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摘 要：证券、保险业金融机构是反洗钱义务主体之一，但从监管者的角度分析，可疑交易标准执行难、监管难；监管信息系统建设滞后；现场和非现场监管缺乏评估体系等问题一直困扰着处于起步阶段的证券、保险领域的反洗钱工作者，迫切需要从法规体系、监管信息系统建设、监管手段完善和队伍建设等多个方面分析和改进，进而推动我国反洗钱工作向纵深发展。
关键词：反洗钱监管法规监管机制监管信息系统建设
中图分类号：F832.2 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2008）11-210-01
《中华人民共和国反洗钱法》颁布施行以来，中国人民银行认真履行职责，有步骤地将反洗钱监管领域扩大到证券、保险行业，督促、引导相关机构建立和完善内部控制制度，改进操作规程，切实履行反洗钱义务。但从现场与非现场的监管情况来看，基层人民银行对证券业、保险业金融机构的反洗钱监管工作还处于起步、探索阶段。
一、证券、保险业金融机构反洗钱监管中存在的主要问题
1.可疑交易标准还不够完善，识别标准执行难、监管难。可疑交易报告制度作为金融机构履行反洗钱义务的核心内容，直接关系到反洗钱工作的质量和成效。但在监管中发现，一是部分可疑交易标准虽然“简單”，却不易操作。如：《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第十二条第五款“与洗钱高风险国家和地区有业务联系”等规定中的“地区”不明确，在实际报告时无所适从。二是部分交易标准未充分考虑证券市场的特征。《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第十二条规定的证券业可疑交易报告标准，仍主要停留在对客户资金账户和证券账户监测的简单层面上，未充分考虑证券业在发行、上市、交易、交割和让利分红等环节可能存在的洗钱“风险点”。三是部分可疑交易标准未考虑新型业务的特点。如银证产品、银保产品等，这些金融产品有别于传统金融产品的新特点，资金形态虚拟化、交易行为隐蔽化、交易速度快捷化、业务处理无纸化等，但《办法》仍缺乏针对这些金融新型产品设计可疑交易标准，如何识别新型金融产品的可疑交易既是基层保险机构履行报告义务的一个难点，也是基层人民银行监管的难点。
2.信息报送制度不规范，信息报送质量提高难。一是判别尺度不统一。调查显示，证券、保险业金融机构对可疑交易报告的报送执行松紧尺度不尽相同，多数金融机构遵循谨慎性原则，发现金额、频率、流向、性质等有异常情形的可疑交易，在经过严格分析后再上报。但有的则对认为与洗钱、恐怖活动及其他违法犯罪活动有关的交易才上报，这种报告往往涵盖信息少，会漏掉许多有价值的信息；有的则采取“扩大化”的办法，只要自认为符合可疑交易识别标准就上报，由于报送的交易信息量太大，反而降低了信息分析处理的效率。二是报送手段不完善。多数证券、保险业金融机构目前仅采用手工模式报送大额和可疑交易报告，且各金融机构向人民银行报送的可疑交易报告的信息格式缺乏必要的查询功能、分类汇总功能，不利于人民银行反洗钱资金监测工作的开展。
3.反洗钱非现场监管缺乏评估、分析体系。一是证券、保险业反洗钱非现场监管工作情况的评价指标没有统一的标准，可分析性不强，不能系统地对证券、保险业金融机构反洗钱工作进行级别分类、评估判断。二是非现场监管统计报表中的数据信息的真实性和完整性不能保证，季报、年报间的一致性和连续性不强。
4.反洗钱现场检查效率低且针对性不强。一是现场检查手段和技术落后。目前，洗钱手段已进入科技化和智能化，但保险业的大部分反洗钱检查手段仍停留在手工查账等传统的检查方法上，没有相应的监测工具，造成了检查工作量大，检查效率低等问题；二是现场检查针对性不强。面对复杂的保险业务，我们的检查方案过于表层化，检查的实效性得不到很好的体现。
5.组织机构设置不合理，反洗钱监管力量薄弱。目前，在人民银行地市及以下分支机构中，虽然指定由会计财务部门负责反洗钱工作，但由于会计财务部门承担着会计管理、财务管理、支付结算管理等繁杂的日常工作，而县级人民银行会计部门更承担着国库经理等日常业务工作，对日益重要的反洗钱工作，会计财务部门总显得心有余而力不足。尤其是县级人民银行岗位优化与资源整合之后，反洗钱岗位人员多数支行仅有1人承担反洗钱岗位工作。人力资源和素质要求很难适应反洗钱工作的实际需要。
6.组织协调机制不够健全，不利于证券、保险业反洗钱工作的开展。目前，地市及以下行政区域都未设证券、保险业监督管理机构，人民银行总行要求建立的金融监管部门反洗钱工作协调机制，因缺少合作主体，致使证券、保险业反洗钱工作不能在监管层面得到有效沟通和合作，影响保险业反洗钱工作的深入开展。
二、对策及建议
1.健全反洗钱法律法规体系。《反洗钱法》虽然明确了我国反洗钱监管制度，但许多条款只是原则性的规定，亟需将条款细化。建议人民银行总行制定《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法实施细则》，对大额交易和可疑交易报告标准进行诠释，消除大额交易和可疑交易报告制度执行中可能出现的理解歧义，规范基层网点的反洗钱报告与分析监测工作。建议人民银行总行会同证监会和保监会分别制定《客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法实施细则》，进一步规范证券、保险业金融机构客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存行为。
2.尽快开发反洗钱监测信息系统。人民银行总行应尽快开发网络版的反洗钱监管信息系统，并与证券、保险业金融机构业务处理系统、人民币账户管理系统、大小额支付系统及公民身份核查系统的端口连接，提高反洗钱监测技术手段，全面提升反洗钱工作水平。
3.完善非现场监管的方式、手段的措施，提高非现场监管的效率。一是制定对证券、保险业金融机构反洗钱工作开展情况的评估标准，引导证券、保险业金融机构反洗钱工作的开展。二是设计开发证券、保险业非现场监管报送、分析系统，从而提高反洗钱非现场监管信息的报送效率、报送质量和评估分析水平。
4.完善反洗钱现场检查工作的手段、方法，增加科技含量。一是加强反洗钱现场检查与非现场监管之间的有机联系。根据非现场监管所发现的问题，确定需要检查的机构和业务领域，使现场检查具有高度的针对性。现场检查结束后，对机构的整改情况从非现场方面进行后续跟踪监管，从而实现持续、有效的监管目标。二是充分利用各种系统资源，提高反洗钱检查效率，使工作人员能迅速核查相关信息，取得相关执法证据。三是加大对证券、保险业金融机构的现场检查力度，认真严肃查处各种违法违规行为，督促证券、保险业金融机构履行好反洗钱的各项法律义务和社会责任。
5.整合资源，加强反洗钱监管队伍建设。人力资源是保证反洗钱监管工作正常开展的关键因素，为此建议在地市级人民银行单设反洗钱科部门，人员编制5-7人，吸纳支付清算、账户管理、科技管理等专业人才，组建一支业务精通、执法过硬的反洗钱监管队伍。在此基础上，通过多种形式的培训，加强对反洗钱知识的学习，使反洗钱监管人员掌握相关的法律、法规和规章，积极探索和积累工作经验，提高反洗钱工作能力。
6.加强协作，积极搭建反洗钱监管合作平台。反洗钱监管工作是一项多部门合作的系统工程，需要相关部门特别是行业监管部门的密切合作。证券、保险业监督管理机构要充分发挥其管理金融机构内控的资源优势，把金融机构反洗钱内控作为金融机构内控的重要组成部分，由证券、保险业监督管理机构在检查金融机构内控时一并检查。要按照分业监管、职责明确、规则透明、讲究实效、信息共享的原则，结合反洗钱联席会议机制、金融监管部门反洗钱合作机制，使政策和工作协调一致，及时研究和解决证券、保险业反洗钱工作中的重大事项和跨行业监管问题。目前情况下，省级金融监管部门的反洗钱工作协调会议应吸纳地市级人民银行中心支行参加。
（作者单位：高平市人民银行 山西高平 048400）（责编：郑钊）
关键词：反洗钱监管法规监管机制监管信息系统建设
中图分类号：F832.2 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2008）11-210-01
《中华人民共和国反洗钱法》颁布施行以来，中国人民银行认真履行职责，有步骤地将反洗钱监管领域扩大到证券、保险行业，督促、引导相关机构建立和完善内部控制制度，改进操作规程，切实履行反洗钱义务。但从现场与非现场的监管情况来看，基层人民银行对证券业、保险业金融机构的反洗钱监管工作还处于起步、探索阶段。
一、证券、保险业金融机构反洗钱监管中存在的主要问题
1.可疑交易标准还不够完善，识别标准执行难、监管难。可疑交易报告制度作为金融机构履行反洗钱义务的核心内容，直接关系到反洗钱工作的质量和成效。但在监管中发现，一是部分可疑交易标准虽然“简單”，却不易操作。如：《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第十二条第五款“与洗钱高风险国家和地区有业务联系”等规定中的“地区”不明确，在实际报告时无所适从。二是部分交易标准未充分考虑证券市场的特征。《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第十二条规定的证券业可疑交易报告标准，仍主要停留在对客户资金账户和证券账户监测的简单层面上，未充分考虑证券业在发行、上市、交易、交割和让利分红等环节可能存在的洗钱“风险点”。三是部分可疑交易标准未考虑新型业务的特点。如银证产品、银保产品等，这些金融产品有别于传统金融产品的新特点，资金形态虚拟化、交易行为隐蔽化、交易速度快捷化、业务处理无纸化等，但《办法》仍缺乏针对这些金融新型产品设计可疑交易标准，如何识别新型金融产品的可疑交易既是基层保险机构履行报告义务的一个难点，也是基层人民银行监管的难点。
2.信息报送制度不规范，信息报送质量提高难。一是判别尺度不统一。调查显示，证券、保险业金融机构对可疑交易报告的报送执行松紧尺度不尽相同，多数金融机构遵循谨慎性原则，发现金额、频率、流向、性质等有异常情形的可疑交易，在经过严格分析后再上报。但有的则对认为与洗钱、恐怖活动及其他违法犯罪活动有关的交易才上报，这种报告往往涵盖信息少，会漏掉许多有价值的信息；有的则采取“扩大化”的办法，只要自认为符合可疑交易识别标准就上报，由于报送的交易信息量太大，反而降低了信息分析处理的效率。二是报送手段不完善。多数证券、保险业金融机构目前仅采用手工模式报送大额和可疑交易报告，且各金融机构向人民银行报送的可疑交易报告的信息格式缺乏必要的查询功能、分类汇总功能，不利于人民银行反洗钱资金监测工作的开展。
3.反洗钱非现场监管缺乏评估、分析体系。一是证券、保险业反洗钱非现场监管工作情况的评价指标没有统一的标准，可分析性不强，不能系统地对证券、保险业金融机构反洗钱工作进行级别分类、评估判断。二是非现场监管统计报表中的数据信息的真实性和完整性不能保证，季报、年报间的一致性和连续性不强。
4.反洗钱现场检查效率低且针对性不强。一是现场检查手段和技术落后。目前，洗钱手段已进入科技化和智能化，但保险业的大部分反洗钱检查手段仍停留在手工查账等传统的检查方法上，没有相应的监测工具，造成了检查工作量大，检查效率低等问题；二是现场检查针对性不强。面对复杂的保险业务，我们的检查方案过于表层化，检查的实效性得不到很好的体现。
5.组织机构设置不合理，反洗钱监管力量薄弱。目前，在人民银行地市及以下分支机构中，虽然指定由会计财务部门负责反洗钱工作，但由于会计财务部门承担着会计管理、财务管理、支付结算管理等繁杂的日常工作，而县级人民银行会计部门更承担着国库经理等日常业务工作，对日益重要的反洗钱工作，会计财务部门总显得心有余而力不足。尤其是县级人民银行岗位优化与资源整合之后，反洗钱岗位人员多数支行仅有1人承担反洗钱岗位工作。人力资源和素质要求很难适应反洗钱工作的实际需要。
6.组织协调机制不够健全，不利于证券、保险业反洗钱工作的开展。目前，地市及以下行政区域都未设证券、保险业监督管理机构，人民银行总行要求建立的金融监管部门反洗钱工作协调机制，因缺少合作主体，致使证券、保险业反洗钱工作不能在监管层面得到有效沟通和合作，影响保险业反洗钱工作的深入开展。
二、对策及建议
1.健全反洗钱法律法规体系。《反洗钱法》虽然明确了我国反洗钱监管制度，但许多条款只是原则性的规定，亟需将条款细化。建议人民银行总行制定《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法实施细则》，对大额交易和可疑交易报告标准进行诠释，消除大额交易和可疑交易报告制度执行中可能出现的理解歧义，规范基层网点的反洗钱报告与分析监测工作。建议人民银行总行会同证监会和保监会分别制定《客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法实施细则》，进一步规范证券、保险业金融机构客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存行为。
2.尽快开发反洗钱监测信息系统。人民银行总行应尽快开发网络版的反洗钱监管信息系统，并与证券、保险业金融机构业务处理系统、人民币账户管理系统、大小额支付系统及公民身份核查系统的端口连接，提高反洗钱监测技术手段，全面提升反洗钱工作水平。
3.完善非现场监管的方式、手段的措施，提高非现场监管的效率。一是制定对证券、保险业金融机构反洗钱工作开展情况的评估标准，引导证券、保险业金融机构反洗钱工作的开展。二是设计开发证券、保险业非现场监管报送、分析系统，从而提高反洗钱非现场监管信息的报送效率、报送质量和评估分析水平。
4.完善反洗钱现场检查工作的手段、方法，增加科技含量。一是加强反洗钱现场检查与非现场监管之间的有机联系。根据非现场监管所发现的问题，确定需要检查的机构和业务领域，使现场检查具有高度的针对性。现场检查结束后，对机构的整改情况从非现场方面进行后续跟踪监管，从而实现持续、有效的监管目标。二是充分利用各种系统资源，提高反洗钱检查效率，使工作人员能迅速核查相关信息，取得相关执法证据。三是加大对证券、保险业金融机构的现场检查力度，认真严肃查处各种违法违规行为，督促证券、保险业金融机构履行好反洗钱的各项法律义务和社会责任。
5.整合资源，加强反洗钱监管队伍建设。人力资源是保证反洗钱监管工作正常开展的关键因素，为此建议在地市级人民银行单设反洗钱科部门，人员编制5-7人，吸纳支付清算、账户管理、科技管理等专业人才，组建一支业务精通、执法过硬的反洗钱监管队伍。在此基础上，通过多种形式的培训，加强对反洗钱知识的学习，使反洗钱监管人员掌握相关的法律、法规和规章，积极探索和积累工作经验，提高反洗钱工作能力。
6.加强协作，积极搭建反洗钱监管合作平台。反洗钱监管工作是一项多部门合作的系统工程，需要相关部门特别是行业监管部门的密切合作。证券、保险业监督管理机构要充分发挥其管理金融机构内控的资源优势，把金融机构反洗钱内控作为金融机构内控的重要组成部分，由证券、保险业监督管理机构在检查金融机构内控时一并检查。要按照分业监管、职责明确、规则透明、讲究实效、信息共享的原则，结合反洗钱联席会议机制、金融监管部门反洗钱合作机制，使政策和工作协调一致，及时研究和解决证券、保险业反洗钱工作中的重大事项和跨行业监管问题。目前情况下，省级金融监管部门的反洗钱工作协调会议应吸纳地市级人民银行中心支行参加。
（作者单位：高平市人民银行 山西高平 048400）（责编：郑钊）