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摘 要:统筹城乡就业和完善农村社会保障体系,是解决“三农”问题的重要途径,是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要手段,是确保“两个率先”目标早日实现的重要举措。乌江镇现行的各种保障制度在规范化程度、覆盖率、保障水平以及实际发挥的作用上差异较大,就此我们提出了一些建议,以建立适应社会主义市场经济体制要求的、适用于城镇各类企业职工和个体劳动者、管理和服务社会化的农村社会保障体系。
关键词:农村社会保障体系; 乌江镇; 存在的问题; 对策
中图分类号:F323.89 文献标识码:A 文章编号:1006-3315(2010)7-145-003
统筹城乡就业和完善农村社会保障体系,是解决“三农”问题的重要途径,是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要手段,是确保“两个率先”目标早日实现的重要举措。建立、健全社会保障制度,关系到经济的可持续发展和社会的长治久安。乌江镇2005年,实现农民参保率在85%以上;2007年,实现农民参保率在90%以上。[1]近两年来,基本做到应保尽保,制度比较成熟规范,在全省乃至全国处于比较领先的地位。[2]在这一条件下,周文青、陆晓和我等人利用业余时间对乌江镇农场社会保障的情况进行了调查并收集了一些资料,获得了大量真实、有价值的数据,通过对所获取的信息材料及相关数据的分析研究,为乌江镇建立和健全农村社会保障制度提供了参考和借鉴。
一、调查内容简介
1.调查时间和地点
南京市浦口区乌江镇,是当代草圣林散之的故乡,素有“金陵门户”之美誉,地处南京市长江北岸,与南京老城隔江相望,位于东经118.37,北纬30.23,总面积57平方公里。乌江镇目前总人口数为22000人,农业人口14000人,占总人口的64%。其中已参加农保人数7300人,其他社会保险人数约2000人,参加农保的覆盖率达到90%以上。此次调查自2010年4月份开始,至5月中旬结束,我们利用业余时间对乌江镇进行了集中调查。
2.调查对象
本次调查对象主要为具有本镇户籍,男年满18周岁不满60周岁、女年满18周岁不满55周岁,当期未参加其他社会养老保险的各类农村居民(不含被征地农民基本生活保障人员)。[3]为了更全面、真实地了解问题,我们还对当地政府相关部门的负责人、乌江镇劳动与社会保障局负责人、就业局的负责人以及当地的企业主管进行了专门的走访调查。
3.调查方法
在团队出发前的准备阶段,我们设计了相关的调查问卷。我们全队共分为两个小组,每组两个人。其中一个小组着重对五一村的农村社会保障情况进行调查,填写调查问卷。另外一个组对武家嘴造船厂进行了调查,调阅其所掌握的统计数据及相关政策文件以作参考。
二、调查成果综述
1.乌江镇农村社会保障体系总体评价
乌江镇现行农村社会保障体系主要由农村低保制度、新型合作医疗制度、社会养老保险制度、“五保”制度、扶贫救济及优抚安置制度等一系列制度构成。但各种保障制度在规范化程度、覆盖率、保障水平以及实际发挥的作用上差异较大。南京市政府正式出台了《农村最低生活保障实施意见》,有关部门制定了实施细则,基本做到应保尽保,制度比较成熟规范,在全省乃至全国处于比较领先的地位。农村新型合作医疗制度全国正在试点,乌江镇与南京市同步,全面推进,但目前在实际操作中筹资困难较大,报销水平偏低,规范化水平有待进一步提高。农民养老仍以家庭赡养和土地保障为主,与全国大多数地区的状况相同,存在制度上的不稳定性,保障效果不尽理想。另外,各项农村社会保障制度建设普遍缺乏立法支持。总的来说,在目前城乡经济快速发展所能提供的基础条件上,农村社会保障建设相对滞后,全市农村社会保障事业水平亟待提高。
2.乌江镇的农村社会保障具体情况分析:
农村经济体制改革以来,农村的社会保障体系和农村保障对象状况发生了很大变化,乌江镇于2007年开始实行新型农村社会保障制度,目前已初现成效。
(1)初步建立了农村生活保障体系。一是实施农村五保制度,保障老人安度晚年。按照“应保尽保、分类施保”的原则,对农村无儿无女的孤寡老人纳入救助的五保户。目前,五保户共有127户,其中集中到敬老院供养为63人,占五保户总数的49.6%。二是建立农村低保补助制度。按照“特困重保,阳光操作”的原则,乌江镇自1996年起,对农村中因残、因病等因素导致的贫困户建立低保补助制度。目前,已年有275户农村贫困户纳入了农村低保补助范围,涉及1100人,占总人口的5%,根据社会生活指数和农民平均收入每户每月260-360元不等的标准进行补助。启动了农村低收入纯农户增收工程,对人均纯收入在2000元以下的农村纯农户在“增收项目”“多免多补”等方面给予全方位地资金补助,千方百计地增加农村低收入群体的收入。
(2)着力推行农村社会保险、医疗卫生保障。一是不断增加社会养老保险参保面,同时实行村干部农保进城保制度,现已将在职的50余名村干部由农村养老保险转纳入城镇基本养老保险体系,从而彻底解决了他们的后顾之忧。二是切实保障失地农民生活。对被征地农民长远生活通过养老保险渠道进行解决,从土地征偿费中切出一块为失地农民办理养老保险。改变以往将土地征用的各种补偿一次性发放到失地农民的做法,受到了广大群众的拥护。三是着力推行新型农村合作医疗和大病医疗救助制度,全镇参加新型农村合作医疗的农民达到21560人,占应参保人口的98%。四是推行重大疾病防控机制。近几年浦口区财政持续增加投入,建立疾病防控中心,壮大了乌江镇卫生院(社区卫生服务中心),完善配套了医疗设施,村村建有卫生室,形成了以区为中心,以镇为纽带,以村为基础的疾病防控体系。
(3)逐步健全农村教育保障体系。加大贫困学生的教育费用减免幅度。自1996年开始已对农村中小学生减免部分学杂费,对特困生发放助学券,免费提供基本学习用品,同时积极争取社会资助,利用社会资源解决贫困生的上学问题。
(4)大力实施农村危房改造,保障农民生命安全。自1996年开始实施危房改造,截止到目前已经基本完成,在改造过程中,政府按每户6000元的标准补贴,镇政府和农户各筹一半,浦口区联合乌江镇共投入200.6万元,其中农民自筹占总额的一半,对农村家庭危房进行了改造,保障了农民的生命财产安全。
三、乌江镇社会保障存在的问题
1.群众参与养老、医疗保险意识不强,缺乏主动性
乌江“十里造船带”,劳动力就业的途径多数是到周边船厂务工。受全球金融危机的影响,2009年造船企业也面临较大困难,开工不足,用工减少。春节后已有50余人离开船厂回家,农民就业压力增大,农民增收的压力逐渐显现。在收入得不到保障的情况下,农民连温饱都得不到保障,更何谈参保呢?此外,还有部分乌江镇的群众错误地认为保险的资金应由政府负担,不愿意自己出钱。这些种种原因使得当地的农村养老保险、医疗保险覆盖面不广。
2.镇集体经济收入低,社会事业投入负担较重,社保工作缺乏资金支持
由于新农村建设的资金严重不足。仅2008年,村投入集体道路建设、河塘清淤、办公场所建设等项目的资金达100多万元,镇集体负债较重。社会保障体系是一项投资量大、涉及面广、情况繁杂的重要工程。健全农村社会保障制度,除了省市补助、个人出资外,县级财政补贴托底是关键,因此要建立健全农村社会保障制度,做到养老、医疗保险人人惠及,乌江镇还有很长的路要走。
3.社会保障管理制度不够规范
目前,乌江镇农村社会养老保险工作还存在着体制不顺,条块分割的现实。像民政部门管社会救助,卫生部门管农村合作医疗,劳动部门管农村养老保险,这种条块分割的现实造成了政策、协调、资源共享等诸方面的矛盾,不利于社保工作的推动和开展。
4.社会保障部门人力资源有限,需要注入新鲜血液
目前,乌江镇的社会保障工作主要依靠乌江镇劳动和社会保障所开展,但是全所只有16名工作人员,他们又要照顾到各个村和各个组,可谓是一人多用,而且他们只拿标准工资,无专项经费,从中可以看出镇政府在对社会保障方面人力资源的配置缺口较大。
5.缺乏完善的法律保障
社会保障制度需要有力的法律法规来支撑。从目前我国农村社会保障立法的状况来看,突出的表现是立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序,乌江镇也不例外。
四、关于建立和完善农村社会保障体系的建议
按照因地制宜、因人而异的原则,以多层次的保障方式覆盖全镇农村各类人群,将有条件的农民纳入城保,被征地农民纳入征保,纯农民纳入农保,低收入贫困农民纳入低保,同时给予生活困难补助。加快建立“低水平、广覆盖、适度保障”的农村养老保险制度。
1.扩大宣传,在主要街道、路口悬挂横幅宣传,制作展板、宣传单,录制宣传磁带、光盘,利用宣传车巡回宣传。[4]同时各村把新型农村社会养老保险主要内容、办理手续程序在公开栏张贴,张贴到自然村,并分片召开村民代表、生产队长和有一定影响力的人员会议广泛宣传,有广播的村每天要滚动宣传和县新型农村社会养老保险政策。
2.完善和加强农村最低生活保障机制。在乌江镇范围内,依靠各行政村和各生产队,开展普查,对无收入来源、无劳动能力的农户,一个不漏地进行登记造册,掌握实情,分类确定保障对象和标准,做到“应保尽保”。同时,要建立健全动态管理机制,对农村低保制度实行动态管理,在每一个行政村设立巡礼员,积极配合好镇政府做好社会保障动态管理工作,做到及时发现,及时解决,使一些突发贫困户能有基本的生活保障。建立个人账户,确保社会保障基金保值增值,各人享受保障基金,主要靠自己的劳动积累,国家和地方财政给予大力扶持。加强规范管理,保证社会保障资金专款专用,减少不必要的资金流失。对社会保障资金实行严格的预算管理和监督,确保社会保障基金的安全和完整。
3.大力推行农村新型合作医疗保障机制。建立和巩固农村合作医疗制度,是解决因病致贫、因病返贫的有效措施之一。通过加大宣传力度,把合作医疗、大病医疗保险相关政策及好处宣传到各家各户,提高农民参保率。同时县镇增加财政投入,完善医疗保障救助办法,切实解决好报销手续繁琐、报销费用偏低、农户积极性不高、资金筹集难度大总量小、医疗救助面窄等具体问题,确保村覆盖面达100%,参保率达95%以上。乌江镇应该在完善现有农村敬老院设备的基础上,加快农村敬老院建设,把分散供养的五保老人,全部集中到敬老院供养。依靠政府补助和社会资源,解决当前本镇老年人看病难问题,依法保障老年人的合法权益,真正解决好老年人老有所养的问题。
4.确定镇劳动和社会保障事务所是全镇范围内新农保工作的业务经办部门,负责新农保的组织实施、统一管理、综合协调和监督检查。其主要职责:负责本镇行政区域内新农保扩面参保和政策宣传工作;负责本镇行政区域内参保人员基本信息录入、参保资格审核、上报及日常信息查询工作;负责本镇新农保业务、财务档案管理,待遇领取、人员年审等工作;负责指导、督查本镇、村(社区)新农保协管员开展工作。[3]
5.建立健全社会保障相关制度。在积极推进改革实践的基础上,乌江镇应当根据全国统一立法的原则精神,制定地方性法规和实施细则,适时加快农村社会保障的普及范围,建立适应社会主义市场经济体制要求的、适用于城镇各类企业职工和个体劳动者、资金来源多渠道、保障方式多层次、社会责任与个人责任相结合、权利与义务相对应、管理和服务社会化的农村社会保障体系。
注:以上文章所涉及的数据来自乌江镇民政局、社会保障局内部资料
参考文献:
〔1〕乌江镇民政局、社会保障局.关于统筹城乡就业工作和完善农村社会保障体系的实施办法〔R〕.2005
〔2〕胡强、黎桦.关于农民工就业权益保障的调查报告——以湖北省潜江市高石碑镇为例〔J〕.2009年5月
〔3〕乌江镇民政局、社会保障局.南京市新型农村社会养老保险办法〔R〕.2007
〔4〕南京市政府办公室.乌江镇新型农村社会养老保险实施方案〔R〕.2007
关键词:农村社会保障体系; 乌江镇; 存在的问题; 对策
中图分类号:F323.89 文献标识码:A 文章编号:1006-3315(2010)7-145-003
统筹城乡就业和完善农村社会保障体系,是解决“三农”问题的重要途径,是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要手段,是确保“两个率先”目标早日实现的重要举措。建立、健全社会保障制度,关系到经济的可持续发展和社会的长治久安。乌江镇2005年,实现农民参保率在85%以上;2007年,实现农民参保率在90%以上。[1]近两年来,基本做到应保尽保,制度比较成熟规范,在全省乃至全国处于比较领先的地位。[2]在这一条件下,周文青、陆晓和我等人利用业余时间对乌江镇农场社会保障的情况进行了调查并收集了一些资料,获得了大量真实、有价值的数据,通过对所获取的信息材料及相关数据的分析研究,为乌江镇建立和健全农村社会保障制度提供了参考和借鉴。
一、调查内容简介
1.调查时间和地点
南京市浦口区乌江镇,是当代草圣林散之的故乡,素有“金陵门户”之美誉,地处南京市长江北岸,与南京老城隔江相望,位于东经118.37,北纬30.23,总面积57平方公里。乌江镇目前总人口数为22000人,农业人口14000人,占总人口的64%。其中已参加农保人数7300人,其他社会保险人数约2000人,参加农保的覆盖率达到90%以上。此次调查自2010年4月份开始,至5月中旬结束,我们利用业余时间对乌江镇进行了集中调查。
2.调查对象
本次调查对象主要为具有本镇户籍,男年满18周岁不满60周岁、女年满18周岁不满55周岁,当期未参加其他社会养老保险的各类农村居民(不含被征地农民基本生活保障人员)。[3]为了更全面、真实地了解问题,我们还对当地政府相关部门的负责人、乌江镇劳动与社会保障局负责人、就业局的负责人以及当地的企业主管进行了专门的走访调查。
3.调查方法
在团队出发前的准备阶段,我们设计了相关的调查问卷。我们全队共分为两个小组,每组两个人。其中一个小组着重对五一村的农村社会保障情况进行调查,填写调查问卷。另外一个组对武家嘴造船厂进行了调查,调阅其所掌握的统计数据及相关政策文件以作参考。
二、调查成果综述
1.乌江镇农村社会保障体系总体评价
乌江镇现行农村社会保障体系主要由农村低保制度、新型合作医疗制度、社会养老保险制度、“五保”制度、扶贫救济及优抚安置制度等一系列制度构成。但各种保障制度在规范化程度、覆盖率、保障水平以及实际发挥的作用上差异较大。南京市政府正式出台了《农村最低生活保障实施意见》,有关部门制定了实施细则,基本做到应保尽保,制度比较成熟规范,在全省乃至全国处于比较领先的地位。农村新型合作医疗制度全国正在试点,乌江镇与南京市同步,全面推进,但目前在实际操作中筹资困难较大,报销水平偏低,规范化水平有待进一步提高。农民养老仍以家庭赡养和土地保障为主,与全国大多数地区的状况相同,存在制度上的不稳定性,保障效果不尽理想。另外,各项农村社会保障制度建设普遍缺乏立法支持。总的来说,在目前城乡经济快速发展所能提供的基础条件上,农村社会保障建设相对滞后,全市农村社会保障事业水平亟待提高。
2.乌江镇的农村社会保障具体情况分析:
农村经济体制改革以来,农村的社会保障体系和农村保障对象状况发生了很大变化,乌江镇于2007年开始实行新型农村社会保障制度,目前已初现成效。
(1)初步建立了农村生活保障体系。一是实施农村五保制度,保障老人安度晚年。按照“应保尽保、分类施保”的原则,对农村无儿无女的孤寡老人纳入救助的五保户。目前,五保户共有127户,其中集中到敬老院供养为63人,占五保户总数的49.6%。二是建立农村低保补助制度。按照“特困重保,阳光操作”的原则,乌江镇自1996年起,对农村中因残、因病等因素导致的贫困户建立低保补助制度。目前,已年有275户农村贫困户纳入了农村低保补助范围,涉及1100人,占总人口的5%,根据社会生活指数和农民平均收入每户每月260-360元不等的标准进行补助。启动了农村低收入纯农户增收工程,对人均纯收入在2000元以下的农村纯农户在“增收项目”“多免多补”等方面给予全方位地资金补助,千方百计地增加农村低收入群体的收入。
(2)着力推行农村社会保险、医疗卫生保障。一是不断增加社会养老保险参保面,同时实行村干部农保进城保制度,现已将在职的50余名村干部由农村养老保险转纳入城镇基本养老保险体系,从而彻底解决了他们的后顾之忧。二是切实保障失地农民生活。对被征地农民长远生活通过养老保险渠道进行解决,从土地征偿费中切出一块为失地农民办理养老保险。改变以往将土地征用的各种补偿一次性发放到失地农民的做法,受到了广大群众的拥护。三是着力推行新型农村合作医疗和大病医疗救助制度,全镇参加新型农村合作医疗的农民达到21560人,占应参保人口的98%。四是推行重大疾病防控机制。近几年浦口区财政持续增加投入,建立疾病防控中心,壮大了乌江镇卫生院(社区卫生服务中心),完善配套了医疗设施,村村建有卫生室,形成了以区为中心,以镇为纽带,以村为基础的疾病防控体系。
(3)逐步健全农村教育保障体系。加大贫困学生的教育费用减免幅度。自1996年开始已对农村中小学生减免部分学杂费,对特困生发放助学券,免费提供基本学习用品,同时积极争取社会资助,利用社会资源解决贫困生的上学问题。
(4)大力实施农村危房改造,保障农民生命安全。自1996年开始实施危房改造,截止到目前已经基本完成,在改造过程中,政府按每户6000元的标准补贴,镇政府和农户各筹一半,浦口区联合乌江镇共投入200.6万元,其中农民自筹占总额的一半,对农村家庭危房进行了改造,保障了农民的生命财产安全。
三、乌江镇社会保障存在的问题
1.群众参与养老、医疗保险意识不强,缺乏主动性
乌江“十里造船带”,劳动力就业的途径多数是到周边船厂务工。受全球金融危机的影响,2009年造船企业也面临较大困难,开工不足,用工减少。春节后已有50余人离开船厂回家,农民就业压力增大,农民增收的压力逐渐显现。在收入得不到保障的情况下,农民连温饱都得不到保障,更何谈参保呢?此外,还有部分乌江镇的群众错误地认为保险的资金应由政府负担,不愿意自己出钱。这些种种原因使得当地的农村养老保险、医疗保险覆盖面不广。
2.镇集体经济收入低,社会事业投入负担较重,社保工作缺乏资金支持
由于新农村建设的资金严重不足。仅2008年,村投入集体道路建设、河塘清淤、办公场所建设等项目的资金达100多万元,镇集体负债较重。社会保障体系是一项投资量大、涉及面广、情况繁杂的重要工程。健全农村社会保障制度,除了省市补助、个人出资外,县级财政补贴托底是关键,因此要建立健全农村社会保障制度,做到养老、医疗保险人人惠及,乌江镇还有很长的路要走。
3.社会保障管理制度不够规范
目前,乌江镇农村社会养老保险工作还存在着体制不顺,条块分割的现实。像民政部门管社会救助,卫生部门管农村合作医疗,劳动部门管农村养老保险,这种条块分割的现实造成了政策、协调、资源共享等诸方面的矛盾,不利于社保工作的推动和开展。
4.社会保障部门人力资源有限,需要注入新鲜血液
目前,乌江镇的社会保障工作主要依靠乌江镇劳动和社会保障所开展,但是全所只有16名工作人员,他们又要照顾到各个村和各个组,可谓是一人多用,而且他们只拿标准工资,无专项经费,从中可以看出镇政府在对社会保障方面人力资源的配置缺口较大。
5.缺乏完善的法律保障
社会保障制度需要有力的法律法规来支撑。从目前我国农村社会保障立法的状况来看,突出的表现是立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序,乌江镇也不例外。
四、关于建立和完善农村社会保障体系的建议
按照因地制宜、因人而异的原则,以多层次的保障方式覆盖全镇农村各类人群,将有条件的农民纳入城保,被征地农民纳入征保,纯农民纳入农保,低收入贫困农民纳入低保,同时给予生活困难补助。加快建立“低水平、广覆盖、适度保障”的农村养老保险制度。
1.扩大宣传,在主要街道、路口悬挂横幅宣传,制作展板、宣传单,录制宣传磁带、光盘,利用宣传车巡回宣传。[4]同时各村把新型农村社会养老保险主要内容、办理手续程序在公开栏张贴,张贴到自然村,并分片召开村民代表、生产队长和有一定影响力的人员会议广泛宣传,有广播的村每天要滚动宣传和县新型农村社会养老保险政策。
2.完善和加强农村最低生活保障机制。在乌江镇范围内,依靠各行政村和各生产队,开展普查,对无收入来源、无劳动能力的农户,一个不漏地进行登记造册,掌握实情,分类确定保障对象和标准,做到“应保尽保”。同时,要建立健全动态管理机制,对农村低保制度实行动态管理,在每一个行政村设立巡礼员,积极配合好镇政府做好社会保障动态管理工作,做到及时发现,及时解决,使一些突发贫困户能有基本的生活保障。建立个人账户,确保社会保障基金保值增值,各人享受保障基金,主要靠自己的劳动积累,国家和地方财政给予大力扶持。加强规范管理,保证社会保障资金专款专用,减少不必要的资金流失。对社会保障资金实行严格的预算管理和监督,确保社会保障基金的安全和完整。
3.大力推行农村新型合作医疗保障机制。建立和巩固农村合作医疗制度,是解决因病致贫、因病返贫的有效措施之一。通过加大宣传力度,把合作医疗、大病医疗保险相关政策及好处宣传到各家各户,提高农民参保率。同时县镇增加财政投入,完善医疗保障救助办法,切实解决好报销手续繁琐、报销费用偏低、农户积极性不高、资金筹集难度大总量小、医疗救助面窄等具体问题,确保村覆盖面达100%,参保率达95%以上。乌江镇应该在完善现有农村敬老院设备的基础上,加快农村敬老院建设,把分散供养的五保老人,全部集中到敬老院供养。依靠政府补助和社会资源,解决当前本镇老年人看病难问题,依法保障老年人的合法权益,真正解决好老年人老有所养的问题。
4.确定镇劳动和社会保障事务所是全镇范围内新农保工作的业务经办部门,负责新农保的组织实施、统一管理、综合协调和监督检查。其主要职责:负责本镇行政区域内新农保扩面参保和政策宣传工作;负责本镇行政区域内参保人员基本信息录入、参保资格审核、上报及日常信息查询工作;负责本镇新农保业务、财务档案管理,待遇领取、人员年审等工作;负责指导、督查本镇、村(社区)新农保协管员开展工作。[3]
5.建立健全社会保障相关制度。在积极推进改革实践的基础上,乌江镇应当根据全国统一立法的原则精神,制定地方性法规和实施细则,适时加快农村社会保障的普及范围,建立适应社会主义市场经济体制要求的、适用于城镇各类企业职工和个体劳动者、资金来源多渠道、保障方式多层次、社会责任与个人责任相结合、权利与义务相对应、管理和服务社会化的农村社会保障体系。
注:以上文章所涉及的数据来自乌江镇民政局、社会保障局内部资料
参考文献:
〔1〕乌江镇民政局、社会保障局.关于统筹城乡就业工作和完善农村社会保障体系的实施办法〔R〕.2005
〔2〕胡强、黎桦.关于农民工就业权益保障的调查报告——以湖北省潜江市高石碑镇为例〔J〕.2009年5月
〔3〕乌江镇民政局、社会保障局.南京市新型农村社会养老保险办法〔R〕.2007
〔4〕南京市政府办公室.乌江镇新型农村社会养老保险实施方案〔R〕.2007