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【摘要】建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容。为了在我国“十三五”时期深入推进排污权有偿使用和交易工作，现就排污权有偿使用和交易制度的相关理论、我国排污权有偿使用和交易试点的实践进行分析，提出相关法律建议。
【关键词】排污权；排污权有偿使用；排污权交易；法律机制
2013年11月召开的党的十八届三中全会明确提出，要使市场在资源配置中起着决定性作用，并且要实行资源有偿使用制度。2014年8月25日，国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），是我国排污权交易领域第一个国家层面的法规性文件，是经济新常态下发挥市场决定性作用的具体实践。《意见》提出到2015年底前，试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，到2017年底，基本建立排污权有偿使用和交易制度。《意见》的出台，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定了基础，有利于推动排污权有偿使用和交易工作的规范化、制度化建设，更好地发挥污染物总量控制作用，促进经济社会持续健康发展。
一、排污权有偿使用和交易制度的相关理论
排污权，是指排污单位经相关部门核定，被允许排放一定种类和数量污染物的权利。排污权有偿使用的理论基础源自庇古税，是由1920年英国著名经济学家庇古在《福利经济学》中首先提出，可以采取对污染者征税或收费的办法来解决外部性问题，其税收标准应等于污染的外部成本，这时企业最优的产量决策就等于社会最优的产量决策，污染水平也是社会最低的。排污权交易，是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制建立排污权，并允许这种权利像商品一样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制，达到减少排污量、保护环境的目的。1968年，美国经济学家戴尔斯先生基于科斯定理最先提出了排污权交易理论，即监管当局制定排污总量上限，按此上限发放排污许可证在市场上买卖，也就是将环境的使用权作为特殊商品使其进入市场。1972年，蒙哥马利从理论上证明了排污权交易系统明显优于传统的环境治理政策。美国国家环保局最先将排污权交易用于环境污染治理，1990年美国《清洁空气法》修正案将排污权交易在法律上制度化，建立起利用经济手段解决环境问题的有效方法。德国、英国、澳大利亚等国家也相继进行了排污权交易实践，排污权有偿使用和交易作为受到各国关注的环境政策，已成为国际节能减排的主流方式，能够充分发挥市场机制在环境保护和污染物减排中的作用，促进主要污染物排放总量持续有效减少。与此同时，国家可以通过排污权约束淘汰落后产能，支持战略性新兴产业，体现国家产业结构调整的思路。
二、我国排污权有偿使用和交易试点的实践
20世纪80年代中期，我国重点在一些污染较重的重工业城市和特大城市开展了排污总量控制、排污许可及排污权交易试点。1991年，国家环保总局在全国16个城市进行排污许可证制度及排污权交易试点。自2007年起，财政部会同环保部、国家发改委先后批复了11个省（市）作为国家级试点单位，一些省份也自行选择部分市（县）开展了试点工作。2008年8月5日，北京环境交易所和上海环境能源交易所同时成立。同年9月25日，天津排放权交易所成立，是财政部和环保部共同批准建立的污染物排放权交易综合试点单位。经过近三十年的探索发展，目前，我国已形成独具特色的排污权有偿使用与交易制度雏形，积累了大量理论和实践经验，环境资源有偿使用和交易理念被社会和企业所逐步接受，初步建立了包括排污权有偿使用和交易内容的部门规章和地方性法规，逐步建立以政府为主导的有偿使用一级市场，正在努力培育以企业为主导的排污权交易二级市场。
通过总结试点地区的实践经验，梳理和分析不同时期、不同地区的组织方式、交易模式和主要方法，可以看出我国的排污权有偿使用和交易制度尚处于起步阶段，还存在许多法律政策、管理制度、技术方法上的问题，这些问题造成排污权交易市场的不规范和排污权交易的不公平，严重影响排污权有偿使用和交易的效果，迫切需要制定完善相关法律法规，建立健全有关制度机制，推动污染物定量化管理，促使企业通过市场化途径削减节能减排压力，使购买排污权的企业扩大再生产，出售排污权的企业获得资金支持，激励企业不断改善自身治理污染的技术，使节能减排成为企业的主动行为。
三、关于我国排污权有偿使用和交易制度的法律建议
（一）完善相关法律法规
我国目前还未制定有关排污权有偿使用和交易制定的法律法规。在现有法律法规中，仅在2014年新修订的《环保法》中对排污许可证作出原则性规定，在《水污染防治法》和《大气污染防治法》等法律法规中提到排污总量控制和排污许可证制度。但排污交易规则、交易双方权利义务、监管程序和法律责任等均没有明确规定。部分试点地区探索制定了一些地方性法规和规范性文件，但是大部分试点地区的排污权有偿使用和交易工作普遍缺乏法律基础，具有很大的盲目性。虽然在国务院办公厅印发的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》中，对排污权有偿使用制度、排污权交易、试点地区的组织领导和服务保障做出了具体规定，但其只是一个规范性文件，不具有法律的强制性和震慑力。建议全国人大或国务院尽快出台相关法律或行政法规，以法律形式来规定排污权，以更高层面的国家立法来明确排污权有偿使用和交易制度，为排污权有偿使用和交易的开展提供法律依据，达到保护环境和促进经济发展的双重效果。
（二）健全法律责任制度
在排污权有偿使用和交易过程中，基于利益驱动，存在大量违反排污权有偿使用和交易制度的行为，各种扰乱市场的行为时有发生，严重阻碍排污权交易渠道正常运行。但是目前我国对此类行为的所应承担的法律责任规定不全面、不明确不具体，处罚、惩罚和制裁力度轻微，甚至在某些方面存在着失衡与不足，企业的守法成本远低于违法成本，许多企业宁可选择缴纳罚款等处罚方式，也不愿意遵守规定按照标准排放污染物。为保障排污权有偿使用和交易的正常秩序，规范交易行为，建议在法律中明确规定违反排污权有偿使用和交易制度的行为应承担的法律责任和处罚方式，加大处罚力度，提高污染企业和超总量排放的违法成本。
（三）建立监督管理机制
一是要安装各类监测设备，确保各类污染物的排放能够进行有效地跟踪监控。排放量的监测是排污权有偿使用和交易的基础，我国目前采取监督性的监测方式，监测频率低、采样时间短，很难及时准确的监测排放总量。建议安装连续排放监测系统来进行准确、连续的排放监测，有效提高企业对配额的使用效率，从而将结余的排污指标作为商品进行交易。
二是要建立各种监测平台，有效管理排污权分配和交易。我国目前的排污权交易多数是政府主导，企业自主的二级市场交易仍不活跃。建议建立污染源基础数据库信息平台、污染排放监测核定平台和排放污染源交易账户管理平台，构建企业污染物排放台账，以便环保部门综合掌握参与排污权有偿使用和交易的企业情况，及时调整总量分布。在此基础上，建立统一的排污权交易信息网络平台，促进信息资源的交流，逐步实现交易的公开化和透明化。
三是要确定独立的监管部门，形成政府、企业、公众三方监督机制。为避免地方政府操作交易以及官商勾结、权力寻租等破坏正常的交易制度的行为，建议确定独立的监管部门，加强对政府自身的约束，同时发挥企业和公众的环境意识，对政府制定和实施环境政策起到重要的监督、支持和促进作用。
【关键词】排污权；排污权有偿使用；排污权交易；法律机制
2013年11月召开的党的十八届三中全会明确提出，要使市场在资源配置中起着决定性作用，并且要实行资源有偿使用制度。2014年8月25日，国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），是我国排污权交易领域第一个国家层面的法规性文件，是经济新常态下发挥市场决定性作用的具体实践。《意见》提出到2015年底前，试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，到2017年底，基本建立排污权有偿使用和交易制度。《意见》的出台，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定了基础，有利于推动排污权有偿使用和交易工作的规范化、制度化建设，更好地发挥污染物总量控制作用，促进经济社会持续健康发展。
一、排污权有偿使用和交易制度的相关理论
排污权，是指排污单位经相关部门核定，被允许排放一定种类和数量污染物的权利。排污权有偿使用的理论基础源自庇古税，是由1920年英国著名经济学家庇古在《福利经济学》中首先提出，可以采取对污染者征税或收费的办法来解决外部性问题，其税收标准应等于污染的外部成本，这时企业最优的产量决策就等于社会最优的产量决策，污染水平也是社会最低的。排污权交易，是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制建立排污权，并允许这种权利像商品一样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制，达到减少排污量、保护环境的目的。1968年，美国经济学家戴尔斯先生基于科斯定理最先提出了排污权交易理论，即监管当局制定排污总量上限，按此上限发放排污许可证在市场上买卖，也就是将环境的使用权作为特殊商品使其进入市场。1972年，蒙哥马利从理论上证明了排污权交易系统明显优于传统的环境治理政策。美国国家环保局最先将排污权交易用于环境污染治理，1990年美国《清洁空气法》修正案将排污权交易在法律上制度化，建立起利用经济手段解决环境问题的有效方法。德国、英国、澳大利亚等国家也相继进行了排污权交易实践，排污权有偿使用和交易作为受到各国关注的环境政策，已成为国际节能减排的主流方式，能够充分发挥市场机制在环境保护和污染物减排中的作用，促进主要污染物排放总量持续有效减少。与此同时，国家可以通过排污权约束淘汰落后产能，支持战略性新兴产业，体现国家产业结构调整的思路。
二、我国排污权有偿使用和交易试点的实践
20世纪80年代中期，我国重点在一些污染较重的重工业城市和特大城市开展了排污总量控制、排污许可及排污权交易试点。1991年，国家环保总局在全国16个城市进行排污许可证制度及排污权交易试点。自2007年起，财政部会同环保部、国家发改委先后批复了11个省（市）作为国家级试点单位，一些省份也自行选择部分市（县）开展了试点工作。2008年8月5日，北京环境交易所和上海环境能源交易所同时成立。同年9月25日，天津排放权交易所成立，是财政部和环保部共同批准建立的污染物排放权交易综合试点单位。经过近三十年的探索发展，目前，我国已形成独具特色的排污权有偿使用与交易制度雏形，积累了大量理论和实践经验，环境资源有偿使用和交易理念被社会和企业所逐步接受，初步建立了包括排污权有偿使用和交易内容的部门规章和地方性法规，逐步建立以政府为主导的有偿使用一级市场，正在努力培育以企业为主导的排污权交易二级市场。
通过总结试点地区的实践经验，梳理和分析不同时期、不同地区的组织方式、交易模式和主要方法，可以看出我国的排污权有偿使用和交易制度尚处于起步阶段，还存在许多法律政策、管理制度、技术方法上的问题，这些问题造成排污权交易市场的不规范和排污权交易的不公平，严重影响排污权有偿使用和交易的效果，迫切需要制定完善相关法律法规，建立健全有关制度机制，推动污染物定量化管理，促使企业通过市场化途径削减节能减排压力，使购买排污权的企业扩大再生产，出售排污权的企业获得资金支持，激励企业不断改善自身治理污染的技术，使节能减排成为企业的主动行为。
三、关于我国排污权有偿使用和交易制度的法律建议
（一）完善相关法律法规
我国目前还未制定有关排污权有偿使用和交易制定的法律法规。在现有法律法规中，仅在2014年新修订的《环保法》中对排污许可证作出原则性规定，在《水污染防治法》和《大气污染防治法》等法律法规中提到排污总量控制和排污许可证制度。但排污交易规则、交易双方权利义务、监管程序和法律责任等均没有明确规定。部分试点地区探索制定了一些地方性法规和规范性文件，但是大部分试点地区的排污权有偿使用和交易工作普遍缺乏法律基础，具有很大的盲目性。虽然在国务院办公厅印发的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》中，对排污权有偿使用制度、排污权交易、试点地区的组织领导和服务保障做出了具体规定，但其只是一个规范性文件，不具有法律的强制性和震慑力。建议全国人大或国务院尽快出台相关法律或行政法规，以法律形式来规定排污权，以更高层面的国家立法来明确排污权有偿使用和交易制度，为排污权有偿使用和交易的开展提供法律依据，达到保护环境和促进经济发展的双重效果。
（二）健全法律责任制度
在排污权有偿使用和交易过程中，基于利益驱动，存在大量违反排污权有偿使用和交易制度的行为，各种扰乱市场的行为时有发生，严重阻碍排污权交易渠道正常运行。但是目前我国对此类行为的所应承担的法律责任规定不全面、不明确不具体，处罚、惩罚和制裁力度轻微，甚至在某些方面存在着失衡与不足，企业的守法成本远低于违法成本，许多企业宁可选择缴纳罚款等处罚方式，也不愿意遵守规定按照标准排放污染物。为保障排污权有偿使用和交易的正常秩序，规范交易行为，建议在法律中明确规定违反排污权有偿使用和交易制度的行为应承担的法律责任和处罚方式，加大处罚力度，提高污染企业和超总量排放的违法成本。
（三）建立监督管理机制
一是要安装各类监测设备，确保各类污染物的排放能够进行有效地跟踪监控。排放量的监测是排污权有偿使用和交易的基础，我国目前采取监督性的监测方式，监测频率低、采样时间短，很难及时准确的监测排放总量。建议安装连续排放监测系统来进行准确、连续的排放监测，有效提高企业对配额的使用效率，从而将结余的排污指标作为商品进行交易。
二是要建立各种监测平台，有效管理排污权分配和交易。我国目前的排污权交易多数是政府主导，企业自主的二级市场交易仍不活跃。建议建立污染源基础数据库信息平台、污染排放监测核定平台和排放污染源交易账户管理平台，构建企业污染物排放台账，以便环保部门综合掌握参与排污权有偿使用和交易的企业情况，及时调整总量分布。在此基础上，建立统一的排污权交易信息网络平台，促进信息资源的交流，逐步实现交易的公开化和透明化。
三是要确定独立的监管部门，形成政府、企业、公众三方监督机制。为避免地方政府操作交易以及官商勾结、权力寻租等破坏正常的交易制度的行为，建议确定独立的监管部门，加强对政府自身的约束，同时发挥企业和公众的环境意识，对政府制定和实施环境政策起到重要的监督、支持和促进作用。