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摘 要 食品安全监管部门对食品加工生产企业的监管，是保障食品安全的重要环节，行政机关有效的食品安全监管可以在很大程度上将食品安全事故防范于未然。行政机关在食品安全监管中采用的行政处罚手段应在合法的前提下，充分体现行政处罚的合理性、适当性，以维护健康良性的食品加工生产环境。
关键词 行政处罚 合理性 过罚相当
作者简介：高华，浙江诚缘律师事务所主任，三级律师，硕士学位；张屠思尊，浙江诚缘律师事务所，实习律师。
中图分类号：D922.1 文献 标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）05-161-02
近年来食品安全事故屡见不鲜，从婴幼儿奶粉、牛奶到毒大米、瘦肉精等等，食品质量安全着实令人堪忧；食品安全的监管也受到一次又一次的拷问。国家的相关行政机关如食品药品监督管理局、质量技术监督局等作为食品安全监管的主体，根据法律规定在法律授权范围内行使其监管食品安全的职责。行政机关对食品加工安全的监管方式多种多样，随着我国行政法律体系的不断完善，行政处罚已成为行政机关在行政执法中的主要手段。在食品安全方面的行政处罚中，行政机关都能轻车熟路的把握处罚程序及自由裁量权；由于部分执法人员执法理念较低仅停留在一名行政处罚的“操作工”的水准，为处罚而处罚甚至“钓鱼执法”。为此行政机关树立行政处罚行为的价值取向，在行政处罚中贯彻合理性原则提高行政处罚的质量尤为重要。
一、行政处罚的概念及特征
行政处罚，是国家行政机关对构成行政违法行为的公民、法人或者其他组织实施的行政法上的制裁。行政处罚是一种惩戒制裁，并且属于一种事后的惩戒。
在行政法上，行政行为有两种分类：“负担行政”和“授益行政”。“负担行政”活动意味着增加公民的负担，比如税务机关的行政征收；“授益行政”活动是给予公民某些利益。行政机关的“负担行政”如果违法必须要撤销，从而使公民免受约束；而“授益行政”违法就不一定需要撤销。从行政处罚的定义及特征来看，其应属于负担行政行为，需要严格依法进行处罚。
二、行政合理性原则在行政处罚中的体现
行政合理性原则是行政行为的基本原则，也是行政处罚的基本原则。它的主要含义是行政行为应当具有理性，属于实质行政法治的范畴，尤其适用于裁量性行政活动。最低限度的理性，是指行政行为应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。法律赋予了行政机关一定的自由裁量权，使其视具体情况做出相应的行为。但同时还需以行政合理性原则对行政处罚中行政机关的自由裁量权加以限制。
因此，在行政处罚的基本原则中，除了“依法处罚原则”以外，公开、公正原则；过罚相当原则；处罚与教育相结合原则；一事不再罚原则中都有行政合理性原则的体现。对于行政合理性原则表现最突出的即为“过罚相当原则”。
以某食品生产加工企业受到质监局的行政处罚案件为例。该案件中行政机关某质量技术监督局以食品生产加工企业使用食品添加剂以外的化学物质为由对其作出行政处罚决定，罚款281000元。质监局认定的“食品添加剂以外的化学物质”即为该公司在食品生产中使用的“分析纯亚硝酸钠”。确实，从国家规定的可使用的食品添加剂的列表中无法找到“分析纯亚硝酸钠”这一项，与之相近的为“食用纯亚硝酸钠”。这样看来似乎确如质监局所说的：使用了食品添加剂以外的化学物质。但通过对比“分析纯亚硝酸钠”与“食用纯亚硝酸钠”中的各项指标，可以发现“分析纯亚硝酸钠”中的重金属等有毒有害物质的含量均低于“食用纯亚硝酸钠”，也就是说在食品生产中使用“分析纯亚硝酸钠”比“食用纯亚硝酸钠”更安全；这一结论也得到业内专家的认可。并且，从历史沿革来看，在国家统一制定的食品添加剂列表公布前，许多食品生产加工企业都以“分析纯亚硝酸钠”作为食品添加剂，在备案中也从未被通知要求整改。而且“分析纯亚硝酸钠”的市场价格要高于“食用纯亚硝酸钠”，食品加工企业以更高的成本生产更安全的产品，反而产生了违法的风险，这显然也是不符合常理的。
合理行政的核心含义，是行政裁量决定应当具有理性基础，禁止武断专横和随意。行政合理性原则作为一项普遍适用的行政法的基本原则，具体应反映以下内容：
（一）行政处罚行为应符合行政目的
质量技术监督局对企业在生产的食品中添加“分析纯亚硝酸钠”作为食品添加剂的行为作出行政处罚。该处罚的目的是为了规范食品生产企业使用食品添加剂，以此保证食品的安全。食品生产企业由于未使用标明“食品添加剂”的“食用纯亚硝酸钠”，以“分析纯亚硝酸钠”取代添加而受到行政处罚。显然食品生产企业的行为未与相关法律法规的要求相一致；而通过科学的分析及验证可以得出结论，“分析纯亚硝酸钠”在各项指标上均优于“食用纯亚硝酸钠”，用于食品添加剂对食品的安全有更大的保障。质监局在未合理解答食品公司的质疑亦未通过科学的研究论证的情况下，即机械地对食品生产加工企业处以行政处罚，导致其行政处罚的效果与原本的行政目的背道而驰。
（二）行政处罚行为应建立在正当考虑的基础之上
首先，为了使食品安全得到保障，我国《食品安全法》、《产品质量法》等法律法规对食品的生产加工才制定了严格的制度规范，并且鼓励与支持企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。本案中，食品公司正是以自己制定的高于国家标准的企业标准进行食品的加工与生产，却反受到质监局的重金处罚。虽然质监局的处罚行为表面上看并未违反相关法律的规定，但其显然未正确理解《食品安全法》等法律法规的立法本意，欠缺对立法授权目的各种因素的考虑，导致所作行政处罚决定有违立法本意，未对加强、保障食品安全起到积极作用。
第二，行政机关对行政相对人处以行政处罚时应充分考虑行政相对人是否具有主观恶意及其恶意的轻重，行政处罚应过罚相当。现如今行政机关对行政相对人出现的违法行为大多能及时有效地进行行政处罚，却较少考虑是否过罚相当的问题，也未考虑相对人是否具有主观恶意。如本案中食品加工企业以更高的成本生产更安全的食品，显然不具有任何主观恶意；如果一定要认定食品公司有过错，其过错也仅为不知道“分析纯亚硝酸钠”已不在国家制定的食品添加剂列表中从而在食品加工生产中继续使用，并且在每年的备案中也从未被告知不能使用“分析纯亚硝酸钠”。因此在这样的情况下，质监局即对食品公司处以超过二十八万元的重金罚款，其并未充分考虑食品公司是否具有主观恶意，不符合过罚相当的行政合理性原则。 行政处罚法列举规定了六类行政处罚，分别为警告、罚款、没收违法所得及非法财产、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证及执照、行政拘留。这六类处罚不是按照单一标准划分的，也没有穷尽性质。其规定的主要依据是它们对公民、法人或者其他组织合法权益的影响程度，对行政管理秩序的保护作用。
如本案中的食品公司，虽然存在违法行为，但并无主观恶意。对于这样的违法行为，施以警告足矣。但是，所在地食品监管部门仍然给予重金罚款，完全没有在正当考虑的基础上合理地行使行政处罚权。
（三）行政处罚行为的内容应客观、适度、合乎情理
行政机关在行政处罚中行使裁量权所采取的具体措施应当符合立法的目的。因此，行政机关作出决定前应正确理解立法的意图及其所要达到的目的。一般情况下立法的目的在法条中均有明确的规定，但也不排除存在没有条文对立法目的具体规定的情形，此时就需要行政机关站在客观的立场上根据立法背景、法律的整体精神、条文间的关系等因素作出综合判断，以使行政处罚符合立法意图。同时，行政机关在行政处罚中使用的具体措施和手段应适度且为法律所必须；当为了实现某一目的可采取多种方式时，应采用对当事人利益损害最小的方式，即行政机关能用轻微的方式实现行政目的，就不用更激烈的方式，行政机关采取的措施和手段应当必要、适度。
食品安全监管是依法推行食品管理法律制度确认的正义。其实施行政处罚是为了对违法行为予以矫正，使其为违法行为付出的一定代价，并回归于法制秩序之中，进而以儆效尤，告诫、引导所有的行政相对人遵守法制秩序的重要性。同时行政处罚还要注重处罚后更深层次的影响。
而如今一些食品监管部门实施行政处罚偏离了上述价值取向。虽然大多数的行政处罚行为，从相对人违法的事实上看，其确实是在矫正相对人的过错行为。但从其具体作出的处罚决定的内容是否客观、适度、合乎情理，以及处罚后所产生的效果是否符合立法意图等因素分析，一些食品监管部门在其价值取向方面确实有一定程度的偏离。一是部分行政机关主要强调违法的过错，而忽略对行政相对人的教育及对将来的影响；二是行政机关在选择处罚种类的适用时，往往不考虑具体情况即武断地选择、甚至滥用财产罚，未结合客观情况合理适用不同处罚方式。
《行政处罚法》规定的行政处罚种类有六类之多，而且近年食品生产加工过程中出现的违法行为也方式各异、程度不一，而很多情况下行政机关作出的处罚种类并未根据具体的违法行为分别对待。一些基层食品安全监管部门在实施处罚时，几乎不用警告的方式，而使用罚款比例超过了九成，甚至使公众产生了了行政处罚就是罚款的错误认识。而立法设定了六类处罚方式，本是为了适应行政相对人可能出现的不同违法行为及造成不同结果、程度的社会危害，以便行政机关在实施行政处罚时可以客观、合理地根据不同情况分别适应不同的处罚方式。
行政机关如食品监管部门在作出行政处罚决定前应充分调查、了解行政相对人的违法事实、主观因素，及时制止违法行为的继续并弥补其造成的社会危害，有效地保障食品生产安全，对违法的行政相对人施以法制教育，督促、监督其遵守法律法规，才应是行政处罚的需要达到的效果及意义。而目前行政机关作出的行政处罚几乎十有八九均为罚款的现象，说明一些行政机关对行政处罚价值取向认知的偏离。若行政处罚继续如此发展，会对社会造成更深远的不良影响：一方面是损害食品安全监管部门等行政机关的社会形象；另一方面是使部分相对人产生对法律尊严的蔑视，认为只要罚钱就能消灾，但并未从根本上纠正违法行为。
三、结语
行政机关对行政合理性原则的忽视，不客观、理性、全面地考量各种不同违法行为及其危害，是如今行政处罚中存在的重大缺陷。行政机关对相对人违法时有无主观恶意等重要因素不加考量，对相对人违法行为造成的社会危害缺少全面、科学的调查、评估，致使其所作出的行政处罚内容往往缺少行政合理性。
从某种意义上说，行政机关对行政相对人的监督、管理，是要在依法行政的前提下，同时督促和教育相对人遵守法律规定，自觉维护市场的健康良性发展。行政处罚的根本目的不应是罚，而应是通过合法、合理的处罚达到整改、教育的目的，使相对人从内心认同法律的规定，自觉、自愿地配合行政机关的监管。合法且合理的行政处罚可以使行政机关与行政相对人形成良性互动、创造安全健康的生产发展环境，使行政处罚能真正有效发挥其在监管中的积极作用。
参考文献：
[1] 骆训雄. 治安处罚中的行政裁量权控制.法制博览（中旬刊）.2012（12）.
[2] 吴阳. 论比例原则在行政处罚中的适用.辽宁大学.2012.
[3] 张殊钢. 试论行政处罚中“行政合理性原则”的理解与适用.今日科苑.2010（24）.
[4] 季莉丽. 食品卫生行政处罚中的自由裁量权规制研究.复旦大学.2010.
[5] 程雨燕. 环境行政处罚研究：原则、罚制与方向.武汉大学.2009.
[6] 彭慧君. 行政处罚自由裁量权规范研究.上海交通大学.2009.
[7] 戴鑫. 比例原则在我国行政处罚中的适用若干问题研究.苏州大学.2007.
[8] 赵庆培. 关于在我国行政执法和行政处罚中设置听证程序的思考.中国法学.1993（5）.
[9] 刘初汉. 试析行政自由裁量权在环境行政处罚中的运用.法学评论.1990（6）.
关键词 行政处罚 合理性 过罚相当
作者简介：高华，浙江诚缘律师事务所主任，三级律师，硕士学位；张屠思尊，浙江诚缘律师事务所，实习律师。
中图分类号：D922.1 文献 标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）05-161-02
近年来食品安全事故屡见不鲜，从婴幼儿奶粉、牛奶到毒大米、瘦肉精等等，食品质量安全着实令人堪忧；食品安全的监管也受到一次又一次的拷问。国家的相关行政机关如食品药品监督管理局、质量技术监督局等作为食品安全监管的主体，根据法律规定在法律授权范围内行使其监管食品安全的职责。行政机关对食品加工安全的监管方式多种多样，随着我国行政法律体系的不断完善，行政处罚已成为行政机关在行政执法中的主要手段。在食品安全方面的行政处罚中，行政机关都能轻车熟路的把握处罚程序及自由裁量权；由于部分执法人员执法理念较低仅停留在一名行政处罚的“操作工”的水准，为处罚而处罚甚至“钓鱼执法”。为此行政机关树立行政处罚行为的价值取向，在行政处罚中贯彻合理性原则提高行政处罚的质量尤为重要。
一、行政处罚的概念及特征
行政处罚，是国家行政机关对构成行政违法行为的公民、法人或者其他组织实施的行政法上的制裁。行政处罚是一种惩戒制裁，并且属于一种事后的惩戒。
在行政法上，行政行为有两种分类：“负担行政”和“授益行政”。“负担行政”活动意味着增加公民的负担，比如税务机关的行政征收；“授益行政”活动是给予公民某些利益。行政机关的“负担行政”如果违法必须要撤销，从而使公民免受约束；而“授益行政”违法就不一定需要撤销。从行政处罚的定义及特征来看，其应属于负担行政行为，需要严格依法进行处罚。
二、行政合理性原则在行政处罚中的体现
行政合理性原则是行政行为的基本原则，也是行政处罚的基本原则。它的主要含义是行政行为应当具有理性，属于实质行政法治的范畴，尤其适用于裁量性行政活动。最低限度的理性，是指行政行为应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。法律赋予了行政机关一定的自由裁量权，使其视具体情况做出相应的行为。但同时还需以行政合理性原则对行政处罚中行政机关的自由裁量权加以限制。
因此，在行政处罚的基本原则中，除了“依法处罚原则”以外，公开、公正原则；过罚相当原则；处罚与教育相结合原则；一事不再罚原则中都有行政合理性原则的体现。对于行政合理性原则表现最突出的即为“过罚相当原则”。
以某食品生产加工企业受到质监局的行政处罚案件为例。该案件中行政机关某质量技术监督局以食品生产加工企业使用食品添加剂以外的化学物质为由对其作出行政处罚决定，罚款281000元。质监局认定的“食品添加剂以外的化学物质”即为该公司在食品生产中使用的“分析纯亚硝酸钠”。确实，从国家规定的可使用的食品添加剂的列表中无法找到“分析纯亚硝酸钠”这一项，与之相近的为“食用纯亚硝酸钠”。这样看来似乎确如质监局所说的：使用了食品添加剂以外的化学物质。但通过对比“分析纯亚硝酸钠”与“食用纯亚硝酸钠”中的各项指标，可以发现“分析纯亚硝酸钠”中的重金属等有毒有害物质的含量均低于“食用纯亚硝酸钠”，也就是说在食品生产中使用“分析纯亚硝酸钠”比“食用纯亚硝酸钠”更安全；这一结论也得到业内专家的认可。并且，从历史沿革来看，在国家统一制定的食品添加剂列表公布前，许多食品生产加工企业都以“分析纯亚硝酸钠”作为食品添加剂，在备案中也从未被通知要求整改。而且“分析纯亚硝酸钠”的市场价格要高于“食用纯亚硝酸钠”，食品加工企业以更高的成本生产更安全的产品，反而产生了违法的风险，这显然也是不符合常理的。
合理行政的核心含义，是行政裁量决定应当具有理性基础，禁止武断专横和随意。行政合理性原则作为一项普遍适用的行政法的基本原则，具体应反映以下内容：
（一）行政处罚行为应符合行政目的
质量技术监督局对企业在生产的食品中添加“分析纯亚硝酸钠”作为食品添加剂的行为作出行政处罚。该处罚的目的是为了规范食品生产企业使用食品添加剂，以此保证食品的安全。食品生产企业由于未使用标明“食品添加剂”的“食用纯亚硝酸钠”，以“分析纯亚硝酸钠”取代添加而受到行政处罚。显然食品生产企业的行为未与相关法律法规的要求相一致；而通过科学的分析及验证可以得出结论，“分析纯亚硝酸钠”在各项指标上均优于“食用纯亚硝酸钠”，用于食品添加剂对食品的安全有更大的保障。质监局在未合理解答食品公司的质疑亦未通过科学的研究论证的情况下，即机械地对食品生产加工企业处以行政处罚，导致其行政处罚的效果与原本的行政目的背道而驰。
（二）行政处罚行为应建立在正当考虑的基础之上
首先，为了使食品安全得到保障，我国《食品安全法》、《产品质量法》等法律法规对食品的生产加工才制定了严格的制度规范，并且鼓励与支持企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。本案中，食品公司正是以自己制定的高于国家标准的企业标准进行食品的加工与生产，却反受到质监局的重金处罚。虽然质监局的处罚行为表面上看并未违反相关法律的规定，但其显然未正确理解《食品安全法》等法律法规的立法本意，欠缺对立法授权目的各种因素的考虑，导致所作行政处罚决定有违立法本意，未对加强、保障食品安全起到积极作用。
第二，行政机关对行政相对人处以行政处罚时应充分考虑行政相对人是否具有主观恶意及其恶意的轻重，行政处罚应过罚相当。现如今行政机关对行政相对人出现的违法行为大多能及时有效地进行行政处罚，却较少考虑是否过罚相当的问题，也未考虑相对人是否具有主观恶意。如本案中食品加工企业以更高的成本生产更安全的食品，显然不具有任何主观恶意；如果一定要认定食品公司有过错，其过错也仅为不知道“分析纯亚硝酸钠”已不在国家制定的食品添加剂列表中从而在食品加工生产中继续使用，并且在每年的备案中也从未被告知不能使用“分析纯亚硝酸钠”。因此在这样的情况下，质监局即对食品公司处以超过二十八万元的重金罚款，其并未充分考虑食品公司是否具有主观恶意，不符合过罚相当的行政合理性原则。 行政处罚法列举规定了六类行政处罚，分别为警告、罚款、没收违法所得及非法财产、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证及执照、行政拘留。这六类处罚不是按照单一标准划分的，也没有穷尽性质。其规定的主要依据是它们对公民、法人或者其他组织合法权益的影响程度，对行政管理秩序的保护作用。
如本案中的食品公司，虽然存在违法行为，但并无主观恶意。对于这样的违法行为，施以警告足矣。但是，所在地食品监管部门仍然给予重金罚款，完全没有在正当考虑的基础上合理地行使行政处罚权。
（三）行政处罚行为的内容应客观、适度、合乎情理
行政机关在行政处罚中行使裁量权所采取的具体措施应当符合立法的目的。因此，行政机关作出决定前应正确理解立法的意图及其所要达到的目的。一般情况下立法的目的在法条中均有明确的规定，但也不排除存在没有条文对立法目的具体规定的情形，此时就需要行政机关站在客观的立场上根据立法背景、法律的整体精神、条文间的关系等因素作出综合判断，以使行政处罚符合立法意图。同时，行政机关在行政处罚中使用的具体措施和手段应适度且为法律所必须；当为了实现某一目的可采取多种方式时，应采用对当事人利益损害最小的方式，即行政机关能用轻微的方式实现行政目的，就不用更激烈的方式，行政机关采取的措施和手段应当必要、适度。
食品安全监管是依法推行食品管理法律制度确认的正义。其实施行政处罚是为了对违法行为予以矫正，使其为违法行为付出的一定代价，并回归于法制秩序之中，进而以儆效尤，告诫、引导所有的行政相对人遵守法制秩序的重要性。同时行政处罚还要注重处罚后更深层次的影响。
而如今一些食品监管部门实施行政处罚偏离了上述价值取向。虽然大多数的行政处罚行为，从相对人违法的事实上看，其确实是在矫正相对人的过错行为。但从其具体作出的处罚决定的内容是否客观、适度、合乎情理，以及处罚后所产生的效果是否符合立法意图等因素分析，一些食品监管部门在其价值取向方面确实有一定程度的偏离。一是部分行政机关主要强调违法的过错，而忽略对行政相对人的教育及对将来的影响；二是行政机关在选择处罚种类的适用时，往往不考虑具体情况即武断地选择、甚至滥用财产罚，未结合客观情况合理适用不同处罚方式。
《行政处罚法》规定的行政处罚种类有六类之多，而且近年食品生产加工过程中出现的违法行为也方式各异、程度不一，而很多情况下行政机关作出的处罚种类并未根据具体的违法行为分别对待。一些基层食品安全监管部门在实施处罚时，几乎不用警告的方式，而使用罚款比例超过了九成，甚至使公众产生了了行政处罚就是罚款的错误认识。而立法设定了六类处罚方式，本是为了适应行政相对人可能出现的不同违法行为及造成不同结果、程度的社会危害，以便行政机关在实施行政处罚时可以客观、合理地根据不同情况分别适应不同的处罚方式。
行政机关如食品监管部门在作出行政处罚决定前应充分调查、了解行政相对人的违法事实、主观因素，及时制止违法行为的继续并弥补其造成的社会危害，有效地保障食品生产安全，对违法的行政相对人施以法制教育，督促、监督其遵守法律法规，才应是行政处罚的需要达到的效果及意义。而目前行政机关作出的行政处罚几乎十有八九均为罚款的现象，说明一些行政机关对行政处罚价值取向认知的偏离。若行政处罚继续如此发展，会对社会造成更深远的不良影响：一方面是损害食品安全监管部门等行政机关的社会形象；另一方面是使部分相对人产生对法律尊严的蔑视，认为只要罚钱就能消灾，但并未从根本上纠正违法行为。
三、结语
行政机关对行政合理性原则的忽视，不客观、理性、全面地考量各种不同违法行为及其危害，是如今行政处罚中存在的重大缺陷。行政机关对相对人违法时有无主观恶意等重要因素不加考量，对相对人违法行为造成的社会危害缺少全面、科学的调查、评估，致使其所作出的行政处罚内容往往缺少行政合理性。
从某种意义上说，行政机关对行政相对人的监督、管理，是要在依法行政的前提下，同时督促和教育相对人遵守法律规定，自觉维护市场的健康良性发展。行政处罚的根本目的不应是罚，而应是通过合法、合理的处罚达到整改、教育的目的，使相对人从内心认同法律的规定，自觉、自愿地配合行政机关的监管。合法且合理的行政处罚可以使行政机关与行政相对人形成良性互动、创造安全健康的生产发展环境，使行政处罚能真正有效发挥其在监管中的积极作用。
参考文献：
[1] 骆训雄. 治安处罚中的行政裁量权控制.法制博览（中旬刊）.2012（12）.
[2] 吴阳. 论比例原则在行政处罚中的适用.辽宁大学.2012.
[3] 张殊钢. 试论行政处罚中“行政合理性原则”的理解与适用.今日科苑.2010（24）.
[4] 季莉丽. 食品卫生行政处罚中的自由裁量权规制研究.复旦大学.2010.
[5] 程雨燕. 环境行政处罚研究：原则、罚制与方向.武汉大学.2009.
[6] 彭慧君. 行政处罚自由裁量权规范研究.上海交通大学.2009.
[7] 戴鑫. 比例原则在我国行政处罚中的适用若干问题研究.苏州大学.2007.
[8] 赵庆培. 关于在我国行政执法和行政处罚中设置听证程序的思考.中国法学.1993（5）.
[9] 刘初汉. 试析行政自由裁量权在环境行政处罚中的运用.法学评论.1990（6）.