入差距过大趋势,逐步形成中等收入者占多数的“橄榄型”分配格局。
充分发挥税收在二次分配中的调节作用。2009年,我国人均GDP已经接近3700美元,居民收入水平和社会财富增长很快,存量很大。但是,所得税和财产税还不健全、不完善,对调节过高收入和财产收入的作用还没有充分发挥出来,这是目前我国在二次收入分配中的“短板”,是“十二五”收入分配制度改革亟待解决的重点问题。从现在开始到“十二五”时期,要加快完善个人所得税,建立健全财产税制度,有效调节不同社会群体之间的收入分配差距,切实发挥好税收在二次分配中的作用。此外,要进一步完善资源税费制度,解决资源占有者和使用者获得超额收益的问题。
3、如何破除城乡“二元”体制,加快推进城镇化
统筹城乡发展和推进城镇化,既是我国未来一个时期的发展趋势和战略重点,也是拓展内需空间的重要举措。扩大内需,最大的潜力在城镇化。我国是一个十几亿人口的发展中大国,也是一个体制转型国家。在这种条件下,破除城乡“二元”体制,统筹城乡发展,持续快速推进城镇化,进而实现现代化,在人类历史上没有先例可循,是一项艰巨复杂的任务,也是一个长期探索的过程。在这方面,很多地区进行了积极探索,积累了有益经验,成都市、重庆市、浙江嘉兴市等地的一些改革举措引起了社会的广泛关注。对一些好的做法,要深入研究,全面总结,并在“十二五”改革规划中重点予以考虑。主要是进城农业人口的城镇化问题。近年来我国城镇化率提高很快,但是在现行统计的城镇人口中,约有1.5亿农民工及其家属。他们虽然常住在城镇,但是工作和生活并不稳定,在公共服务方面还没有完全享受与城镇居民相同的待遇。推进城镇化的一个很重要的任务,就是把符合条件的农业人口逐步转变为城市人口,这样可以在实质上提高人口城镇化水平。特别是上世纪80年代以后出生的农村人口已经成为农民工的主体,他们融入城市的意愿更为迫切。逐步解决好他们的身份和公共服务问题,对城镇化健康发展和社会和谐具有重大意义。
另外还有土地问题。在今后相当长的一段时期里,我国城镇化将持续以每年1个百分点以上的速度快速推进。人多地少是我国的基本国情。在城镇化过程中,必须坚持最严格的耕地保护制度,这是保证国家粮食安全的基本前提。同时,一部分农村土地要转变为城市建设用地,将会产生巨大的土地级差地租。这些财富由谁来分配?按照什么机制来分配?如何从制度安排上既能够保护农民利益,又能促进土地资源节约利用?对这些问题,我们要根据党的十七届三中全会精神,深入调研,认真研究,在“十二五”改革规划中给出一个明确的回答。
4、如何创新公共服务体制,形成多元参与、平等竞争的格局
长期以来,我国社会发展滞后于经济增长,人民群众多样化、多层次的公共服务需求快速增加,公共服务供求矛盾已经成为全社会关注的焦点。“十二五”时期,随着人民群众收入水平的不断提高,这个问题会更加突出。当前,公共产品供给不足,公共服务资源配置不合理,与社会事业发展滞后有关,也与社会领域改革滞后有关。主要是,政府责任不到位和包揽过多并存,该管的没有管到位,该放的没有真正放下去,发挥市场机制、社会组织和民间资本的作用不够,活力不足。
“非公经济36条”从2005年2月出台到现在已经有五年的时间,有关部门也先后出台了一系列配套文件贯彻落实。从形式上看,民间资本进入相关领域的渠道是畅通的,但实际上困难重重、障碍很多,被形象地称为“玻璃门”和“弹簧门”。这些问题在公共服务和社会事业领域也表现得非常突出。在公共服务中如何划分政府与市场的界限?政府是公共服务的采购人还是直接提供者?这是深化社会事业领域改革必须明确的原则性问题。
在社会主义市场经济条件下,提供基本公共服务是政府的一项主要职责,否则社会就会失去起码的公平正义。但是,社会需求是多层次和多样性的,各项社会事业都应该区分“基本”和“非基本”。政府保障的是“基本”。“非基本”部分能够由社会和市场提供的,要切实交给社会和市场,政府履行好监管责任。如果政府包揽过多,社会资本难以进入,就会影响各方面参与发展社会事业的积极性和活力,这也是当前各方面反映比较多的问题。
即使是由政府提供的基本公共服务,也要讲究方式和效率。这里必须明确一个问题,公益性事业不等同于政府包办。公益性主要指政府的投入和保障责任,但不代表必须由政府直接举办和提供。要逐步做到凡是适合面向市场购买的基本公共服务,都应采取购买服务的方式。各类社会组织和企业,只要具备资质、符合条件,就应该鼓励进入,政府择优购买。“十二五”期间,要进一步解放思想,加快改革步伐,放宽准入门槛,加快形成多元参与、平等竞争的公共服务供给体系,满足不同层次人群的多样化需求。
四、提高统筹推进改革的能力和水平
今年的改革任务繁重而艰巨。各地各部门要把改革工作放在更加突出的位置,加强组织领导,狠抓贯彻落实,确保各项改革取得实质性进展。
(一)切实提高战略思维、创新思维和辨证思维能力
党的十七届四中全会提出要切实提高战略思维、辩证思维和创新思维能力,作为改革工作者,更要提高这三种思维能力。
首先,要提高战略思维能力。“不谋万世者,不足谋一时;不谋全局者,不足谋一域”。科学谋划改革思路是顺利推进改革工作的前提和基础。改革工作者要站在全局和时代的高度,准确把握发展的时代特点和客观规律,深入研究发展中的突出矛盾,充分考虑未来可能产生的新矛盾新问题,探索出适合本地区本部门改革发展的新路子。
第二,要提高辨证思维能力。一是整体推进与突出重点的关系。改革工作领域广、战线长,哪些是重点、难点,要做到心中有数。有些改革利益调整深刻,涉及全局,必须重点推进,率先突破。二是务虚与务实的关系。做改革工作既要强调务虚,要加强理论、政策和业务学习,更要强调务实,要注重调查研究,虚心向基层干部群众学习,善于发现和总结好的经验做法,切实解决实际问题。三是当前与长远的关系。做改革工作,要立足当前,放眼长远。要善于以短看长,以长看短。对体制建设的框架和蓝图要有长远规划,对改革推进的逻辑和顺序要有统筹安排。四是统筹协调与责任分工的关系。改革,说到底是对现有利益关系和格局的调整,不同部门站的角度不同,难免会有矛盾和摩擦。一方面,要坚持原则,正确把握方向,坚持实事求是;另一方面,也要注重工作的方式方法,主动沟通,加强合作,争取各方面的理解和支持,形成合力。
第三,要提高创新思维能力。30余年波澜壮阔的改革开放过程,是理论与实践双重探索的创新过程,自始至终在矛盾交织中不断探索新途径,实现新突破。创新的前提是解放思想,实事求是,这也是我们党在历次重大历史关头和重大抉择中能够不断与时俱进、开拓创新的根本原因。做好改革工作,要求我们在思想上要有新解放、实践上要有新突破、理论上要有新探索、工作上要有新举措。
(二)不断完善改革工作推进方式
第一,要加强对改革工作的领导。各地各部门领导班子应当把改革列入重要议事日程,定期分析改革形势,研究改革工作。主要领导同志要拿出更多的时间和精力来推进改革。发展改革部门要做好党委、政府推进改革的参谋助手,积极提请党委和政府召开常委会、办公会,对重点改革工作进行研究、部署和安排。
第二,要加强部门间的协调。当前,改革仍处于攻坚阶段,许多改革工作涉及面宽,单靠一个部门的力量难以推进,需要各部门齐心协力、密切合作。由发展改革部门牵头的改革,要认真听取有关部门的意见,积极争取多方面的支持和配合。对有关部门为主推进的改革,发展改革部门要当好配角、做好服务。对部门意见分歧较大的改革,要加强沟通协调,重大分歧报请同级政府决策。各地各部门要因地制宜地建立灵活多样的工作机制,不断创新工作方式,提高工作效率。
第三,要集中力量做好“十二五”改革规划编制工作。这是今年各级发展改革部门的一项重要工作,要组织精兵强将,认真扎实地做好这项工作。为更好地编制国家“十二五”重点领域改革规划,我委将采取建立部门协调机制、联合调研、共同开展专题研究等形式,加强与相关部门、各地发展改革部门及社会研究机构的合作。希望大家能够统一认识,通力合作,本着对国家、对人民、对历史高度负责的态度,制订出一部高质量的改革规划。
当前和今后一段时期,改革仍处于攻坚阶段,改革工作者自身素质是否过硬,一定程度上影响着改革工作能否顺利推进。各地要结合机构和人员调整,选派更多的精兵强将充实到改革队伍中来。从事改革工作的同志要加强理论政策学习,深入调查研究,进一步提高正确判断形势、科学制订政策的能力和水平,争取不负重托,不辱使命。
(摘自彭森同志在2010年全国经济体制改革工作会议上的讲话)
今年是实施“十一五”规划的最后一年,也是继续应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展、加快转变经济发展方式的关键一年,做好今年的改革工作具有重要意义。今年改革工作的总体要求是:高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十七大、十七届三中、四中全会和中央经济工作会议精神,深入贯彻落实科学发展观,围绕加快转变经济发展方式深化改革,更加注重调整经济结构,更加注重激发市场主体活力,更加注重保障和改善民生,更加注重提升开放水平,着力增强发展的内在动力和可持续发展能力,加快完成“十一五”时期各项改革任务,为夺取应对国际金融危机冲击全面胜利和“十二五”规划顺利实施奠定坚实的体制基础。按照这个要求,今年要突出在以下四个重点领域深化改革,取得突破。
(一)更加注重调整经济结构
调整经济结构,对加快经济发展方式转变具有决定性意义,也是提升国民经济整体素质、在后危机时期赢得国际经济竞争主动权的根本途径。推动经济结构调整,难点在于调整利益格局,关键在于体制改革和机制创新。在这方面,今年要重点做好以下三项工作:一是推进电力、水等资源性产品价格改革,以及城市污水和垃圾处理、排污权交易等环保收费制度改革,进一步理顺资源价格形成机制,完善污染者付费制度,促进要素投入结构调整。二是要加快推进收入分配制度改革,促进城乡居民收入增长、劳动报酬增长与经济增长相协调,优化需求结构。今年要研究提出调整和优化国民收入分配格局的思路,以完善企事业单位工资收入分配制度为重点,调节和规范初次分配,特别要完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策,完善国有企业高管人员薪酬制度等。三是协调推进城乡改革,在土地、户籍、农村金融、农垦、国有林区林场等方面加大改革力度,加快建立有利于统筹城乡发展的体制机制。
推进资源性产品价格和环保收费改革,对于推动结构调整、促进资源节约和环境保护具有重大意义。推进价格改革,既要重点考虑资源的稀缺程度,抑制不合理需求,体现公平和效率相统一的原则,又要充分考虑社会承受能力,解决好低收入群体的基本生活保障问题,合理把握价格调整的力度和时机,避免集中出台调价项目,防止价格大幅波动。比如,对居民用水、用电实行阶梯式价格改革,基本需求部分大体保持原有价格水平,超量使用部分实行累进加价,这样既可以避免对人民群众的生产生活造成大的影响,又能加强需求侧管理,抑制不合理需求,今年要重点推进这项工作。
(二)更加注重激发市场主体活力
在市场需求不足、企业投资和居民消费意愿减弱的情况下,更要着力消除制约扩大社会需求的体制机制性障碍,进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用。今年,要把促进非公有制经济发展与国有企业改革、垄断行业改革结合起来,进一步增强市场主体活力,发挥在经济结构调整中的作用。一方面,要从消除制约民间投资的制度性障碍、推动国有资本从一般竞争性领域适当退出、完善对中小企业的支持政策等方面入手,着力拓展非公经济发展的市场空间;另一方面,要加快大型国有企业特别是中央企业母公司的公司制改革,加大力度推进三网融合,深化或推进电力、铁路、盐业、邮政等行业改革,进一步引入竞争机制,加快建立适应市场经济要求的国有企业和垄断行业激励约束机制。
要加快推进垄断行业改革。今年年初,第97次国务院常务会议决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合,明确提出了推进三网融合的阶段性目标。当前要以广电和电信业务双向进入为重点,选择10个城市先行试点,逐步探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。推进电网企业主辅分离是今年电力体制改革的一项主要任务。农电体制改革既涉及企业经营利益,又关系公共服务供给,今年要研究制订改革方案,重点是进一步理顺管理体制,鼓励多元投资,全面实现城乡电网同网同价。去年,温家宝总理在政府工作报告中明确提出了盐业体制改革任务。国家发展改革委会同工信部经过认真研究,目前已形成了改革方案。今年要出台改革意见和相关配套措施,推动形成新型食盐供给体制和盐业管理体制。
(三)更加注重保障和改善民生
保障和改善民生,是发展经济的最终目的,也是实施扩大内需战略、推动经济发展方式转变的重要举措。今年要加快完善城乡社会保障制度,全面推进医药卫生体制改革,抓紧启动国家中长期教育改革和发展规划纲要,深化文化、科技体制改革,积极稳妥推进事业单位改革,逐步推动形成公平准入、多元参与的公共服务供给体制。
社会保障作为一项基本制度,是社会的“安全网”,也是经济的调节器。尤其是在当前应对国际金融危机冲击的形势下,社会保障不仅是消除民众疑虑、安定人心的重要保证,而且对于拉动消费、刺激经济复苏具有特殊重要的意义。当前,我国社会保障框架体系已初步建立,但总体上还不完善。主要是,城乡社会保障发展不平衡,广大农村地区严重滞后;一些基本保障制度覆盖面比较窄,统筹层次低,保障水平不高。尤其是农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体的社会保障问题比较突出。今年,要以实施城镇基本养老保险关系转移接续办法为契机,积极创造条件推动农民工参加基本养老保险;要巩固养老保险省级统筹制度,有条件的地区可积极探索建立城乡统一的养老保险制度;要扎实推进新型农村社会养老保险试点,扩大到23%的县。此外,还要抓紧研究解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等历史遗留问题。
事业单位改革与社会事业发展密切相关,也是公共管理和服务体制改革的重要方面。总的思路是,按照政事分开、事企分开和管办分离原则,积极稳妥地对现有事业单位分类进行改革。将主要承担行政职能的,逐步转为行政机构或将其行政职能划归行政机构;将主要从事生产经营活动的,逐步改制为企业;对面向社会提供公益服务的,要强化公益属性,改革管理体制和运行机制,探索建立法人治理结构。事业单位改革涉及面广,情况复杂,要在整体规划的基础上,积极稳妥推进。
(四)更加注重提升开放水平
国际金融危机使世界经济短期形势变化充满不确定性,但没有改变中长期发展趋势,经济全球化深入发展的大趋势不可逆转,我们仍处于战略机遇期,还应进一步利用好国际国内两个市场、两种资源。改革开放以来,外需对推动我国经济持续快速发展起到了重要作用。去年,尽管受到国际金融危机严重冲击,我国货物进出口额仍分别达到1万亿和1.2万亿美元,成为世界第二大进口国和第一大出口国。扩大内需并非压缩外需,而是要稳定和拓展外需。稳定和拓展外需,是建立在转变外贸增长方式基础之上的,不是单纯扩大出口规模。要全面把握当前我国经济发展和对外开放的新形势、新要求,加快转变外贸发展方式,坚持“引进来”和“走出去”相结合,拓展对外开放广度和深度,为战胜国际金融危机冲击、加快经济发展方式转变创造有利条件。
此外,在行政管理、财税、金融等关系全局与长远的改革方面,今年要进一步加大改革力度,与其他领域改革协调推进,形成合力。去年,七个国家综合配套改革试验区和各地自主开展试点的地区,围绕转变经济发展方式、统筹城乡发展、“两型”社会建设等战略任务,因地制宜推进改革试点,取得了积极进展。我们要加大工作力度,把综合配套改革试点工作抓实抓好、抓出成效。各试验区要进一步增强责任感和紧迫感,立足实际,扎实推进各项改革,率先突破,切实为全国改革发展发挥示范带动作用。
二、编制“十二五”重点领域改革规划需要把握好的几个问题
即将进入的“十二五”时期,是我国全面建设小康社会的关键时期,是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期,是完善社会主义市场经济体制的攻坚时期,科学编制和有效实施“十二五”规划具有重大战略意义。
(一)切实体现中长期改革规划的战略性、宏观性、前瞻性
首先,“十二五”改革规划是全面完善社会主义市场经济体制关键阶段的规划。现在,距离到2020年建成完善的社会主义市场经济体制,只剩下10年时间。我们要把一些影响全局和长远的改革任务,集中放在前5年里打攻坚战,“十三五”的5年,作体制机制修补和完善。可以说,“十二五”改革规划的战略性,主要体现在改革推进阶段的关键性和重点改革任务的攻坚性上。
其次,“十二五”改革规划是积极应对外部发展环境变化的规划。在经济全球化的大背景下,国家之间的竞争,归根到底是体制的竞争。国际金融危机对世界经济政治格局的深刻影响正在进一步显现,世界经济增长模式面临深度调整。这些新情况、新变化在给我国带来历史性机遇的同时,也带来了前所未有的挑战。我们要在理论和实践的双重探索中,总结正反两方面的经验教训,利用“十二五”宝贵的五年时间,加快完善社会主义市场经济体制。
同时,“十二五”改革规划是为全面推动经济社会发展转型奠定体制基础的规划。“十二五”时期,我国将成为世界第二大经济体,并将进入上中等收入国家行列,经济社会加快发展转型的各种基础条件已经具备。在这个关键阶段,选择科学正确的发展方式,建立完善的体制机制,就能抓住机遇,使经济社会发展再上一个新台阶。否则,就有可能停滞不前,甚至进入中等收入陷阱。
“十二五”时期,是一个必须紧紧抓住、并且可以大有作为的重要战略机遇期。在这样一个重要的历史关口,我们要争取拿出一个高质量的中长期规划,正确指导和推进今后五年的改革,为全面建成小康社会和建立完善的社会主义市场经济体制打下牢固的基础。
(二)从经济社会发展的主要矛盾和问题入手提出重大改革任务
“十二五”改革规划的战略重点,需要在各地各部门共同深入研究、科学论证的基础上确定。
1、如何进一步健全市场配置资源的机制,提高经济发展的动力和活力
党的十四大把建立社会主义市场经济体制,确立为我国经济体制改革的目标。18年来,我们沿着这个方向不断深化改革开放,初步建立了社会主义市场经济体制,对促进经济社会发展发挥了重要作用。必须认识到,目前我国社会主义市场经济体制还不完善,还存在不少制约市场发挥基础性作用的体制机制问题。主要表现在,要素市场发育滞后,土地、资金等重要生产要素市场化程度还比较低;资源性产品价格形成机制还没有完全理顺;国有经济调整尚未到位,垄断行业改革进展缓慢,有些还未破题;政府对微观经济活动干预过多,公共服务和社会管理职能还比较薄弱,等等。
在经济增长遇到严重困难、全力应对国际金融危机冲击的特殊情况下,我们采取超常手段保增长、确保经济社会大局稳定,是必要的,也是有效的。但也要清醒地看到,当前投资和消费增长较快,很大程度上是政策作用的结果,行政手段的局限性和短期性逐步显现出来。扩大内需,最终要靠市场和社会的力量。胡锦涛总书记在中央经济工作会议上指出,“坚持社会主义市场经济的改革方向,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,不断加强和改善宏观调控,这是改革开放以来我们在实践中探索出来并被实践所证明的正确方向,必须牢牢坚持”。
在“十二五”乃至今后更长时期的改革中,要继续高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持社会主义市场经济的改革方向,更好地发挥市场配置资源的基础性作用,这是研究制订“十二五”改革规划的出发点和立足点,是基本方向。要正确处理政府与市场的关系,真正做到“看不见的手”和“看得见的手”协调运转、相互补充,共同促进经济平稳较快发展。
2、如何加快调整国民收入分配格局,理顺收入分配关系
合理的收入分配制度是扩大居民消费需求的基础,也是社会公平正义的重要体现。近年来,政府、企业和居民部门三者之间分配关系呈现较为明显的失衡状况,城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距都有扩大趋势。对这些问题,人民群众有意见,持续发展下去,必将成为影响经济发展和社会稳定的重大隐患。收入分配问题已经到了必须下大力气解决的时候。目前,我国经济社会发展态势良好,各方面承受能力较强,应该说有条件、有能力在“十二五”时期逐步解决这个问题。
深入推进收入分配制度改革,一方面,要在坚持基本分配制度的前提下,切实保护公民合法收入和私有财产,另一方面,要尽快扭转城乡、地区和不同行业之间的收入差距过大趋势,逐步形成中等收入者占多数的“橄榄型”分配格局。
充分发挥税收在二次分配中的调节作用。2009年,我国人均GDP已经接近3700美元,居民收入水平和社会财富增长很快,存量很大。但是,所得税和财产税还不健全、不完善,对调节过高收入和财产收入的作用还没有充分发挥出来,这是目前我国在二次收入分配中的“短板”,是“十二五”收入分配制度改革亟待解决的重点问题。从现在开始到“十二五”时期,要加快完善个人所得税,建立健全财产税制度,有效调节不同社会群体之间的收入分配差距,切实发挥好税收在二次分配中的作用。此外,要进一步完善资源税费制度,解决资源占有者和使用者获得超额收益的问题。
3、如何破除城乡“二元”体制,加快推进城镇化
统筹城乡发展和推进城镇化,既是我国未来一个时期的发展趋势和战略重点,也是拓展内需空间的重要举措。扩大内需,最大的潜力在城镇化。我国是一个十几亿人口的发展中大国,也是一个体制转型国家。在这种条件下,破除城乡“二元”体制,统筹城乡发展,持续快速推进城镇化,进而实现现代化,在人类历史上没有先例可循,是一项艰巨复杂的任务,也是一个长期探索的过程。在这方面,很多地区进行了积极探索,积累了有益经验,成都市、重庆市、浙江嘉兴市等地的一些改革举措引起了社会的广泛关注。对一些好的做法,要深入研究,全面总结,并在“十二五”改革规划中重点予以考虑。主要是进城农业人口的城镇化问题。近年来我国城镇化率提高很快,但是在现行统计的城镇人口中,约有1.5亿农民工及其家属。他们虽然常住在城镇,但是工作和生活并不稳定,在公共服务方面还没有完全享受与城镇居民相同的待遇。推进城镇化的一个很重要的任务,就是把符合条件的农业人口逐步转变为城市人口,这样可以在实质上提高人口城镇化水平。特别是上世纪80年代以后出生的农村人口已经成为农民工的主体,他们融入城市的意愿更为迫切。逐步解决好他们的身份和公共服务问题,对城镇化健康发展和社会和谐具有重大意义。
另外还有土地问题。在今后相当长的一段时期里,我国城镇化将持续以每年1个百分点以上的速度快速推进。人多地少是我国的基本国情。在城镇化过程中,必须坚持最严格的耕地保护制度,这是保证国家粮食安全的基本前提。同时,一部分农村土地要转变为城市建设用地,将会产生巨大的土地级差地租。这些财富由谁来分配?按照什么机制来分配?如何从制度安排上既能够保护农民利益,又能促进土地资源节约利用?对这些问题,我们要根据党的十七届三中全会精神,深入调研,认真研究,在“十二五”改革规划中给出一个明确的回答。
4、如何创新公共服务体制,形成多元参与、平等竞争的格局
长期以来,我国社会发展滞后于经济增长,人民群众多样化、多层次的公共服务需求快速增加,公共服务供求矛盾已经成为全社会关注的焦点。“十二五”时期,随着人民群众收入水平的不断提高,这个问题会更加突出。当前,公共产品供给不足,公共服务资源配置不合理,与社会事业发展滞后有关,也与社会领域改革滞后有关。主要是,政府责任不到位和包揽过多并存,该管的没有管到位,该放的没有真正放下去,发挥市场机制、社会组织和民间资本的作用不够,活力不足。
“非公经济36条”从2005年2月出台到现在已经有五年的时间,有关部门也先后出台了一系列配套文件贯彻落实。从形式上看,民间资本进入相关领域的渠道是畅通的,但实际上困难重重、障碍很多,被形象地称为“玻璃门”和“弹簧门”。这些问题在公共服务和社会事业领域也表现得非常突出。在公共服务中如何划分政府与市场的界限?政府是公共服务的采购人还是直接提供者?这是深化社会事业领域改革必须明确的原则性问题。
在社会主义市场经济条件下,提供基本公共服务是政府的一项主要职责,否则社会就会失去起码的公平正义。但是,社会需求是多层次和多样性的,各项社会事业都应该区分“基本”和“非基本”。政府保障的是“基本”。“非基本”部分能够由社会和市场提供的,要切实交给社会和市场,政府履行好监管责任。如果政府包揽过多,社会资本难以进入,就会影响各方面参与发展社会事业的积极性和活力,这也是当前各方面反映比较多的问题。
即使是由政府提供的基本公共服务,也要讲究方式和效率。这里必须明确一个问题,公益性事业不等同于政府包办。公益性主要指政府的投入和保障责任,但不代表必须由政府直接举办和提供。要逐步做到凡是适合面向市场购买的基本公共服务,都应采取购买服务的方式。各类社会组织和企业,只要具备资质、符合条件,就应该鼓励进入,政府择优购买。“十二五”期间,要进一步解放思想,加快改革步伐,放宽准入门槛,加快形成多元参与、平等竞争的公共服务供给体系,满足不同层次人群的多样化需求。
四、提高统筹推进改革的能力和水平
今年的改革任务繁重而艰巨。各地各部门要把改革工作放在更加突出的位置,加强组织领导,狠抓贯彻落实,确保各项改革取得实质性进展。
(一)切实提高战略思维、创新思维和辨证思维能力
党的十七届四中全会提出要切实提高战略思维、辩证思维和创新思维能力,作为改革工作者,更要提高这三种思维能力。
首先,要提高战略思维能力。“不谋万世者,不足谋一时;不谋全局者,不足谋一域”。科学谋划改革思路是顺利推进改革工作的前提和基础。改革工作者要站在全局和时代的高度,准确把握发展的时代特点和客观规律,深入研究发展中的突出矛盾,充分考虑未来可能产生的新矛盾新问题,探索出适合本地区本部门改革发展的新路子。
第二,要提高辨证思维能力。一是整体推进与突出重点的关系。改革工作领域广、战线长,哪些是重点、难点,要做到心中有数。有些改革利益调整深刻,涉及全局,必须重点推进,率先突破。二是务虚与务实的关系。做改革工作既要强调务虚,要加强理论、政策和业务学习,更要强调务实,要注重调查研究,虚心向基层干部群众学习,善于发现和总结好的经验做法,切实解决实际问题。三是当前与长远的关系。做改革工作,要立足当前,放眼长远。要善于以短看长,以长看短。对体制建设的框架和蓝图要有长远规划,对改革推进的逻辑和顺序要有统筹安排。四是统筹协调与责任分工的关系。改革,说到底是对现有利益关系和格局的调整,不同部门站的角度不同,难免会有矛盾和摩擦。一方面,要坚持原则,正确把握方向,坚持实事求是;另一方面,也要注重工作的方式方法,主动沟通,加强合作,争取各方面的理解和支持,形成合力。
第三,要提高创新思维能力。30余年波澜壮阔的改革开放过程,是理论与实践双重探索的创新过程,自始至终在矛盾交织中不断探索新途径,实现新突破。创新的前提是解放思想,实事求是,这也是我们党在历次重大历史关头和重大抉择中能够不断与时俱进、开拓创新的根本原因。做好改革工作,要求我们在思想上要有新解放、实践上要有新突破、理论上要有新探索、工作上要有新举措。
(二)不断完善改革工作推进方式
第一,要加强对改革工作的领导。各地各部门领导班子应当把改革列入重要议事日程,定期分析改革形势,研究改革工作。主要领导同志要拿出更多的时间和精力来推进改革。发展改革部门要做好党委、政府推进改革的参谋助手,积极提请党委和政府召开常委会、办公会,对重点改革工作进行研究、部署和安排。
第二,要加强部门间的协调。当前,改革仍处于攻坚阶段,许多改革工作涉及面宽,单靠一个部门的力量难以推进,需要各部门齐心协力、密切合作。由发展改革部门牵头的改革,要认真听取有关部门的意见,积极争取多方面的支持和配合。对有关部门为主推进的改革,发展改革部门要当好配角、做好服务。对部门意见分歧较大的改革,要加强沟通协调,重大分歧报请同级政府决策。各地各部门要因地制宜地建立灵活多样的工作机制,不断创新工作方式,提高工作效率。
第三,要集中力量做好“十二五”改革规划编制工作。这是今年各级发展改革部门的一项重要工作,要组织精兵强将,认真扎实地做好这项工作。为更好地编制国家“十二五”重点领域改革规划,我委将采取建立部门协调机制、联合调研、共同开展专题研究等形式,加强与相关部门、各地发展改革部门及社会研究机构的合作。希望大家能够统一认识,通力合作,本着对国家、对人民、对历史高度负责的态度,制订出一部高质量的改革规划。
当前和今后一段时期,改革仍处于攻坚阶段,改革工作者自身素质是否过硬,一定程度上影响着改革工作能否顺利推进。各地要结合机构和人员调整,选派更多的精兵强将充实到改革队伍中来。从事改革工作的同志要加强理论政策学习,深入调查研究,进一步提高正确判断形势、科学制订政策的能力和水平,争取不负重托,不辱使命。
(摘自彭森同志在2010年全国经济体制改革工作会议上的讲话)