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摘 要 2012年鐵检管理体制改革顺利完成，本文结合改革后中国特色铁路检察机关的现状，系统分析了铁检机关实现属地管理、纳入国家司法体系后在体制机制等方面存在的问题，并有针对性地提出了进一步改革和发展的对策与建议，以期能对中国特色铁路专门检察制度的理论完善、实践发展有所裨益。
关键词 铁路检察 专门检察 发展 完善
2012年铁检管理体制改革顺利完成，中国特色铁路专门检察制度发生历史性转变，站在了新的历史起点。及时研究解决铁检机关在实现属地化管理后遇到的新情况、新问题，进一步建立健全工作机制，对于完善中国特色铁路专门检察制度、促进铁路检察工作科学发展具有重大的现实意义。
一、中国特色铁路专门检察制度的现状与问题
2012年1月12日，山西省人民政府、山西省人民检察院与太原铁路局签订太原铁路运输检察机关移交协议，太原铁检机关成为全国第一个正式移交地方的铁路检察机关。之后，全国各地铁检机关陆续举行签字仪式，先后完成改革移交工作。截止2012年6月30日，全国共76个铁路检察院（包括17个铁路运输检察分院和59个基层铁路运输检察院）全部移交给驻在地的省（自治区、直辖市）党委和省级检察院。铁路检察机关实现了人财物管理与铁路企业全部分离，实现了属地化管理，一次性整体上纳入了国家司法管理体制，形成了省级院直接管理铁检两级院的工作模式。当前，改革后的中国特色铁路专门检察机关，仍然面临着诸多问题和困难需要进一步解决。
1、法律性质不够明确。第一，作为专门检察机关，铁检机关法律定位长期不明确，对铁路案件的专属管辖没有明确依据，新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第十九条将铁路运输检察院与军事检察院并列规定为专门人民检察院，但在更高位阶的法律上依然没有明确定位。第二，高检院在用语上没有对派出机关与派出机构进行区分，笼统地将移交后的铁检机关两级检察院确定为省级检察院的派出机构，由所在省级有关机构直接管理。那么，铁检机关应该是派出机关还是派出机构？与派出检察院有何不同？
2、管理体制没有理顺。铁检体制改革后，省级检察院领导设置在本省区域内的铁检分院或基层院的人财物等管理工作，铁检分院领导设置在本省区域内的基层院，同时领导属于本铁路局域范围但设置在外省区域内的基层院业务工作。这就导致17个省级检察院设有铁检分院及基层院，12个省级检察院没有铁检分院，只有基层院。这12个省级院只管理基层院的人财物，并不领导检察业务工作。业务工作则由设置在外省的分院及省级院领导，出现了跨省领导、专属管辖与属地管辖不对应、行政管理与业务管理相分离的情况。进而导致一系列问题需要解决：一是跨省铁检业务管理方面，铁检厅、管理人财物以及领导业务的省级院职责权限如何划分？二是铁检机关受哪一级党委领导？三是铁检机关如何接受人大监督？
3、协作配合机制发生缺位。分工负责、互相配合、互相制约是调整我国公检法三机关关系的基本原则。在我国，党的各级政法委监督公检法机关公正执法司法，对三机关之间的协作配合问题进行协调和解决。体制改革前，铁路公检法有共同的上级单位—铁路局党委，属于一个政法委领导。改革时由于铁路公安改制先行，没有考虑现行体制下三机关的关系，没有谋划构建协作配合的工作机制。改革后，铁路公安机关的主管部门变为公安部，成为中央直属单位并实行垂直管理。而铁路检、法两院则整体移交给所在省级院管理。改革后的铁路公检法没有了共同的上级党委、政法委，出现具体案件如何协调、协作机制如何建立、协作费用如何负担等现实问题。
4、与铁路企业沟通不够。改革前，铁检机关作为铁路企业的内设机关，有义务参加铁道部、铁路局的有关工作会议、接收铁路文件、执行相关决定、参与重大活动等。铁检机关与铁路局党委、政法委，与管内各站段、直属公司等有密切关系。改革后，尽管铁检机关业务管辖范围不变、办案体制机制不变、监督服务对象不变，但毕竟脱离了铁路系统，沟通渠道不像以前那样顺畅。铁检机关应当与铁路单位建立怎样的联系机制？
5、案件数量偏少，法律监督职能发挥不够充分。由铁路行业自身的性质和特点决定，铁检机关办理的案件数量较少，主要以盗窃为主。加之近年来铁检机关职务犯罪案件数急剧下降、民事检察工作滞后、监所检察范围狭小，在履行法律监督职能方面也具有较大局限性。从太原铁检机关近三年的办案数量（见表1）可以看出，体制改革后，因业务管辖范围不变，案件数量偏少的情况依然没有改观。如继续固守铁路专门检察可能面临再次被撤销的危险。
二、中国特色铁路专门检察制度的发展与完善
1、进一步明确铁检机关的法律性质。铁检机关是国家设置在铁路运输系统的专门检察机关，对铁路运输案件行使专门管辖权。因其设置依据、设置区域不同而有别于派出检察院；因其专门性而有别于地方各级检察院。《辞海》中，机关是指办理事务的部门，如司法机关；机构是指机关、团体等的内部组织。可见，机关大于机构，机构只是机关的内部组成部分。在行政法上，派出机关的职权范围是完整的，具有独立的法律地位，能够独立承担责任；而派出机构不具有独立的法律地位，不能以自己的名义行使职权，如公安派出所等。因此，应当借用上述概念，将铁检机关定性为省级检察院的派出机关而非派出机构，更为妥当。综上，体制改革后，铁检机关是属地管理和专属管辖相结合的产物，既是接受省级检察院领导的派出机关，又是专门法律监督机关。应该在更高位阶的法律法规中，明确铁检机关的职能定位、专门属性和法律地位，以促进铁检机关的长期健康发展。
2、进一步巩固和深化管理体制改革。 第一，跨省铁检业务管理。应当合理利用当前条件，积极建构科学合理的铁检机关管理体制。一是必须明确铁检厅的宏观领导职能，强化铁检机关的系统性和整体性。二是必须加强省级院的具体领导职能，尤其是管理人财物的省级院、领导业务的省级院，要适应领导铁检机关的新模式，从科学发展的角度出发，建立健全联系协调工作机制，加强沟通，互相支持，密切配合，共同领导铁检工作开展。第二，接受党委领导。铁检机关两级院作为省级院的派出机关，一般应由管理人财物的省级党委直接领导。实现领导的方式如省委、省院党组、铁检两级院党组的干部管理权限等可以根据实际情况尽快进行调整和确定。第三，接受人大监督。两级院都位于同一省内的铁检机关，法律职务由驻在地省级人大常委会任命，向其负责并报告工作，接受其监督。而对于两级院分处不同省份的铁检机关，则比较复杂，笔者认为，应当区分不同情形：两级院的检察业务工作，应由领导业务工作的省级院向所在省级人大常委会报告工作；管理人财物的省级院应当向所在省级人大常委会报告铁检机关队伍建设、基层基础建设和业务建设等工作。
3、进一步建立健全符合铁检特点的协作配合工作机制。改革后铁路公检法三机关要进一步加强协作配合，逐步建立健全协作配合机制，形成长效工作机制。如，太原铁路公检法在山西省政法委的领导下，建立了定期和临时联席会议制度。联合会签了《关于在刑事诉讼活动中加强协作配合与监督制约的规定》，建立了信息通报制度，定期对案件信息、重要文件进行互相通报，加强了铁路公检法在刑事诉讼中的协作配合与监督制约。
4、积极探索属地管理模式下服务铁路发展的新方法。今年国家实行铁路政企分开，撤销了铁道部、组建了国家铁路局和中国铁路总公司，还将成立沈阳等7个地区铁路监督管理局，在当前属地管理、铁检机关人财物与铁路企业完全剥离的情况下，铁检两级院要密切关注大范围、跨区域的铁路改革发展形势和大规模铁路建设情况，要与铁路各单位，建立经常性联系机制。通过重要会议的列席、重要文件的抄送、重要活动的参与等形式，了解铁路工作动态，掌握铁路重要信息，做到铁检工作紧密结合铁路改革方向和企业发展实际，不断探索服务铁路发展的新模式、新方法和新途径，发挥专门检察职能作用，保障铁路改革发展顺利，保障铁路运输安全稳定。
5、构建交通运输专门检察体系。2013年随着铁道部撤销，国家铁路局并入交通运输部，铁路、公路、水路、民航等各类交通统一管理的大交通格局基本实现。在当前铁路、公路、水运等跨地域犯罪日益严重的情况下，笔者建议，与大交通体制相对应，可以筹划以铁路检察机关为主体，突破铁路行业限制，构建一个对各类交通运输领域实行统一法律监督的交通运输专门检察体系。一方面可以扩大铁检机关案件管辖范围，解决案件种类和数量偏少的问题，整合司法资源，提高诉讼效率。另一方面以现在的铁检分院为基础，各省均成立交通运输检察分院，可以有效解决铁检机关跨省管辖、人财物管理与业务管理相分离的问题，有利于统一执法标准，理顺改革后的铁检管理体制。
（作者简介：黄建华，临汾铁路运输检察院检察长；任尚锋，临汾铁路运输检察院检察员）
关键词 铁路检察 专门检察 发展 完善
2012年铁检管理体制改革顺利完成，中国特色铁路专门检察制度发生历史性转变，站在了新的历史起点。及时研究解决铁检机关在实现属地化管理后遇到的新情况、新问题，进一步建立健全工作机制，对于完善中国特色铁路专门检察制度、促进铁路检察工作科学发展具有重大的现实意义。
一、中国特色铁路专门检察制度的现状与问题
2012年1月12日，山西省人民政府、山西省人民检察院与太原铁路局签订太原铁路运输检察机关移交协议，太原铁检机关成为全国第一个正式移交地方的铁路检察机关。之后，全国各地铁检机关陆续举行签字仪式，先后完成改革移交工作。截止2012年6月30日，全国共76个铁路检察院（包括17个铁路运输检察分院和59个基层铁路运输检察院）全部移交给驻在地的省（自治区、直辖市）党委和省级检察院。铁路检察机关实现了人财物管理与铁路企业全部分离，实现了属地化管理，一次性整体上纳入了国家司法管理体制，形成了省级院直接管理铁检两级院的工作模式。当前，改革后的中国特色铁路专门检察机关，仍然面临着诸多问题和困难需要进一步解决。
1、法律性质不够明确。第一，作为专门检察机关，铁检机关法律定位长期不明确，对铁路案件的专属管辖没有明确依据，新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第十九条将铁路运输检察院与军事检察院并列规定为专门人民检察院，但在更高位阶的法律上依然没有明确定位。第二，高检院在用语上没有对派出机关与派出机构进行区分，笼统地将移交后的铁检机关两级检察院确定为省级检察院的派出机构，由所在省级有关机构直接管理。那么，铁检机关应该是派出机关还是派出机构？与派出检察院有何不同？
2、管理体制没有理顺。铁检体制改革后，省级检察院领导设置在本省区域内的铁检分院或基层院的人财物等管理工作，铁检分院领导设置在本省区域内的基层院，同时领导属于本铁路局域范围但设置在外省区域内的基层院业务工作。这就导致17个省级检察院设有铁检分院及基层院，12个省级检察院没有铁检分院，只有基层院。这12个省级院只管理基层院的人财物，并不领导检察业务工作。业务工作则由设置在外省的分院及省级院领导，出现了跨省领导、专属管辖与属地管辖不对应、行政管理与业务管理相分离的情况。进而导致一系列问题需要解决：一是跨省铁检业务管理方面，铁检厅、管理人财物以及领导业务的省级院职责权限如何划分？二是铁检机关受哪一级党委领导？三是铁检机关如何接受人大监督？
3、协作配合机制发生缺位。分工负责、互相配合、互相制约是调整我国公检法三机关关系的基本原则。在我国，党的各级政法委监督公检法机关公正执法司法，对三机关之间的协作配合问题进行协调和解决。体制改革前，铁路公检法有共同的上级单位—铁路局党委，属于一个政法委领导。改革时由于铁路公安改制先行，没有考虑现行体制下三机关的关系，没有谋划构建协作配合的工作机制。改革后，铁路公安机关的主管部门变为公安部，成为中央直属单位并实行垂直管理。而铁路检、法两院则整体移交给所在省级院管理。改革后的铁路公检法没有了共同的上级党委、政法委，出现具体案件如何协调、协作机制如何建立、协作费用如何负担等现实问题。
4、与铁路企业沟通不够。改革前，铁检机关作为铁路企业的内设机关，有义务参加铁道部、铁路局的有关工作会议、接收铁路文件、执行相关决定、参与重大活动等。铁检机关与铁路局党委、政法委，与管内各站段、直属公司等有密切关系。改革后，尽管铁检机关业务管辖范围不变、办案体制机制不变、监督服务对象不变，但毕竟脱离了铁路系统，沟通渠道不像以前那样顺畅。铁检机关应当与铁路单位建立怎样的联系机制？
5、案件数量偏少，法律监督职能发挥不够充分。由铁路行业自身的性质和特点决定，铁检机关办理的案件数量较少，主要以盗窃为主。加之近年来铁检机关职务犯罪案件数急剧下降、民事检察工作滞后、监所检察范围狭小，在履行法律监督职能方面也具有较大局限性。从太原铁检机关近三年的办案数量（见表1）可以看出，体制改革后，因业务管辖范围不变，案件数量偏少的情况依然没有改观。如继续固守铁路专门检察可能面临再次被撤销的危险。
二、中国特色铁路专门检察制度的发展与完善
1、进一步明确铁检机关的法律性质。铁检机关是国家设置在铁路运输系统的专门检察机关，对铁路运输案件行使专门管辖权。因其设置依据、设置区域不同而有别于派出检察院；因其专门性而有别于地方各级检察院。《辞海》中，机关是指办理事务的部门，如司法机关；机构是指机关、团体等的内部组织。可见，机关大于机构，机构只是机关的内部组成部分。在行政法上，派出机关的职权范围是完整的，具有独立的法律地位，能够独立承担责任；而派出机构不具有独立的法律地位，不能以自己的名义行使职权，如公安派出所等。因此，应当借用上述概念，将铁检机关定性为省级检察院的派出机关而非派出机构，更为妥当。综上，体制改革后，铁检机关是属地管理和专属管辖相结合的产物，既是接受省级检察院领导的派出机关，又是专门法律监督机关。应该在更高位阶的法律法规中，明确铁检机关的职能定位、专门属性和法律地位，以促进铁检机关的长期健康发展。
2、进一步巩固和深化管理体制改革。 第一，跨省铁检业务管理。应当合理利用当前条件，积极建构科学合理的铁检机关管理体制。一是必须明确铁检厅的宏观领导职能，强化铁检机关的系统性和整体性。二是必须加强省级院的具体领导职能，尤其是管理人财物的省级院、领导业务的省级院，要适应领导铁检机关的新模式，从科学发展的角度出发，建立健全联系协调工作机制，加强沟通，互相支持，密切配合，共同领导铁检工作开展。第二，接受党委领导。铁检机关两级院作为省级院的派出机关，一般应由管理人财物的省级党委直接领导。实现领导的方式如省委、省院党组、铁检两级院党组的干部管理权限等可以根据实际情况尽快进行调整和确定。第三，接受人大监督。两级院都位于同一省内的铁检机关，法律职务由驻在地省级人大常委会任命，向其负责并报告工作，接受其监督。而对于两级院分处不同省份的铁检机关，则比较复杂，笔者认为，应当区分不同情形：两级院的检察业务工作，应由领导业务工作的省级院向所在省级人大常委会报告工作；管理人财物的省级院应当向所在省级人大常委会报告铁检机关队伍建设、基层基础建设和业务建设等工作。
3、进一步建立健全符合铁检特点的协作配合工作机制。改革后铁路公检法三机关要进一步加强协作配合，逐步建立健全协作配合机制，形成长效工作机制。如，太原铁路公检法在山西省政法委的领导下，建立了定期和临时联席会议制度。联合会签了《关于在刑事诉讼活动中加强协作配合与监督制约的规定》，建立了信息通报制度，定期对案件信息、重要文件进行互相通报，加强了铁路公检法在刑事诉讼中的协作配合与监督制约。
4、积极探索属地管理模式下服务铁路发展的新方法。今年国家实行铁路政企分开，撤销了铁道部、组建了国家铁路局和中国铁路总公司，还将成立沈阳等7个地区铁路监督管理局，在当前属地管理、铁检机关人财物与铁路企业完全剥离的情况下，铁检两级院要密切关注大范围、跨区域的铁路改革发展形势和大规模铁路建设情况，要与铁路各单位，建立经常性联系机制。通过重要会议的列席、重要文件的抄送、重要活动的参与等形式，了解铁路工作动态，掌握铁路重要信息，做到铁检工作紧密结合铁路改革方向和企业发展实际，不断探索服务铁路发展的新模式、新方法和新途径，发挥专门检察职能作用，保障铁路改革发展顺利，保障铁路运输安全稳定。
5、构建交通运输专门检察体系。2013年随着铁道部撤销，国家铁路局并入交通运输部，铁路、公路、水路、民航等各类交通统一管理的大交通格局基本实现。在当前铁路、公路、水运等跨地域犯罪日益严重的情况下，笔者建议，与大交通体制相对应，可以筹划以铁路检察机关为主体，突破铁路行业限制，构建一个对各类交通运输领域实行统一法律监督的交通运输专门检察体系。一方面可以扩大铁检机关案件管辖范围，解决案件种类和数量偏少的问题，整合司法资源，提高诉讼效率。另一方面以现在的铁检分院为基础，各省均成立交通运输检察分院，可以有效解决铁检机关跨省管辖、人财物管理与业务管理相分离的问题，有利于统一执法标准，理顺改革后的铁检管理体制。
（作者简介：黄建华，临汾铁路运输检察院检察长；任尚锋，临汾铁路运输检察院检察员）