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统筹城乡发展、推进城乡一体化，针对县级区域而言，就是推进县域镇村一体化。我国县级城市多是城乡合治型，决定了县级城市只有树立科学的发展观，坚持城乡统筹发展，才能打破城乡二元结构，解决好“三农”问题，形成以城带乡、以工促农、城乡一体化发展的格局。近年来，为改变农村脏乱差现象，改善居住条件，缩小城乡差距，卫辉市按照“膨胀县城、发展集镇（集聚区）、建设新村”的理念，把新型农村社区作为推进县域镇村一体化的切入点、统筹城乡发展的结合点、促进农村发展的增长点，积极探索以新型城镇化带动“三化”协调科学发展的路子，取得了初步成效，也从中得到了一些思考。
统筹规划，分类实施，增强县域镇村一体化的引导力
规划是建设的灵魂，在统筹城乡发展中起龙头、基础和先导作用。规划搞得好不好，直接关系经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展。改革开放以来，我国由于缺乏统一的规划引导，原有村庄布局分散，农村几轮建房造成了耕地滥占、投资浪费、基础设施落后、居住环境差、政府投资效益低等问题，与群众改善生产生活条件的强烈愿望差距越来越明显。因此，必须树立统筹理念，统筹谋划城乡经济社会发展、土地利用、产业发展，着力形成全域覆盖的城乡规划体系。
一是规划要高起点。在新型农村社区规划中，要坚持“富规划、穷建设”的原则，树立城乡统筹的理念，注重节约、生态、文明，注重城市间、城镇间、镇村间的相互作用和衔接，把社区规划纳入城镇化、工业化体系，而不能拘泥于“规划区”的旧框框，只见自我社区，忽视城镇、周边区域的协调发展。卫辉市在新型农村社区规划中，首先，聘请权威专家，编制全市土地利用總体规划、城市发展总体规划和产业发展规划，实现了“三规合一”，有效避免了土地利用、城市建设和产业发展“各行其是”的弊端。在此基础上，将城市规划理念引入乡村建设，参照城市社区标准编制新型农村社区规划。充分考虑原有村庄布局、产业基础、生态环境、交通条件、文化传承和耕地保护，充分尊重农民的生活习惯、生产方式和民俗传统，着眼于促进人口、产业、生产要素的聚集，制定体现城乡一体、现代文明的社区建设规划，着力形成城区和产业聚集区、重点镇、新型农村社区三个层级的县域镇村一体化的空间布局规划。
二是规划要突出功能化。新型农村社区的规划设计，要考虑农业生产的地域性、人口分布的广泛性、农村环境的特殊性及人口素质的差异性等特点，将资源、产业等作为首要因素，完善相应的区域化服务体系。卫辉市在规划设计中，对新型农村社区宅基地标准、建筑面积、层高、建筑密度与容积率等进行了详细规定，社区选址充分考虑群众的耕作习惯，耕作半径不超过3公里，并充分考虑大型农机具的停放问题，规划有农机粮食储藏室或农机具堆放点，以方便群众生产生活。同时，对未启动建设的社区及被整合的村，按照规划严格控制，不准新划宅基地建房；确需建房的，通过政策引导到城镇或启动建设的社区建房居住。社区严格落实“一户一宅”和分户条件的规定，严禁城镇居民到社区建房、购房。
三是规划实施要遵循发展规律。新型农村社区规划的实施，要循序渐进，因地制宜，分类指导，以点带面，有序推进，不能急于求成、一刀切。卫辉市首先将县城和重点镇周边、干线公路两侧、产业集聚区附近等重点区域内的86个行政村，在未来3～5年内整合规划为27个社区率先推进。在规划实施中，积极探索“城中村改造、新村完善、旧村改造滚动发展、村庄整合、整体搬迁、服务共享、产业带动、小城镇带动”等八种社区建设模式，打造亮点，示范带动。对城乡结合部的村，以“城中村改造”模式推进城乡一体化建设；对临近镇区的社区，以“小城镇带动”模式规划发展万人以上的大社区；对班子凝聚力强、群众积极性高的纯农业区，以“村庄整合”模式有计划、分步骤地将几个村整合为一个社区，有效节约土地资源；对经济基础条件较好、规划布局合理的村，以“新村完善”模式，对镇区周边村庄基础设施进行完善提高，整治村容村貌，整合公共服务资源，实施大社区改造，实现资源共享和利用最大化。
加快产业发展，增强县域镇村一体化的支撑力
在规划新型农村社区中，要充分考虑产业发展，大力培育产业支撑，以产业促就业，促进生产要素向农村集聚，推动农民持续增收，助推镇村城市化发展。
一是加快建设产业集聚区，吸纳农民就近转移就业。卫辉市根据城乡产业特点，在新型农村社区内及其周边，统筹规划产业布局，打破城乡行政区域界限，规划建设了1个省级产业集聚区和3个专业园区，覆盖了二分之一以上的乡镇，并加大路、水、电等基础设施和标准厂房建设，实现“六通一平”，增强产业承载能力。在项目引进上，围绕支柱产业和战略产业，抓住产业转移的历史机遇，盯紧国内外知名企业集团和沿海发达地区，大力开展招商引资，千方百计吸引企业落户卫辉。仅2010年，就成功引进了世界500强—百威英博集团年产100万吨高档啤酒、北新建材集团年产6000万平方米纸面石膏板、银金达公司年产1.2万吨PET-G系列热收缩膜等一批重大产业项目，签约资金87.1亿元。在企业发展上，强化自主创新，拉长产业链条，膨胀企业规模。同时，严格项目“寄养”制度，打破行政区域限制，根据项目特点入驻对应的产业集聚区，实行利益分成，促进企业集群、集聚、集约发展。
二是注重产城互动融合，加快农村就地城镇化。卫辉市把产业集聚区建设与新型农村社区建设结合起来，以基础设施和公共服务设施共建共享、组团捆绑联动开发为重点，统筹推进社区功能区与产业集聚区建设，改善群众生产生活条件，促进人口向城镇转移，全面提升产城互动发展水平。一方面，深入推进产业集聚区基础设施建设。在产业集聚区的核心区内实施“9路6桥1湖”工程建设，全面启动供热管网、桥梁建设、强电管网、澄心湖水系、污雨水及给水管网、通信设施等各类基础设施项目；另一方面，在产业集聚区周边的紧密层，大力实施“城中村”改造，发展金融、会展、商贸、医院、学校等配套服务项目，建设交通枢纽，完善城乡路网，全方位提升城镇辐射带动能力。
三是大力发展现代农业，实现农民就地增收致富。卫辉市立足打造全国超有机农业示范市目标，积极发展绿色安全高效农业。利用合并村庄建设新型农村社区节约的土地，在邻近社区附近规划建设农民创业园，积极同北京“三安”集团合作，通过技术、种植模式和经营方式的创新，在小麦、林果、蔬菜、蛋鸡、生猪、肉牛等多个领域顺利通过农产品安全检测，蔬菜和生猪获得了全国有机食品认证。其中，永康农牧生态示范园的有机蔬菜一举打入了世界500强超市麦德龙公司，1000多社区农民在家门口实现了创业就业。以循环经济模式和有机产品为重点，积极引导龙头企业与国内外知名企业集团对接，扶持壮大涉农龙头企业。目前，新乡市级以上农业产业化龙头企业发展到23家，其中省级3家，吸纳周边农民从业4000余人，带动农民5万余人从事相关生产。
坚持以人为本，加速县域镇村一体化的推动力
一是一切尊重群众意愿。在推进新型农村社区建设中，要始终把保障农民权益放在首要位置。卫辉市在社区启动建设之初，就强调坚持“政府引导、群众自愿”的原则，制定“五项标准、一票否决”，即：建设规划群众认可、上级批准，被整合村庄无新批宅基地，新占用土地手续合法，基础设施和公共服务设施开始建设，农民开始到社区建房；必须尊重群众意愿，不强迫命令，不强制拆迁，否则一票否决。对社区选址、社区名称、规划、住宅模式、户型选择、成本核算等进行研究讨论，均须村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意后才能建设。在推进过程中，充分考虑群众承受能力，鼓励条件较好的或急需建房的群众先建，条件较差或赞不需要建房的可以后建，决不搞行政强迫命令。
二是不增加群众负担。卫辉市在推进新型农村社区建设中，明确提出：“基础设施政府搞、资金不让群众掏。”坚持政府投入和市场运作相结合，调整财政支出结构，市财政每年列支3000万元专项资金，并将新增有效财力的20%用于社区建设；整合各类涉农资金，按照“渠道不乱、各负其责、各计其功”的原则，每年整合基础设施资金1千万元左右，各项资金专户管理，集中用于社区基础设施和配套公共服务设施建设；搭建投融资平台，包装项目争取金融机构贷款支持，2010年向金融部门争取基础设施和公共服务设施建设资金3.34亿元；广泛吸纳社会资金和鼓励企业捐助，统一对社区道路、水电、管网、通讯、便民超市、标准卫生室、文化大院、中心小学等基础设施和公共服务设施投资建设，努力改善农村居住环境。
三是不从农民手中挖土地、不在农民身上打主意。在土地权益方面，坚持“不以农民放棄土地承包经营权和宅基地所有权”为身份转变的前提。社区整合村庄仍然保留各自的土地所有权，保持原有的土地承包关系，确保农民的土地承包权益不因村庄整合而受到侵害。规划社区所占土地，在旧村完全搬迁前，由村或乡镇政府给予一定的经济补偿，待旧村全部搬迁、复垦耕地后，再从复垦耕地中置换补偿。社区经营性资产，由社区服务中心统一经营管理，产权属于入驻社区全体群众，其运行管理产生的费用通过社区资产经营收入、政府补助和村集体补贴三条途径解决，不向社区群众收取任何费用，并且随着社区建设步伐的加快，按照资产变股权、社员变股东的思路，逐步推进集体产权制度改革，将集体资产量化到群众。对村庄整合拆并节约出的土地，按照1∶1.05比例复垦，在确保占补平衡的基础上，剩余土地指标的90%作为集体建设用地，置换到产业集聚区或城市规划区，通过参股、租赁、转让、合作等方式用于农村发展二、三产业，带动农民就近转移就业，促进农民增收；其余土地收益专户储存全部用于社区基础设施和公共服务设施建设配套。
推进体制创新，激活县域镇村一体化的内动力
当前，我国农村发展的核心问题是内生动力不足，其主要原因是城乡二元体制障碍，阻碍了城市生产要素向农村流动。要统筹城乡发展，就要积极探索破除城乡二元体制的路子。
为引导群众入住新型农村社区，实现就地城镇化，卫辉市研究制订了31条政策规定、30个配套文件，激励引导群众支持社区建设。在信贷和资金支持方面，建立市政府风险补偿金，协调农行围绕农户建房开展贷款业务，扶持农户住房贷款，贷款金额为3～5万元，期限一般不超过5年；建房给予一定的资金补贴或补助建筑材料，免费提供宅基地，减免建房各类收费。在社会保障方面，为入住社区的农民办理城镇居住地居民户口等有关证件，可享受新型农村社区养老保险；拿出一定比例的教育附加费资金用于支持社区学校建设，并选配一定比例的优秀教师任教，至少配备一名财政全额供给的全科医生；将社区困难群众纳入城镇低保范围，保障标准由原来的农村人均低保60元提至城市标准145元；继续享受土地承包经营权、农村计划生育政策、惠农补贴政策等。在创业就业方面，优先免费技能培训，就近安排到产业集聚区企业就业。一系列制度措施的出台和实施，极大调动了群众建设社区的积极性和主动性。据抽样调查，入住社区的农民80%接受了培训，户均收入为3.4万元，比入住前增加1.5万元，增幅达78%，实现了农民收入的快速增长。95%以上的农户愿意到社区建房，并希望政府加快基础设施建设进度。农民从不理解到踊跃参与，从由政府做工作推着干转变为主动拆掉旧房到社区建房。
新型农村社区建设，有力推动了卫辉市城乡一体化发展。目前，已整理复垦3200亩，土地连续9年实现占补平衡，土地等资源节约、集约利用率明显提高；城镇化率达40.5%，高出河南省3个多百分点。如果27个重点社区按规划建成后，可节约用地1.7万亩，节地率达50%。荣获了省级园林城市、文明城市先进市、平安建设先进市和全国科普工作示范市等称号，连续三年安全感指数在河南省前列，群众的安全感、幸福感指数明显提升。
（作者系中共卫辉市委书记，上海交通大学安泰经济与管理学院EMBA学员）
统筹规划，分类实施，增强县域镇村一体化的引导力
规划是建设的灵魂，在统筹城乡发展中起龙头、基础和先导作用。规划搞得好不好，直接关系经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展。改革开放以来，我国由于缺乏统一的规划引导，原有村庄布局分散，农村几轮建房造成了耕地滥占、投资浪费、基础设施落后、居住环境差、政府投资效益低等问题，与群众改善生产生活条件的强烈愿望差距越来越明显。因此，必须树立统筹理念，统筹谋划城乡经济社会发展、土地利用、产业发展，着力形成全域覆盖的城乡规划体系。
一是规划要高起点。在新型农村社区规划中，要坚持“富规划、穷建设”的原则，树立城乡统筹的理念，注重节约、生态、文明，注重城市间、城镇间、镇村间的相互作用和衔接，把社区规划纳入城镇化、工业化体系，而不能拘泥于“规划区”的旧框框，只见自我社区，忽视城镇、周边区域的协调发展。卫辉市在新型农村社区规划中，首先，聘请权威专家，编制全市土地利用總体规划、城市发展总体规划和产业发展规划，实现了“三规合一”，有效避免了土地利用、城市建设和产业发展“各行其是”的弊端。在此基础上，将城市规划理念引入乡村建设，参照城市社区标准编制新型农村社区规划。充分考虑原有村庄布局、产业基础、生态环境、交通条件、文化传承和耕地保护，充分尊重农民的生活习惯、生产方式和民俗传统，着眼于促进人口、产业、生产要素的聚集，制定体现城乡一体、现代文明的社区建设规划，着力形成城区和产业聚集区、重点镇、新型农村社区三个层级的县域镇村一体化的空间布局规划。
二是规划要突出功能化。新型农村社区的规划设计，要考虑农业生产的地域性、人口分布的广泛性、农村环境的特殊性及人口素质的差异性等特点，将资源、产业等作为首要因素，完善相应的区域化服务体系。卫辉市在规划设计中，对新型农村社区宅基地标准、建筑面积、层高、建筑密度与容积率等进行了详细规定，社区选址充分考虑群众的耕作习惯，耕作半径不超过3公里，并充分考虑大型农机具的停放问题，规划有农机粮食储藏室或农机具堆放点，以方便群众生产生活。同时，对未启动建设的社区及被整合的村，按照规划严格控制，不准新划宅基地建房；确需建房的，通过政策引导到城镇或启动建设的社区建房居住。社区严格落实“一户一宅”和分户条件的规定，严禁城镇居民到社区建房、购房。
三是规划实施要遵循发展规律。新型农村社区规划的实施，要循序渐进，因地制宜，分类指导，以点带面，有序推进，不能急于求成、一刀切。卫辉市首先将县城和重点镇周边、干线公路两侧、产业集聚区附近等重点区域内的86个行政村，在未来3～5年内整合规划为27个社区率先推进。在规划实施中，积极探索“城中村改造、新村完善、旧村改造滚动发展、村庄整合、整体搬迁、服务共享、产业带动、小城镇带动”等八种社区建设模式，打造亮点，示范带动。对城乡结合部的村，以“城中村改造”模式推进城乡一体化建设；对临近镇区的社区，以“小城镇带动”模式规划发展万人以上的大社区；对班子凝聚力强、群众积极性高的纯农业区，以“村庄整合”模式有计划、分步骤地将几个村整合为一个社区，有效节约土地资源；对经济基础条件较好、规划布局合理的村，以“新村完善”模式，对镇区周边村庄基础设施进行完善提高，整治村容村貌，整合公共服务资源，实施大社区改造，实现资源共享和利用最大化。
加快产业发展，增强县域镇村一体化的支撑力
在规划新型农村社区中，要充分考虑产业发展，大力培育产业支撑，以产业促就业，促进生产要素向农村集聚，推动农民持续增收，助推镇村城市化发展。
一是加快建设产业集聚区，吸纳农民就近转移就业。卫辉市根据城乡产业特点，在新型农村社区内及其周边，统筹规划产业布局，打破城乡行政区域界限，规划建设了1个省级产业集聚区和3个专业园区，覆盖了二分之一以上的乡镇，并加大路、水、电等基础设施和标准厂房建设，实现“六通一平”，增强产业承载能力。在项目引进上，围绕支柱产业和战略产业，抓住产业转移的历史机遇，盯紧国内外知名企业集团和沿海发达地区，大力开展招商引资，千方百计吸引企业落户卫辉。仅2010年，就成功引进了世界500强—百威英博集团年产100万吨高档啤酒、北新建材集团年产6000万平方米纸面石膏板、银金达公司年产1.2万吨PET-G系列热收缩膜等一批重大产业项目，签约资金87.1亿元。在企业发展上，强化自主创新，拉长产业链条，膨胀企业规模。同时，严格项目“寄养”制度，打破行政区域限制，根据项目特点入驻对应的产业集聚区，实行利益分成，促进企业集群、集聚、集约发展。
二是注重产城互动融合，加快农村就地城镇化。卫辉市把产业集聚区建设与新型农村社区建设结合起来，以基础设施和公共服务设施共建共享、组团捆绑联动开发为重点，统筹推进社区功能区与产业集聚区建设，改善群众生产生活条件，促进人口向城镇转移，全面提升产城互动发展水平。一方面，深入推进产业集聚区基础设施建设。在产业集聚区的核心区内实施“9路6桥1湖”工程建设，全面启动供热管网、桥梁建设、强电管网、澄心湖水系、污雨水及给水管网、通信设施等各类基础设施项目；另一方面，在产业集聚区周边的紧密层，大力实施“城中村”改造，发展金融、会展、商贸、医院、学校等配套服务项目，建设交通枢纽，完善城乡路网，全方位提升城镇辐射带动能力。
三是大力发展现代农业，实现农民就地增收致富。卫辉市立足打造全国超有机农业示范市目标，积极发展绿色安全高效农业。利用合并村庄建设新型农村社区节约的土地，在邻近社区附近规划建设农民创业园，积极同北京“三安”集团合作，通过技术、种植模式和经营方式的创新，在小麦、林果、蔬菜、蛋鸡、生猪、肉牛等多个领域顺利通过农产品安全检测，蔬菜和生猪获得了全国有机食品认证。其中，永康农牧生态示范园的有机蔬菜一举打入了世界500强超市麦德龙公司，1000多社区农民在家门口实现了创业就业。以循环经济模式和有机产品为重点，积极引导龙头企业与国内外知名企业集团对接，扶持壮大涉农龙头企业。目前，新乡市级以上农业产业化龙头企业发展到23家，其中省级3家，吸纳周边农民从业4000余人，带动农民5万余人从事相关生产。
坚持以人为本，加速县域镇村一体化的推动力
一是一切尊重群众意愿。在推进新型农村社区建设中，要始终把保障农民权益放在首要位置。卫辉市在社区启动建设之初，就强调坚持“政府引导、群众自愿”的原则，制定“五项标准、一票否决”，即：建设规划群众认可、上级批准，被整合村庄无新批宅基地，新占用土地手续合法，基础设施和公共服务设施开始建设，农民开始到社区建房；必须尊重群众意愿，不强迫命令，不强制拆迁，否则一票否决。对社区选址、社区名称、规划、住宅模式、户型选择、成本核算等进行研究讨论，均须村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意后才能建设。在推进过程中，充分考虑群众承受能力，鼓励条件较好的或急需建房的群众先建，条件较差或赞不需要建房的可以后建，决不搞行政强迫命令。
二是不增加群众负担。卫辉市在推进新型农村社区建设中，明确提出：“基础设施政府搞、资金不让群众掏。”坚持政府投入和市场运作相结合，调整财政支出结构，市财政每年列支3000万元专项资金，并将新增有效财力的20%用于社区建设；整合各类涉农资金，按照“渠道不乱、各负其责、各计其功”的原则，每年整合基础设施资金1千万元左右，各项资金专户管理，集中用于社区基础设施和配套公共服务设施建设；搭建投融资平台，包装项目争取金融机构贷款支持，2010年向金融部门争取基础设施和公共服务设施建设资金3.34亿元；广泛吸纳社会资金和鼓励企业捐助，统一对社区道路、水电、管网、通讯、便民超市、标准卫生室、文化大院、中心小学等基础设施和公共服务设施投资建设，努力改善农村居住环境。
三是不从农民手中挖土地、不在农民身上打主意。在土地权益方面，坚持“不以农民放棄土地承包经营权和宅基地所有权”为身份转变的前提。社区整合村庄仍然保留各自的土地所有权，保持原有的土地承包关系，确保农民的土地承包权益不因村庄整合而受到侵害。规划社区所占土地，在旧村完全搬迁前，由村或乡镇政府给予一定的经济补偿，待旧村全部搬迁、复垦耕地后，再从复垦耕地中置换补偿。社区经营性资产，由社区服务中心统一经营管理，产权属于入驻社区全体群众，其运行管理产生的费用通过社区资产经营收入、政府补助和村集体补贴三条途径解决，不向社区群众收取任何费用，并且随着社区建设步伐的加快，按照资产变股权、社员变股东的思路，逐步推进集体产权制度改革，将集体资产量化到群众。对村庄整合拆并节约出的土地，按照1∶1.05比例复垦，在确保占补平衡的基础上，剩余土地指标的90%作为集体建设用地，置换到产业集聚区或城市规划区，通过参股、租赁、转让、合作等方式用于农村发展二、三产业，带动农民就近转移就业，促进农民增收；其余土地收益专户储存全部用于社区基础设施和公共服务设施建设配套。
推进体制创新，激活县域镇村一体化的内动力
当前，我国农村发展的核心问题是内生动力不足，其主要原因是城乡二元体制障碍，阻碍了城市生产要素向农村流动。要统筹城乡发展，就要积极探索破除城乡二元体制的路子。
为引导群众入住新型农村社区，实现就地城镇化，卫辉市研究制订了31条政策规定、30个配套文件，激励引导群众支持社区建设。在信贷和资金支持方面，建立市政府风险补偿金，协调农行围绕农户建房开展贷款业务，扶持农户住房贷款，贷款金额为3～5万元，期限一般不超过5年；建房给予一定的资金补贴或补助建筑材料，免费提供宅基地，减免建房各类收费。在社会保障方面，为入住社区的农民办理城镇居住地居民户口等有关证件，可享受新型农村社区养老保险；拿出一定比例的教育附加费资金用于支持社区学校建设，并选配一定比例的优秀教师任教，至少配备一名财政全额供给的全科医生；将社区困难群众纳入城镇低保范围，保障标准由原来的农村人均低保60元提至城市标准145元；继续享受土地承包经营权、农村计划生育政策、惠农补贴政策等。在创业就业方面，优先免费技能培训，就近安排到产业集聚区企业就业。一系列制度措施的出台和实施，极大调动了群众建设社区的积极性和主动性。据抽样调查，入住社区的农民80%接受了培训，户均收入为3.4万元，比入住前增加1.5万元，增幅达78%，实现了农民收入的快速增长。95%以上的农户愿意到社区建房，并希望政府加快基础设施建设进度。农民从不理解到踊跃参与，从由政府做工作推着干转变为主动拆掉旧房到社区建房。
新型农村社区建设，有力推动了卫辉市城乡一体化发展。目前，已整理复垦3200亩，土地连续9年实现占补平衡，土地等资源节约、集约利用率明显提高；城镇化率达40.5%，高出河南省3个多百分点。如果27个重点社区按规划建成后，可节约用地1.7万亩，节地率达50%。荣获了省级园林城市、文明城市先进市、平安建设先进市和全国科普工作示范市等称号，连续三年安全感指数在河南省前列，群众的安全感、幸福感指数明显提升。
（作者系中共卫辉市委书记，上海交通大学安泰经济与管理学院EMBA学员）