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摘 要：近年来，随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，农村土地流转呈加速态势。目前，农村土地流转中还存在诸多问题。本文针对山区农村土地管理的实际，有针对性地提出农村土地流转和集约化经营策略。
关键词：农村土地；流转；集约化经营；策略
平昌县辖43个乡镇、3个管委会、1个街道办事处，550个村（居）委会，总人口108万人，现有农业人口80.29万人，耕地62.32万亩，农民人均耕地、户均耕地偏少，经营分散规模较小。随着农村劳动力大量转移，农业结构大力调整，农村二、三产业较快发展，近几年，贫困山区农村土地流转步伐成逐年加快。由于许多配套政策、制度和管理不够完善，农村土地流转中还反映出诸多问题。为此，本文以国家级贫困山区县——四川省平昌县为例，就贫困山区农村土地流转和集约化经营的问题与对策进行探析。
一、农村土地流转和集约化经营存在的问题
随着改革开放的不断深入，平昌县大量农民外出务工，造成很多土地荒芜无人耕种。近几年，全县各级政府采取对外招商引资、对内整合资源等措施，大力实施农村土地流转，建立了以合作社为载体的产业化、集约化土地经营模式，有效遏制了耕地抛荒等问题。截至2017年2月，仅平昌县江口镇采用“公司 基地 合作社 农户”四位一体模式，就实现了1.79万亩土地、林地流转，有效解决了劳动力转移、农户增收问题。但是，存在的问题也不容忽视。
1.观念滞后，阻碍农村土地流转。部分村干部认识不足，重视不够，缺乏有效的农村土地流转组织、指导和管理手段；部分农户对土地流转认识不足，观念落后，影响着农村土地正常流转。因此，贫困山区农村土地流转尚处于初始阶段，农户之间小范围的转包转让占主流，规模集中成片流转土地、从事农业综合开发的龙头企业和专业大户较少。
2.订立合同重视不够，土地流转合同不规范。合同中对土地流转的权、责、利没有详细明确。据调查统计，农村土地流转合同基本上是以口头合同为主；签订的合同文本不够规范，内容不齐全，流转面积、标的不准确，容易产生权益纠纷。
3.土地流转合同管理滞后，影响了合同兑现。主要表现为农业承包合同监督管理乏力，基层合同管理人员业务素质不高，土地流转合同纠纷处理不及时，使流转双方的合法权益不能得到切实保障。往往在实施一年或两年中，就会出现流转合同执行的纠纷，农民土地流转的受益得不到保障。
4.国家政策性因素制约，农村土地流转受到影响。近年来，国务院出台了保护基本农田，禁止用基本农田栽植果树、挖塘养鱼等一系列政策，对于确保国家粮食安全起到了重要作用。但是，目前农村专业大户要求成片开发土地扩大规模呈上升趋势，在一定程度上受到了该项政策的一些制约。
二、农村土地流转和集约化经营效率提升的对策
农村土地流转是规模经营的基础。只有农村土地流转搞活了，土地流转进行良性化运行，土地规模经营才可能得以实现。
1.加强政府市场引导，加大政策宣传力度。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必须以人为本，千方百计调动广大群众的积极性。农村土地流转正处于初起步阶段，政府市场引导十分重要。
（1）以政策宣传为主，营造良好流转氛围。采取电视、广播、墙报、报纸、网络等不同形式广泛深入宣传有关土地流转的法律政策，印发土地流转的成功经验、典型实例的小册子，发放到农民手中，组织学习，扩大农民视野，让农民看到土地流轉产生的规模经济效益，让农民依法自愿流转土地。
（2）综合利用合规划，选准选好产业发展项目。每个村（居）要把土地流转规模经营专业合作社、基地、大户承包的典型，组织到外面观摩学习，了解市场、行业，根据各地的条件选好发展项目，并纳入年度目标考核，县目督、农业、国土等部门进行半年或年终考核，严格奖惩。
2.强化组织协调作用，搭建好服务平台。各乡镇要建立健全土地流转、产业发展领导小组和办公室，并承担日常管理和与业主协调相关工作；充分依托农业服务站或经济发展办公室建立土地流转专业服务办公室，做到有领导、有人员、有办公场所，配备相应的办公设备，收集发布土地流转信息；村建立土地流转服务站，设立土地流转信息员，负责协调做好本村土地流转信息的收集、报送的有项事宜。
3.制订支持配套政策，激励土地流转。一是财政扶持政策，各乡镇每年要在财政预算中安排一定的土地流转经营发展基金，对连续5年规模经营土地面积1000亩以上的承包大户、合作社给予奖励补贴。对土地流转工作开展好的乡镇进行奖励，对从事种养业规模经营和农业基础设施建设项目的，在涉农扶持范围内优先予以安排。二是协调金融机构制定信贷支持政策。要求各类金融机构特别是农村信用合作社，切实加强对承包大户、专业合作社、龙头企业等规模经营主体的支持和服务，在贷款金额和担保手续上要尽量放宽条件和简化程序。三是完善城乡统筹的医疗保障和养老保险制度。四是建立多层次的农村保障体系。建立农村计划生育、生产风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及發展和完善农村合作医疗制度等多层次的农村保障体系，解除农户转包或出租全部承包地的后顾之忧。
4.建立健全纠纷调处机制，促进土地有序流转。乡镇以农业服务站或经济发展办公室为依托，建立健全农村土地承包经营纠纷调解委员会，村以调解委员会为依托，确定农村土地流转经营纠纷调解员，在财政预算中预算一定的办公经费，充分发挥镇村两级的纠纷调处职能，确保土地流转双方权益不受侵害，确保土地流转和适度规模经营的加速推进。
5.坚持土地流转原则，促进合法合规流转。一是农村土地流转必须保持农业用地性质不变的原则。对于流转后的土地，必须用于农业生产，决不能挪作它用。二是必须坚持依法、自愿、有偿的原则。农村土地流转必须执行国家法规政策，依法签定合同；农村土地流转必须尊重农民的选择和意愿，坚持有偿流转，实行必要的合理经济补偿。三是必须坚持实事求是、积极稳妥的原则。土地流转要根据客观条件量体裁衣，不能盲目进行、拔苗助长，否则势必带来不良后果。
6.建立健全土地流转制度，促进农村土地机制创新。一是要完善制度，促进土地流转。制定完善土地流转的政策法规，确保土地流转规范、有序的进行。二是大力培养农村土地市场，探索建立土地使用权转让机制，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。三是建立调节机制，防止土地使用权过于集中，确保土地转让的公平性和竞争性。
三、结语
综上所述，贫困山区土地流转中要建立健全各种配套措施，严格管理，尊重农民意愿，维护农民利益，充分考虑他们的后顾之忧，不断探索建立适应现代农村经济发展的市场化流转体制机制。
关键词：农村土地；流转；集约化经营；策略
平昌县辖43个乡镇、3个管委会、1个街道办事处，550个村（居）委会，总人口108万人，现有农业人口80.29万人，耕地62.32万亩，农民人均耕地、户均耕地偏少，经营分散规模较小。随着农村劳动力大量转移，农业结构大力调整，农村二、三产业较快发展，近几年，贫困山区农村土地流转步伐成逐年加快。由于许多配套政策、制度和管理不够完善，农村土地流转中还反映出诸多问题。为此，本文以国家级贫困山区县——四川省平昌县为例，就贫困山区农村土地流转和集约化经营的问题与对策进行探析。
一、农村土地流转和集约化经营存在的问题
随着改革开放的不断深入，平昌县大量农民外出务工，造成很多土地荒芜无人耕种。近几年，全县各级政府采取对外招商引资、对内整合资源等措施，大力实施农村土地流转，建立了以合作社为载体的产业化、集约化土地经营模式，有效遏制了耕地抛荒等问题。截至2017年2月，仅平昌县江口镇采用“公司 基地 合作社 农户”四位一体模式，就实现了1.79万亩土地、林地流转，有效解决了劳动力转移、农户增收问题。但是，存在的问题也不容忽视。
1.观念滞后，阻碍农村土地流转。部分村干部认识不足，重视不够，缺乏有效的农村土地流转组织、指导和管理手段；部分农户对土地流转认识不足，观念落后，影响着农村土地正常流转。因此，贫困山区农村土地流转尚处于初始阶段，农户之间小范围的转包转让占主流，规模集中成片流转土地、从事农业综合开发的龙头企业和专业大户较少。
2.订立合同重视不够，土地流转合同不规范。合同中对土地流转的权、责、利没有详细明确。据调查统计，农村土地流转合同基本上是以口头合同为主；签订的合同文本不够规范，内容不齐全，流转面积、标的不准确，容易产生权益纠纷。
3.土地流转合同管理滞后，影响了合同兑现。主要表现为农业承包合同监督管理乏力，基层合同管理人员业务素质不高，土地流转合同纠纷处理不及时，使流转双方的合法权益不能得到切实保障。往往在实施一年或两年中，就会出现流转合同执行的纠纷，农民土地流转的受益得不到保障。
4.国家政策性因素制约，农村土地流转受到影响。近年来，国务院出台了保护基本农田，禁止用基本农田栽植果树、挖塘养鱼等一系列政策，对于确保国家粮食安全起到了重要作用。但是，目前农村专业大户要求成片开发土地扩大规模呈上升趋势，在一定程度上受到了该项政策的一些制约。
二、农村土地流转和集约化经营效率提升的对策
农村土地流转是规模经营的基础。只有农村土地流转搞活了，土地流转进行良性化运行，土地规模经营才可能得以实现。
1.加强政府市场引导，加大政策宣传力度。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必须以人为本，千方百计调动广大群众的积极性。农村土地流转正处于初起步阶段，政府市场引导十分重要。
（1）以政策宣传为主，营造良好流转氛围。采取电视、广播、墙报、报纸、网络等不同形式广泛深入宣传有关土地流转的法律政策，印发土地流转的成功经验、典型实例的小册子，发放到农民手中，组织学习，扩大农民视野，让农民看到土地流轉产生的规模经济效益，让农民依法自愿流转土地。
（2）综合利用合规划，选准选好产业发展项目。每个村（居）要把土地流转规模经营专业合作社、基地、大户承包的典型，组织到外面观摩学习，了解市场、行业，根据各地的条件选好发展项目，并纳入年度目标考核，县目督、农业、国土等部门进行半年或年终考核，严格奖惩。
2.强化组织协调作用，搭建好服务平台。各乡镇要建立健全土地流转、产业发展领导小组和办公室，并承担日常管理和与业主协调相关工作；充分依托农业服务站或经济发展办公室建立土地流转专业服务办公室，做到有领导、有人员、有办公场所，配备相应的办公设备，收集发布土地流转信息；村建立土地流转服务站，设立土地流转信息员，负责协调做好本村土地流转信息的收集、报送的有项事宜。
3.制订支持配套政策，激励土地流转。一是财政扶持政策，各乡镇每年要在财政预算中安排一定的土地流转经营发展基金，对连续5年规模经营土地面积1000亩以上的承包大户、合作社给予奖励补贴。对土地流转工作开展好的乡镇进行奖励，对从事种养业规模经营和农业基础设施建设项目的，在涉农扶持范围内优先予以安排。二是协调金融机构制定信贷支持政策。要求各类金融机构特别是农村信用合作社，切实加强对承包大户、专业合作社、龙头企业等规模经营主体的支持和服务，在贷款金额和担保手续上要尽量放宽条件和简化程序。三是完善城乡统筹的医疗保障和养老保险制度。四是建立多层次的农村保障体系。建立农村计划生育、生产风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及發展和完善农村合作医疗制度等多层次的农村保障体系，解除农户转包或出租全部承包地的后顾之忧。
4.建立健全纠纷调处机制，促进土地有序流转。乡镇以农业服务站或经济发展办公室为依托，建立健全农村土地承包经营纠纷调解委员会，村以调解委员会为依托，确定农村土地流转经营纠纷调解员，在财政预算中预算一定的办公经费，充分发挥镇村两级的纠纷调处职能，确保土地流转双方权益不受侵害，确保土地流转和适度规模经营的加速推进。
5.坚持土地流转原则，促进合法合规流转。一是农村土地流转必须保持农业用地性质不变的原则。对于流转后的土地，必须用于农业生产，决不能挪作它用。二是必须坚持依法、自愿、有偿的原则。农村土地流转必须执行国家法规政策，依法签定合同；农村土地流转必须尊重农民的选择和意愿，坚持有偿流转，实行必要的合理经济补偿。三是必须坚持实事求是、积极稳妥的原则。土地流转要根据客观条件量体裁衣，不能盲目进行、拔苗助长，否则势必带来不良后果。
6.建立健全土地流转制度，促进农村土地机制创新。一是要完善制度，促进土地流转。制定完善土地流转的政策法规，确保土地流转规范、有序的进行。二是大力培养农村土地市场，探索建立土地使用权转让机制，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。三是建立调节机制，防止土地使用权过于集中，确保土地转让的公平性和竞争性。
三、结语
综上所述，贫困山区土地流转中要建立健全各种配套措施，严格管理，尊重农民意愿，维护农民利益，充分考虑他们的后顾之忧，不断探索建立适应现代农村经济发展的市场化流转体制机制。