论文部分内容阅读
我国当前正处于行政改革进一步深入的关键时期，社会经济的发展，需要政府逐渐的转变职能，需要政府能够更为高效、廉洁、灵活地处理各项公共事务，并建构能够与市场经济发展相适应的全新的公共管理模式。①2015年年底，中央财经领导小组会议提出了“供给侧结构性改革”之后，明确要给政府做“减法”，政府部门需要简政放权，最大限度的减少政府部门对微观经济事务的管理，转变政府职能。②在这种背景之下，公共服务型政府建设被赋予了更多新时代的含义，政府部门需要从需求者视角来进行公共服务的供给决策。
公共服务型政府建设兼具“公共性”和“服务性”
在中国，公共服务型政府建设相关理论思考源自于对公共性的关注以及思考，我国早期的政府建设更多的是源自于政府本位的思考，是基于少数人的权力进行的逆向推导。因此，一部分学者认为公共性是公共服务型政府建设的理论源泉。③然而，从当前的实际情况来看，我国各个区域的政府机构都在有意识或者无意识地回避“公共”一词，在当前网络传媒语境之下，“服务型政府”的使用频次要远远高于“公共服务型政府”。这就揭示出了当前我国无论是在理论层面还是在社会公知层面，都还欠缺“公共性”。
罗伯特·B·登哈特在对新公共管理理论进行反思的过程之中指出，公共服务是建立在公共利益的基石之上的，没有公共利益，也就不存在公共服务了，这实质上是对公共行政的公共性以及服务性的双重认定。即，公共行政不仅仅需要具备公共性，还需要具备服务性，但其本质是服务。
供给侧改革是从提升供给质量的角度出发，通过改革的办法来对供给结构进行调整，从而对过去的公共服务要素配置扭曲问题进行系统的调整，从而扩大有效的公共服务供给能力，提高供给结构对民众公共服务需求变化的适应性以及灵活性，更好地满足广大人民群众对公共服务的相关需求。一直以来，我们在进行公共服务型政府建设的过程之中，简单地将公共服务与政府联系在一起，而对正在成长的社会型企业以及民办的公共服务机构的重视不足，市场在公共服务供给方面所应该发挥的作用没有得到有效激发，整体公共服务体系的绩效并不高。
“供给侧结构性改革”背景下的公共服务型政府建设问题
对供给侧进行改革，是为了丰富公共产品，改进政府部门的公共服务，转变政府职能，同时减少政府对微观具体市场行为的干涉，提高供给体系的质量以及效率，促进中国经济的高速增长。根据当前我国公共服务存在的普遍供给总量不足、分布区域不均以及整体的服务质量不高等问题，近年来我国提出了要增加公共服务的供给，从而解决人民群众对公共服务的实际需求，增强政府的公共服务供给职责。“十三五”规划之中，也明确要提高公共服务的供给能力，并且强调要对公共服务的供给方式进行创新，改变过去单一的由政府部门直接供给的形态。
在“供给侧结构性改革”的背景之下，公共服务型政府的建设具有了全新的含义。在当前背景之下，可以发现公共服务型政府的建设，还面临着如下几个方面的问题亟待解决：
第一，公共服务部门的思维转变问题。在之前的公共服务型政府建设过程之中，主要强调的是政府部门要从管理者向服务者进行转变，在工作过程中，要更多地思考如何更好的为人民群众提供公共服务。然而，在“供给侧结构性改革”的背景之下，公共服务型政府的建设，不仅仅需要考虑到需求端的问题，更加需要强调供给侧，政府需要学会“用户思维”。“供给侧结构性改革”需要公共服务部门从提高公共服务的“量”优先，转变为在提升公共服务的“量”的同时，也要注意进行结构调整，扩大有效供给，进而使得供给结构能够对需求变化有较好的适应性与灵活性。
第二，政府部门过多主导，社会力量参与不足。在行政改革的过程之中，一直提倡的是进行公共服务型政府的转变，政府在职能转变的过程中，确实在逐步减少管理思维，而开始更多地以服务思维考虑公共服务供给的问题。但在这个过程中，政府部门也就将公共服务的供给视作必须要由自己全部掌控与提供的范畴，因而过多地进行主导，这也就导致了社会力量始终认为公共服务供给方面的参与风险过高，因而参与意愿不强，不利于解决当前公共服务供给不足以及供给质量不高的问题。
第三，缺乏将公共服务的供给侧改革落到实处的动力。从当前来看，虽然整个社会都在提倡，要在公共服务领域引入供给侧改革的理念，但从实际情况来看，缺乏将公共服务供给侧改革落到实处的动力。这种动力的欠缺与官本位的理念有着密不可分的关系，在这种理念的指导之下，整个公共服务部门缺乏相应的顶层设计，没有务实而有效的方法与措施，就必然达不到良好的效果。
前文已述及，当前的公共服务供给主要是以政府供给为主，政府部门对社会力量的重视以及调动都存在明显的欠缺。然而，政府部门在公共服务供给方面本身就欠缺动力，而社会力量则由于政府部门给予的政策以及引导的不足，也缺乏在公共服务方面的投资意愿。比如，部分的公共服务事业领域存在一定的行业准入以及行政监管问题，二者之间则存在一定的弹性空间。
也正基于此，政府部门欠缺提供足量足质的公共服务的动力，而社会力量在这种背景下也会有更多顾虑。
公共服务型政府建设的具体取向
从具体的取向来看，根据我国目前的现实国情，结合“供给侧结构性改革”的需要，公共服务型政府的建设，可以考虑如下的基本取向：
第一，公共服务型政府的建设应该积极推行政社分开，将社会事务的微观处理交由社会处理。公共服务型政府在公共服务的供给方面的职能主要体现在两个方面：一是制定公共服务的相关法律、法规，确保社会力量参与到公共服务的供给之中，有明确的法律支撑；二是承担公共服务产品的主要供给责任，并且根据社会经济的发展、民众对公共服务需求的变化，来调整公共服务产品的供给。
第二，推进政府机构改革，推动社会组织的发展壮大。政府机构要进行适当的改革，使得社会公共服务供给的机构能够从政府附庸角色之中摆脱出来，成为完全独立的法人。 第三，政府公办机构对基本社会公共服务进行托底，而社会力量则主要用于为丰富公民多元化、个性化的需求提供支撑。二者之间相互协调，多层次、多元化发展，满足社会公众多样化需求。
公共服务型政府建设的具体实施路径
第一，转变政府部门的服务思维，使得公共服务部门以“用户思维”指导各项工作。在“供给侧结构性改革”的背景之下，公共服务型政府的建设，首先要解决的就是思维模式的更新问题。政府公共服务部门，必须要站在用户以及民众的视角来对公共服务供给问题进行分析，对当前民众呼声很高的教育、医疗、交通等领域的公共服务供给不足、分布不均的问题及时加以解决。可以从社区网格出发，要求社区干部离开电脑、离开办公室，走向街头，将民情、民意装在心里，并且积极的进行信息的梳理与传递，确保决策层能够及时的发现服务需求方的心理变化与需求变化。换而言之，政府部门要始终确保自身的公共服务的供给方向、供给内容以及供给的分布，是符合“用户”需求的，是“用户”需求驱使的，只有这样，才可能赢得“用户”的“好评”。
第二，建立“合作型”公共服务型政府。公共服务型政府的建立，并不仅仅关乎政府部门，还关系到企业、社会组织以及公众，是各类社会主体共同参与的一种合作治理模式。前文在分析“供给侧结构性改革”的背景之下公共服务型政府建设的取向问题时，业已提出，政府部门应该鼓励社会力量参与到公共服务的供给之中来，要将那些满足公众多元化需求的责任交由社会力量来承担，而政府部门则主要负责基础公共服务的托底。要建设公共服务型政府，改善公共服务的供给侧，依然需要坚持这种合作路径。而在这个过程中，不仅仅需要确保各种主体的参与权，要促进各种主体在社会公共服务供给方面的合作。更为重要的是，还需要建构更为畅通的社会力量参与到公共服务供给之中的决策机制，以更为科学、完善的决策，确保这种“合作”成为一种常态，确保这种“合作”不会因为人事变动以及领导观念的变动而发生随意性的变化。当然，在这种“合作型”公共服务型政府的建设过程之中，政府始终是公共资源的最大占有者以及公共资源的主要配置主体，这是政府部门的角色所天然决定的。但即便如此，其也并不需要直接提供所有的公共服务，而是要通过与社会组织之间的紧密合作，使得这种公共资源的配置效率能够更高，公共服务的供给专业化程度更高。除此之外，政府部门也可以利用公共资源来设置社会公共服务供给组织，使得其能够根据自身的专业方向、实际目标定位，来提供多元化的社会公共服务。
第三，通过公共服务事业体制改革解决公共服务供给侧改革落到实处的动力问题。前文已述及，在公共服务型政府建设过程中，公共服务的供给侧改革落到实处，无论是在政府层面还是在社会组织层面，都存在动力阙如的问题。原因就在于目标不明，责任不清。要通过公共服务事业体制改革，正确的区分清楚公共服务事业的“基本服务”与“非基本服务”属性，使得政府部门能够明确自身所需要托底的公共服务的范畴，加大公共财政投入，集中力量做好“基本服务”的供给工作，着力推进“基本服务”的供给均等化。另一方面，对于“非基本服务”政府部门要大力进行市场化改革，引入更多的社会力量，给予足够的政策优惠与引导，加快“非基本服务”的供给专业化与市场化建设，满足社会公众的多元化公共服务需求。
最后，要鼓励和引导社会力量进行公共服务供给的商业模式创新，明确社会力量提供公共服务的盈利方式。解决当前各种社会组织参与公共服务供给的信心不足，难以实现预期盈利的核心问题，彻底解决社会组织参与公共服务供给的动力不足问题。
【参考文献】
①杨宜勇，邢伟：《公共服务体系的供给侧改革研究》，《人民论坛·学术前沿》，2016年第23期。
②董明月：《公共服务的“需求端”与“供给侧”》，《小康》， 2016年第17期。
③李锡炎：《以系统思维新理念引领基层党组织整体功能的强化——基于泸州市龙马潭区党建三年规划调研的思考》，《党政研究》，2016年第21期。
责编/王坤娜 美编/杨玲玲
公共服务型政府建设兼具“公共性”和“服务性”
在中国，公共服务型政府建设相关理论思考源自于对公共性的关注以及思考，我国早期的政府建设更多的是源自于政府本位的思考，是基于少数人的权力进行的逆向推导。因此，一部分学者认为公共性是公共服务型政府建设的理论源泉。③然而，从当前的实际情况来看，我国各个区域的政府机构都在有意识或者无意识地回避“公共”一词，在当前网络传媒语境之下，“服务型政府”的使用频次要远远高于“公共服务型政府”。这就揭示出了当前我国无论是在理论层面还是在社会公知层面，都还欠缺“公共性”。
罗伯特·B·登哈特在对新公共管理理论进行反思的过程之中指出，公共服务是建立在公共利益的基石之上的，没有公共利益，也就不存在公共服务了，这实质上是对公共行政的公共性以及服务性的双重认定。即，公共行政不仅仅需要具备公共性，还需要具备服务性，但其本质是服务。
供给侧改革是从提升供给质量的角度出发，通过改革的办法来对供给结构进行调整，从而对过去的公共服务要素配置扭曲问题进行系统的调整，从而扩大有效的公共服务供给能力，提高供给结构对民众公共服务需求变化的适应性以及灵活性，更好地满足广大人民群众对公共服务的相关需求。一直以来，我们在进行公共服务型政府建设的过程之中，简单地将公共服务与政府联系在一起，而对正在成长的社会型企业以及民办的公共服务机构的重视不足，市场在公共服务供给方面所应该发挥的作用没有得到有效激发，整体公共服务体系的绩效并不高。
“供给侧结构性改革”背景下的公共服务型政府建设问题
对供给侧进行改革，是为了丰富公共产品，改进政府部门的公共服务，转变政府职能，同时减少政府对微观具体市场行为的干涉，提高供给体系的质量以及效率，促进中国经济的高速增长。根据当前我国公共服务存在的普遍供给总量不足、分布区域不均以及整体的服务质量不高等问题，近年来我国提出了要增加公共服务的供给，从而解决人民群众对公共服务的实际需求，增强政府的公共服务供给职责。“十三五”规划之中，也明确要提高公共服务的供给能力，并且强调要对公共服务的供给方式进行创新，改变过去单一的由政府部门直接供给的形态。
在“供给侧结构性改革”的背景之下，公共服务型政府的建设具有了全新的含义。在当前背景之下，可以发现公共服务型政府的建设，还面临着如下几个方面的问题亟待解决：
第一，公共服务部门的思维转变问题。在之前的公共服务型政府建设过程之中，主要强调的是政府部门要从管理者向服务者进行转变，在工作过程中，要更多地思考如何更好的为人民群众提供公共服务。然而，在“供给侧结构性改革”的背景之下，公共服务型政府的建设，不仅仅需要考虑到需求端的问题，更加需要强调供给侧，政府需要学会“用户思维”。“供给侧结构性改革”需要公共服务部门从提高公共服务的“量”优先，转变为在提升公共服务的“量”的同时，也要注意进行结构调整，扩大有效供给，进而使得供给结构能够对需求变化有较好的适应性与灵活性。
第二，政府部门过多主导，社会力量参与不足。在行政改革的过程之中，一直提倡的是进行公共服务型政府的转变，政府在职能转变的过程中，确实在逐步减少管理思维，而开始更多地以服务思维考虑公共服务供给的问题。但在这个过程中，政府部门也就将公共服务的供给视作必须要由自己全部掌控与提供的范畴，因而过多地进行主导，这也就导致了社会力量始终认为公共服务供给方面的参与风险过高，因而参与意愿不强，不利于解决当前公共服务供给不足以及供给质量不高的问题。
第三，缺乏将公共服务的供给侧改革落到实处的动力。从当前来看，虽然整个社会都在提倡，要在公共服务领域引入供给侧改革的理念，但从实际情况来看，缺乏将公共服务供给侧改革落到实处的动力。这种动力的欠缺与官本位的理念有着密不可分的关系，在这种理念的指导之下，整个公共服务部门缺乏相应的顶层设计，没有务实而有效的方法与措施，就必然达不到良好的效果。
前文已述及，当前的公共服务供给主要是以政府供给为主，政府部门对社会力量的重视以及调动都存在明显的欠缺。然而，政府部门在公共服务供给方面本身就欠缺动力，而社会力量则由于政府部门给予的政策以及引导的不足，也缺乏在公共服务方面的投资意愿。比如，部分的公共服务事业领域存在一定的行业准入以及行政监管问题，二者之间则存在一定的弹性空间。
也正基于此，政府部门欠缺提供足量足质的公共服务的动力，而社会力量在这种背景下也会有更多顾虑。
公共服务型政府建设的具体取向
从具体的取向来看，根据我国目前的现实国情，结合“供给侧结构性改革”的需要，公共服务型政府的建设，可以考虑如下的基本取向：
第一，公共服务型政府的建设应该积极推行政社分开，将社会事务的微观处理交由社会处理。公共服务型政府在公共服务的供给方面的职能主要体现在两个方面：一是制定公共服务的相关法律、法规，确保社会力量参与到公共服务的供给之中，有明确的法律支撑；二是承担公共服务产品的主要供给责任，并且根据社会经济的发展、民众对公共服务需求的变化，来调整公共服务产品的供给。
第二，推进政府机构改革，推动社会组织的发展壮大。政府机构要进行适当的改革，使得社会公共服务供给的机构能够从政府附庸角色之中摆脱出来，成为完全独立的法人。 第三，政府公办机构对基本社会公共服务进行托底，而社会力量则主要用于为丰富公民多元化、个性化的需求提供支撑。二者之间相互协调，多层次、多元化发展，满足社会公众多样化需求。
公共服务型政府建设的具体实施路径
第一，转变政府部门的服务思维，使得公共服务部门以“用户思维”指导各项工作。在“供给侧结构性改革”的背景之下，公共服务型政府的建设，首先要解决的就是思维模式的更新问题。政府公共服务部门，必须要站在用户以及民众的视角来对公共服务供给问题进行分析，对当前民众呼声很高的教育、医疗、交通等领域的公共服务供给不足、分布不均的问题及时加以解决。可以从社区网格出发，要求社区干部离开电脑、离开办公室，走向街头，将民情、民意装在心里，并且积极的进行信息的梳理与传递，确保决策层能够及时的发现服务需求方的心理变化与需求变化。换而言之，政府部门要始终确保自身的公共服务的供给方向、供给内容以及供给的分布，是符合“用户”需求的，是“用户”需求驱使的，只有这样，才可能赢得“用户”的“好评”。
第二，建立“合作型”公共服务型政府。公共服务型政府的建立，并不仅仅关乎政府部门，还关系到企业、社会组织以及公众，是各类社会主体共同参与的一种合作治理模式。前文在分析“供给侧结构性改革”的背景之下公共服务型政府建设的取向问题时，业已提出，政府部门应该鼓励社会力量参与到公共服务的供给之中来，要将那些满足公众多元化需求的责任交由社会力量来承担，而政府部门则主要负责基础公共服务的托底。要建设公共服务型政府，改善公共服务的供给侧，依然需要坚持这种合作路径。而在这个过程中，不仅仅需要确保各种主体的参与权，要促进各种主体在社会公共服务供给方面的合作。更为重要的是，还需要建构更为畅通的社会力量参与到公共服务供给之中的决策机制，以更为科学、完善的决策，确保这种“合作”成为一种常态，确保这种“合作”不会因为人事变动以及领导观念的变动而发生随意性的变化。当然，在这种“合作型”公共服务型政府的建设过程之中，政府始终是公共资源的最大占有者以及公共资源的主要配置主体，这是政府部门的角色所天然决定的。但即便如此，其也并不需要直接提供所有的公共服务，而是要通过与社会组织之间的紧密合作，使得这种公共资源的配置效率能够更高，公共服务的供给专业化程度更高。除此之外，政府部门也可以利用公共资源来设置社会公共服务供给组织，使得其能够根据自身的专业方向、实际目标定位，来提供多元化的社会公共服务。
第三，通过公共服务事业体制改革解决公共服务供给侧改革落到实处的动力问题。前文已述及，在公共服务型政府建设过程中，公共服务的供给侧改革落到实处，无论是在政府层面还是在社会组织层面，都存在动力阙如的问题。原因就在于目标不明，责任不清。要通过公共服务事业体制改革，正确的区分清楚公共服务事业的“基本服务”与“非基本服务”属性，使得政府部门能够明确自身所需要托底的公共服务的范畴，加大公共财政投入，集中力量做好“基本服务”的供给工作，着力推进“基本服务”的供给均等化。另一方面，对于“非基本服务”政府部门要大力进行市场化改革，引入更多的社会力量，给予足够的政策优惠与引导，加快“非基本服务”的供给专业化与市场化建设，满足社会公众的多元化公共服务需求。
最后，要鼓励和引导社会力量进行公共服务供给的商业模式创新，明确社会力量提供公共服务的盈利方式。解决当前各种社会组织参与公共服务供给的信心不足，难以实现预期盈利的核心问题，彻底解决社会组织参与公共服务供给的动力不足问题。
【参考文献】
①杨宜勇，邢伟：《公共服务体系的供给侧改革研究》，《人民论坛·学术前沿》，2016年第23期。
②董明月：《公共服务的“需求端”与“供给侧”》，《小康》， 2016年第17期。
③李锡炎：《以系统思维新理念引领基层党组织整体功能的强化——基于泸州市龙马潭区党建三年规划调研的思考》，《党政研究》，2016年第21期。
责编/王坤娜 美编/杨玲玲