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【摘要】作为全球化教育改革之特质的教育市场化现象在中国高等教育领域已经出现。高等教育的市场化是解决当前高等教育存在的矛盾与问题的有效途径，也是高等教育改革的目标。从西方诸国政府先后放弃对金融和劳动力市场的管制，到我国也转而实行社会主义市场经济，就是这个时代特征的必然体现。而兴起于80年代的新公共管理思想强调实行市场化模式，使政府为公众提供更好的公共服务。为近年来我国实行市场化改革提供了强有力的理论支持。
【关键词】高等教育改革教育市场化新公共管理理论
【中图分类号】G649.2【文献标识码】A【文章编号】1006－9682（2010）11－0032－02
一、目前高等教育存在的主要矛盾和问题
我国高等教育已进入快速发展时期。同时，高等教育内部和外部的各种矛盾也不断地暴露和激化。目前我国的高等教育主要存在以下问题：
1．高等教育体制僵化
传统的公共教育体制尽管解决了教育的普及与发展问题，但这种教育体制形成了一套严格的规范要求，这些僵化的规范要求被强加于公立学校，使公立学校成为结构臃肿、效率低下的机构，形成了大学管理集权化、机构衙门化和职员官僚化等一系列问题。公共教育中的科层体制还使学校机构往往背离它的初始目标，漠视学生及其家长的需求，导致教育质量低下。可以说，缺乏效率和质量低下被认为是公共教育体制的两个最重大的缺陷。［注1］官本位的人事任用制度导向及其带来的官本位意识已经形成一种文化意识和价值取向而蔓延于高校。
2．学校缺乏办学自主权
在科层组织模式下，控制学校运作的基础主要建立在非个人因素的“学校规则”或“学校政策”的力量上，其最根本的特征是将学校内部等级权力的行使制度化。这样的科层化管理存在很多问题，主要表现为：由于权力过于向行政管理偏移，势必削弱了学术权力的发挥。学术主要组成人员——教授在决策中的权威作用受到忽略；基层的自主权受到限制，因而抑制了基层活力及创造性的发挥。“所有的学校都是科层制的，通过规章制度管理成员的行为。其结构是等级性的，而且有与各种角色相一致的正式的和非正式的行为规范。科层制的学校机构有一个缺点，即官僚制及其生存变成了它们自身的目的，而学校的目标却成了次要的东西”。［注2］
3．资源配置仍是政府主导
现在高等教育的资源配置主要还是计划手段，这种配置不能及时准确地反映社会、经济、市场和个人的需求。第一，条块分割，部门分割，资源不能合理配置和流动。第二，人为划定重点大学、重点学科，把有限的资源向少数重点大学、重点学科倾斜，这必将对大多数高等学校造成多方面的损害。名牌大学是在市场竞争中产生的，而不是政府培养出来的，往往是政府越培养，大学功能越退化。第三，排斥市场，拒绝社会力量和民间资本介入，政府独揽公共教育的投资、经营和管理权。［注3］
二、新公共管理的基本内涵及其视角下的高等教育产品属性
新公共管理是20世纪80年代以来兴起于英国、美国、新西兰等西方国家的一种新的理论思潮，也是近年来深刻影响其他发达国家和发展中国家行政革新的主导性思想之一。在宽泛的意义上，它既指一种试图取代传统公共行政学的政府治理理论，又指一种不同于传统官僚制的新型公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域进行的政府改革运动。新公共管理主义侧重于把经济学原理和私营部门管理的方法与精神引入到公共管理之中，提出了顾客导向、绩效管理、分权原则、公共责任等一系列重要的管理理念，从而把公共管理的范畴延伸到了政府之外。新公共管理的一个主特征是“要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化”［注4］新公共管理主义将公共产品区分为两种，一种是核心公共产品，这是只能由政府提供和政府生产的基本公共服务，如国防、外交、国家机关管理、警察、国家安全和社会保障等等；另一种是准公共产品，也叫混合公共产品，是指公共性与兼备，介于公共产品与私人产品之间的产品，这是可以由私人部门与非政府组织参与提供的半公共服务，如市政基础设施、公共服务行业等等。从这个概念出发，教育产品就是那种介于私人产品和核心公共产品之间的混合公共产品。受新公共管理主义的影响，面对日益增加的高等教育需求，国家已无力也不必继续垄断高等教育市场。在高等教育领域引入市场机制，赋予大学更大的自主权，而国家更多的只担当监督作用，这样才能增加高等教育系统的效率、效能和效益。
三、新公共管理理论视角下的高等教育市场化改革
新公共管理在西方国家日趋流行，它的一系列创新成果对世界高等教育产生了深远的影响，也越来越多地影响到许多发展中国家，美国、西欧、日本等发达国家的高等教育不但发展速度快，而且质量高，其中一个主要原因就是不断地用市场手段去改革高等教育体制，市场化不断地渗入高等教育各个环节和层面，使美、欧、日等国家和地区的高等教育成为市场主导型的高等教育，这些改革为我国高等教育市场化改革所借鉴。
1．改革高等教育管理体制
高等教育管理体制应该实行教育分权，就是将市场机制引人公共教育领域，传统的官僚体制已被一种以市场为基础的模式所取代，官僚制组织已不再是政府提供教育产品或服务的惟一方式，政府可以通过补贴、管制和合同的形式进行间接运作，而不一定是直接的提供者。一言以蔽之，市场机制在公共教育领域的引入是以官僚体制的失效作为前提的，依靠市场提供服务是人们所寻求的替代官僚制的主要手段。［注5］在新的市场制度基础上加强高等学校自治并打破科层制的束缚，政府各级行政机构对高等学校的管理应从传统的直接办学转化为间接调控，建立一种以“高等学校自主权和家长、学生的选择权，而不是以直接的民主管理为中心的”公共教育体系。美国的做法值得借鉴，政府教育改革的目的直指公共教育机构的教学质量，其主要措施是将市场的自由竞争机制引入高校，推行“教育的市场化重构”。［注1］把财政调拨、人员调配和政策制定等权力下放到各个教育机构，强调教育的供给者和需求者双方在教育领域中的责任与权利，尤其是强化了受教育者在教育市场中拥有最大机会的选择权。
2．增强高等学校办学自主权
新公共管理主义主张政府用授权或分权的方法，将社会服务和管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元，实现其自我服务与管理。所以对高校来说，政府要放权、授权，由“官僚”转变为“管理者”。因此，为了建立和培植能有效适应市场的学校，必须实行分权制，将权力下放到学校层面上。大学作为独立法人和办学主体应依法享有的人事、财务、学术、规划等方面的自主权，未能全面落实。在分权方面，最有创意的政策思路就是校本管理和教师赋权（empowerment），即通过向学校乃至教师的放权为低效率的学校教育创设比原先更优良的环境。［注6］政府必须把以下几个方面的权力和职能彻底交给学校：第一，专业设置权。应当允许高校自主设置专业，尤其是在接受政府宏观结构性调控任务的情况下，能根据社会、人才市场的实际需要自主设置适销对路的专业，增强高等学校服务社会的功能。第二，自主招生权。应当允许高校根据专业实际，自主决定招生办法，自主确定录取标准，自主组织招生考试并录取学生。第三，人事权。应当允许高等学校依据德才兼备的标准，自主选聘领导干部，自主聘用教职工，自主评聘教师的专业技术职务。第四，薪酬分配权。应当允许高等学校根据自己的办学地位、办学质量和经费收入状况，酌情自主确定薪酬的标准和分配办法，政策上不强求一律。［注7］在市场经济体制下，高校的活动必然受到市场经济的影响和支配，高等教育要实现市场化，扩大高校办学自主权是必然要求。
3．高等教育资源以市场配置为主，国家监督、协调为辅。
新公共管理认为与政府部门相比，市场具有更强的优势，能够纠正政府的种种偏差，给社会、企业和公民带来更多的自由和活力，为更好的利用社会资源提供了一个更优的选择。因此在政府管理和公共服务中引入市场、准市场等激励机制来提高公共服务供给的效率和品质。官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合理边界，使总交易成本达到最小。在官僚机构垄断公共服务的情况下，引入市场机制是合理的选择，但同时亦应注意到运用市场机制也需付出交易成本。对学校自身来说，今后也必须在市场与计划之间做出恰当的选择。通过充分发挥市场和计划两种手段各自的优势，以市场配置为主，国家监督、协调为辅， 相互弥补各自的不足来促进高等教育的改革。［注8］
四、结 论
随着经济全球化、教育国际化的深化与发展，西方新公共管理运动的理论和实践对我国高等教育的改革有很强的借鉴意义，因此深化教育行政体制和机制改革，探索建立与国际接轨的、适应社会主义市场经济发展的教育行政体制和教育管理模式，提高教育行政水平和教育行政效率，是推动中国高等教育改革的现实选择。“新公共管理的成功与否取决于它与大学文化和制度的结合程度”。［注9］“新公共管理只有在兼顾效率与公平、规范与创新、责任性与自主性等的基础上，在一个更广大的范围内进行系统整合，才能更有效地解决公共管理领域的问题。”［注10］因此充分研究与了解我国高等教育的特点与发展规律，把握当前我国高等教育市场化的特征与趋势，是践行新公共管理思想指导作用必由之路。
注 释
1 劳凯声.重构公共教育体制：别国的经验和我国的实践［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2003（4）：79
2 ［英］布什.当代西方教育管理模式［M］.南京：南京师范大学出版社，1998：54
3 许 杰.教育分权：公共教育体制范式的转变［J］.教育研究，2004（2）：11
4 Kieron Walsh, Public Servicesand Market Mechanism, Macmillan Press LTD, 1995：6
5 许 杰.教育分权：公共教育体制范式的转变［J］.教育研究，2004（2）：13
6 ［美］约翰•E•丘伯、泰力•M•默.政治、市场和学校（蒋衡等译）［M］.北京：教育科学出版社，2003：204～214
7 http://www.cxlw027.com/admin/list1.asp?id=161
8 赵霖平、王林芳.新公共管理学对高等教育改革的影响［J］.教育评论，2004（4）：31
9 孙贵聪.西方高等教育管理中的管理主义述评［J］.比较教育研究，2003（10）：70
10 陈天祥.新公共管理：效果及评价［J］.中山大学学学报（社会科学版），2007（2）：76
参考文献
1 陈正明.公共管理学（第二版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2003
2 弗里德曼.资本主义与自由［M］.北京：商务印书馆，1999
3 哈耶克.自由秩序原理［M］.上海：三联书店，1997
4 ［英］杰夫•惠迪、萨莉•鲍尔、大卫•哈尔平.教育中的放权与择校：学校、政府和市场（马忠虎译）［M］.北京：教育科学出版社，2003
5 ［美］约翰•E•丘伯、泰力•M•默.政治、市场和学校（蒋衡等译）［M］.北京：教育科学出版社，2003
【关键词】高等教育改革教育市场化新公共管理理论
【中图分类号】G649.2【文献标识码】A【文章编号】1006－9682（2010）11－0032－02
一、目前高等教育存在的主要矛盾和问题
我国高等教育已进入快速发展时期。同时，高等教育内部和外部的各种矛盾也不断地暴露和激化。目前我国的高等教育主要存在以下问题：
1．高等教育体制僵化
传统的公共教育体制尽管解决了教育的普及与发展问题，但这种教育体制形成了一套严格的规范要求，这些僵化的规范要求被强加于公立学校，使公立学校成为结构臃肿、效率低下的机构，形成了大学管理集权化、机构衙门化和职员官僚化等一系列问题。公共教育中的科层体制还使学校机构往往背离它的初始目标，漠视学生及其家长的需求，导致教育质量低下。可以说，缺乏效率和质量低下被认为是公共教育体制的两个最重大的缺陷。［注1］官本位的人事任用制度导向及其带来的官本位意识已经形成一种文化意识和价值取向而蔓延于高校。
2．学校缺乏办学自主权
在科层组织模式下，控制学校运作的基础主要建立在非个人因素的“学校规则”或“学校政策”的力量上，其最根本的特征是将学校内部等级权力的行使制度化。这样的科层化管理存在很多问题，主要表现为：由于权力过于向行政管理偏移，势必削弱了学术权力的发挥。学术主要组成人员——教授在决策中的权威作用受到忽略；基层的自主权受到限制，因而抑制了基层活力及创造性的发挥。“所有的学校都是科层制的，通过规章制度管理成员的行为。其结构是等级性的，而且有与各种角色相一致的正式的和非正式的行为规范。科层制的学校机构有一个缺点，即官僚制及其生存变成了它们自身的目的，而学校的目标却成了次要的东西”。［注2］
3．资源配置仍是政府主导
现在高等教育的资源配置主要还是计划手段，这种配置不能及时准确地反映社会、经济、市场和个人的需求。第一，条块分割，部门分割，资源不能合理配置和流动。第二，人为划定重点大学、重点学科，把有限的资源向少数重点大学、重点学科倾斜，这必将对大多数高等学校造成多方面的损害。名牌大学是在市场竞争中产生的，而不是政府培养出来的，往往是政府越培养，大学功能越退化。第三，排斥市场，拒绝社会力量和民间资本介入，政府独揽公共教育的投资、经营和管理权。［注3］
二、新公共管理的基本内涵及其视角下的高等教育产品属性
新公共管理是20世纪80年代以来兴起于英国、美国、新西兰等西方国家的一种新的理论思潮，也是近年来深刻影响其他发达国家和发展中国家行政革新的主导性思想之一。在宽泛的意义上，它既指一种试图取代传统公共行政学的政府治理理论，又指一种不同于传统官僚制的新型公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域进行的政府改革运动。新公共管理主义侧重于把经济学原理和私营部门管理的方法与精神引入到公共管理之中，提出了顾客导向、绩效管理、分权原则、公共责任等一系列重要的管理理念，从而把公共管理的范畴延伸到了政府之外。新公共管理的一个主特征是“要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化”［注4］新公共管理主义将公共产品区分为两种，一种是核心公共产品，这是只能由政府提供和政府生产的基本公共服务，如国防、外交、国家机关管理、警察、国家安全和社会保障等等；另一种是准公共产品，也叫混合公共产品，是指公共性与兼备，介于公共产品与私人产品之间的产品，这是可以由私人部门与非政府组织参与提供的半公共服务，如市政基础设施、公共服务行业等等。从这个概念出发，教育产品就是那种介于私人产品和核心公共产品之间的混合公共产品。受新公共管理主义的影响，面对日益增加的高等教育需求，国家已无力也不必继续垄断高等教育市场。在高等教育领域引入市场机制，赋予大学更大的自主权，而国家更多的只担当监督作用，这样才能增加高等教育系统的效率、效能和效益。
三、新公共管理理论视角下的高等教育市场化改革
新公共管理在西方国家日趋流行，它的一系列创新成果对世界高等教育产生了深远的影响，也越来越多地影响到许多发展中国家，美国、西欧、日本等发达国家的高等教育不但发展速度快，而且质量高，其中一个主要原因就是不断地用市场手段去改革高等教育体制，市场化不断地渗入高等教育各个环节和层面，使美、欧、日等国家和地区的高等教育成为市场主导型的高等教育，这些改革为我国高等教育市场化改革所借鉴。
1．改革高等教育管理体制
高等教育管理体制应该实行教育分权，就是将市场机制引人公共教育领域，传统的官僚体制已被一种以市场为基础的模式所取代，官僚制组织已不再是政府提供教育产品或服务的惟一方式，政府可以通过补贴、管制和合同的形式进行间接运作，而不一定是直接的提供者。一言以蔽之，市场机制在公共教育领域的引入是以官僚体制的失效作为前提的，依靠市场提供服务是人们所寻求的替代官僚制的主要手段。［注5］在新的市场制度基础上加强高等学校自治并打破科层制的束缚，政府各级行政机构对高等学校的管理应从传统的直接办学转化为间接调控，建立一种以“高等学校自主权和家长、学生的选择权，而不是以直接的民主管理为中心的”公共教育体系。美国的做法值得借鉴，政府教育改革的目的直指公共教育机构的教学质量，其主要措施是将市场的自由竞争机制引入高校，推行“教育的市场化重构”。［注1］把财政调拨、人员调配和政策制定等权力下放到各个教育机构，强调教育的供给者和需求者双方在教育领域中的责任与权利，尤其是强化了受教育者在教育市场中拥有最大机会的选择权。
2．增强高等学校办学自主权
新公共管理主义主张政府用授权或分权的方法，将社会服务和管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元，实现其自我服务与管理。所以对高校来说，政府要放权、授权，由“官僚”转变为“管理者”。因此，为了建立和培植能有效适应市场的学校，必须实行分权制，将权力下放到学校层面上。大学作为独立法人和办学主体应依法享有的人事、财务、学术、规划等方面的自主权，未能全面落实。在分权方面，最有创意的政策思路就是校本管理和教师赋权（empowerment），即通过向学校乃至教师的放权为低效率的学校教育创设比原先更优良的环境。［注6］政府必须把以下几个方面的权力和职能彻底交给学校：第一，专业设置权。应当允许高校自主设置专业，尤其是在接受政府宏观结构性调控任务的情况下，能根据社会、人才市场的实际需要自主设置适销对路的专业，增强高等学校服务社会的功能。第二，自主招生权。应当允许高校根据专业实际，自主决定招生办法，自主确定录取标准，自主组织招生考试并录取学生。第三，人事权。应当允许高等学校依据德才兼备的标准，自主选聘领导干部，自主聘用教职工，自主评聘教师的专业技术职务。第四，薪酬分配权。应当允许高等学校根据自己的办学地位、办学质量和经费收入状况，酌情自主确定薪酬的标准和分配办法，政策上不强求一律。［注7］在市场经济体制下，高校的活动必然受到市场经济的影响和支配，高等教育要实现市场化，扩大高校办学自主权是必然要求。
3．高等教育资源以市场配置为主，国家监督、协调为辅。
新公共管理认为与政府部门相比，市场具有更强的优势，能够纠正政府的种种偏差，给社会、企业和公民带来更多的自由和活力，为更好的利用社会资源提供了一个更优的选择。因此在政府管理和公共服务中引入市场、准市场等激励机制来提高公共服务供给的效率和品质。官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合理边界，使总交易成本达到最小。在官僚机构垄断公共服务的情况下，引入市场机制是合理的选择，但同时亦应注意到运用市场机制也需付出交易成本。对学校自身来说，今后也必须在市场与计划之间做出恰当的选择。通过充分发挥市场和计划两种手段各自的优势，以市场配置为主，国家监督、协调为辅， 相互弥补各自的不足来促进高等教育的改革。［注8］
四、结 论
随着经济全球化、教育国际化的深化与发展，西方新公共管理运动的理论和实践对我国高等教育的改革有很强的借鉴意义，因此深化教育行政体制和机制改革，探索建立与国际接轨的、适应社会主义市场经济发展的教育行政体制和教育管理模式，提高教育行政水平和教育行政效率，是推动中国高等教育改革的现实选择。“新公共管理的成功与否取决于它与大学文化和制度的结合程度”。［注9］“新公共管理只有在兼顾效率与公平、规范与创新、责任性与自主性等的基础上，在一个更广大的范围内进行系统整合，才能更有效地解决公共管理领域的问题。”［注10］因此充分研究与了解我国高等教育的特点与发展规律，把握当前我国高等教育市场化的特征与趋势，是践行新公共管理思想指导作用必由之路。
注 释
1 劳凯声.重构公共教育体制：别国的经验和我国的实践［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2003（4）：79
2 ［英］布什.当代西方教育管理模式［M］.南京：南京师范大学出版社，1998：54
3 许 杰.教育分权：公共教育体制范式的转变［J］.教育研究，2004（2）：11
4 Kieron Walsh, Public Servicesand Market Mechanism, Macmillan Press LTD, 1995：6
5 许 杰.教育分权：公共教育体制范式的转变［J］.教育研究，2004（2）：13
6 ［美］约翰•E•丘伯、泰力•M•默.政治、市场和学校（蒋衡等译）［M］.北京：教育科学出版社，2003：204～214
7 http://www.cxlw027.com/admin/list1.asp?id=161
8 赵霖平、王林芳.新公共管理学对高等教育改革的影响［J］.教育评论，2004（4）：31
9 孙贵聪.西方高等教育管理中的管理主义述评［J］.比较教育研究，2003（10）：70
10 陈天祥.新公共管理：效果及评价［J］.中山大学学学报（社会科学版），2007（2）：76
参考文献
1 陈正明.公共管理学（第二版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2003
2 弗里德曼.资本主义与自由［M］.北京：商务印书馆，1999
3 哈耶克.自由秩序原理［M］.上海：三联书店，1997
4 ［英］杰夫•惠迪、萨莉•鲍尔、大卫•哈尔平.教育中的放权与择校：学校、政府和市场（马忠虎译）［M］.北京：教育科学出版社，2003
5 ［美］约翰•E•丘伯、泰力•M•默.政治、市场和学校（蒋衡等译）［M］.北京：教育科学出版社，2003