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摘要 我国基本农田保护制度的变迁是典型的供给主导型制度变迁。本文从我国基本农田保护制度的概念与内涵谈起，分阶段分析了我国基本农田保护制度的形成与发展的演变过程，重点对改革开放后的基本农田保护制度绩效进行了评价与分析，并对我国现阶段基本农田保护失控的原因进行了制度层面上的分析，最后给出相关政策建议。
关键词 基本农田保护制度；政策评价；制度经济学
中图分类号 F301.21
文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2007)02-0105-06
基本农田保护制度作为我国的一项基本制度安排，是耕地保护的重中之重，其权威性和严肃性不言而喻。该项制度自确立以来，在控制建设用地扩张、促进存量土地挖潜、保护优质耕地、保障粮食安全等方面取得了有目共睹的成绩。但几年来随着农业结构调整与生态退耕政策实施，原有的基本农田保护制度逐渐暴露出协调性差、经济激励缺乏、机制设计不完善、可操作性差等缺陷。因此，认真评价我国基本农田保护制度的绩效，反思其存在问题与缺陷，对扭转目前基本农田保护的困境，有效解决我国目前“三农”问题，保障粮食安全都具有重要的意义。
1 我国的基本农田保护制度
我国的基本农田保护制度很早就得到中央政府的重视。早在20世纪80年代末，原国家土地管理局就在湖北荆州试行基本农田保护区划定工作，进行了基本农田保护的政策试点。此后经过近20年的发展，基本农田保护逐渐形成了以《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》为主干的外在制度体系与以《划定基本农田保护技术规程》、《基本农田保护区环境技术规程》为主的内在操作规程。狭义的基本农田保护制度包括基本农田保护规划制度、基本农田保护区制度、占用基本农田审批制度、基本农田占补平衡制度、禁止破坏和闲置荒芜基本农田制度、基本农田保护责任制度、基本农田监督检查制度、基本农田地力建设和环境保护制度等。广义的基本农田保护制度，是指从宏观角度来看，凡是与基本农田相关的政策、法律、法规等，这些政策、法律、法规对基本农田的实施具有重要的促进作用，因此也应该纳入其内。如以耕地总量动态平衡制度为主线的耕地保护制度，它与基本农田保护体现了全面保护与重点保护的关系。此外，还有土地税收制度、土地利用规划、土地宏观调控制度等，本文的基本农田保护制度指的是广义的基本农田保护制度。
在新制度经济学中，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为[1]。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。作为一种“公共物品”，制度同其他物品一样，其替代、转换与交易过程也都存在种种技术的和社会的约束条件。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。
我国基本农田保护制度的变迁是典型的供给主导型制度变迁。从表面上看，政府是制度的重要供给者，制度是政府提供的产品，并且许多制度在多数情况下是以政府法令的形式出现。从更深层面来说，因为农民和地方政府面对中央政府所做出的基本农田保护制度安排是无权选择的，只能在既定的政策范围内活动，即政府的安排并没有提供退出的选择权，每个参加者都受制于政府的强制性权力，而不管他对政府的强制性方案有多大的不满意，他都不可能退出。对于一个长期集权且市场不发达的国家来讲，供给主导型的制度变迁将起主要作用[2]。在我国，基本农田保护制度的选择与演变始终是与我国的宏观经济背景即经济体制的安排相适应的，尤其是1978年以后基本农田保护制度的确立和完善是在我国经济体制改革大的背景下进行的，是经济体制改革的一部分。
近年来，我国耕地保护面临耕地资源相对短缺、经济发展对耕地需求不断增加、后备资源不足、耕地退化严重等问题，形势十分严峻。基本农田是粮食生产的载体和基础，其数量与质量涉及国家粮食安全、社会稳定、生态安全和经济安全，然而，我国作为耕地保护重心的基本农田保护形势更加让人不乐观。自2001年基本农田保护区调整划定，至2004年年初开展全国基本农田保护检查，短短两年多时间，我国基本农田年均减少66.70多万hm2，27个省(区、市)的基本农田面积出现减少，16个省(区、市)的在册基本农田面积低于规划确定的指标。
基本农田是耕地中的精华，是“保命田”、“子孙田”，是耕地保护的重中之重，面对“基本农田数量不减少、用途不改变、质量不降低”的总要求，而“保命田”减少速度如此之快，令人震惊，成了社会各界的关注焦点。从表面上看，基本农田保护与社会发展所处的阶段以及外部环境有关，但从制度经济学的角度来说其根源则在于基本农田保护制度的不当。换言之，根源于市场经济转型时期的制度缺陷。面对耕地尤其是基本农田日益减少的严峻形势，确有必要重新检讨基本农田保护制度。
2 我国基本农田保护制度形成与发展的历史沿革2.1 改革开放前
1949年新中国成立以来，我国的经济发展过程可以分为两个大的阶段：1979年以前传统经济战略下的发展阶段和1979年以后新经济发展战略阶段。这两个阶段的经济发展战略明显不同，因而在各个阶段工业化的发展过程及其与农民和地方政府的关系也就不同。传统经济发展战略是以优先发展重工业为主要内容的社会主义工业化高速推进，故亦可称为一种“速度型”工业化发展战略，实现这种传统的经济发展战略目标，必须上靠相应经济体制来支撑，下靠相应政策措施来维系和配合[3]。建国至改革开放前这一时期是我国基本农田保护内涵的形成时期，基本农田保护政策的核心是服从和服务于国家工业化，为工业化提供积累。
2.2 改革开放后
总体上说来，我国改革开放以来的基本农田保护制度变迁过程可以分为四个阶段：
第一阶段是1980-1985年，这一时期由于人地关系逐渐趋于紧张，国家开始重视基本农田数量保护，并开始了基本农田保护县级试点工作。政府与理论界分别对高产稳产基本农田的自然条件、类型划分、建设规划与地图编制等技术问题进行了摸索与探讨，这为基本农田保护制度的内涵演变埋下了伏笔。
第二阶段是1986-1991年，这段时期，以耕地保护为主的制度不断推出：1986年第六届全国人大第16次会议颁布了《土地管理法》，使我国土地管理特别是耕地保护工作进入了一个新的阶段；1988年在湖北省荆州市开始试点划定基本农田保护区。这一首创之举受到中央高度重视，很快在全国推开，一种由下而上的诱致性制度安排变迁得到国家强制手段的支持；1992年国务院批转国家土地管理局、农业部《关于在全国开展基本农田保护工作的批示的通知》正式确立“基本农田保护”的概念，在国家意识形态层面上完成了从“耕地保护”到“基本农田保护”的过渡，明确了基本农田保护的内涵，为基本农田保护制度的全面建立奠定了基础。
第三阶段是1992-1997年，这一时期国家正式以强制性的行政手段推行基本农田保护制度。1991年11月，原国家土地局和农业部在总结各地经验的基础上，向国务院提交了《关于在全国开展基本农田保护工作的请示》，得到国务院转批。1994年8月国务院发布了《基本农田保护条例》。1995年国家在全国范围内开展了大规模基本农田规划编制、划定工作[4]。1996年5月国家制定《划定基本农田保护区技术规程》，同年9月农业部颁布《基本农田保护区环境保护规程》，基本农田保护制度开始全面确立。同期，基本农田保护区的划定工作在全国展开，基本农田保护政策初见成效。
第四个阶段是1997年至今，这段时期是我国基本农田保护政策出台最多最严但基本农田保护政策并未取得预期效果的时期。这一时期我国采取了多种手段促进基本农田保护政策的完善。1998年国务院第257号令再次发布了修订后的《基本农田保护条例》；新《土地管理法》及配套法规中，将保护耕地和基本农田确定为法定的规划内容，划定基本农田保护区，对优质耕地实行特殊保护，被写进法律法规，基本农田被确定为一条不可逾越的“红线”，基本农田保护制度成为我国的一项基本制度。为确保基本农田保护政策的实施，国家运用“严格的农用地转用审批制度”这一行政手段来加大耕地和基本农田转用的管制力度，同时配合出台了多项法规和政令，用强制性的行政命令来控制基本农田。仅2003年和2004年两年内，国务院办公厅和国土资源部就出台了11个部级以上的法规(文件)，来控制基本农田和耕地占用现象，近几年来，国家又通过土地政策参与宏观调控的方式来控制规划、进行基本农田保护。
3 我国基本农田保护制度的政策评价与分析
3.1 改革开放前
在改革开放前，我国一直是走工业化建设的道路，建国初期，百废待兴，这一时期的工作重点虽然是以重工业发展为主，然而中央政府对土地的开发也十分重视，耕地数量不断增长，尤其在完成了土地私有化后，耕地面积进入了一个快速增长时期。根据国家统计部门公布的47年耕地面积分析[5]，1949-1957年期间为耕地总量增长期，全国耕地由9 788.10万hm2增加到11 183.00万hm2，年均递增1.68%。1949-1952年全国进行土地改革，极大地调动了广大农民的生产积极性，使战争中荒废了的土地迅速得到复耕，耕地面积逐步扩大。1953-1957年，虽然在这段时期，我国采取了优先发展重工业的经济政策，建设了钢铁、煤炭、电力等基础设施，占用了大量的耕地，但国家采取大办国营农场、军垦农场和鼓励知识青年志愿垦荒、移民开荒以及农民就地开荒等形式，以黑龙江和新疆为重点进行了大规模的荒地开发，仍补充了大量的耕地。1958年以后则步入了耕地总量递减期。1958-1965年期间，农垦事业以空前的速度发展，但发展势头有所减缓。1966-1975年“文化大革命”十年动乱期间，耕地开发的速度减慢，10年中没有出现耕地总面积净增的年份。1975年耕地总面积(统计数)减少到0.33亿hm2，比1965年(统计数)减少388.60万hm2，比1957年(统计数)减少1 212.20万hm2。
从改革开放前我国耕地和基本农田变化轨迹可以看出，这一时期，由于“大力发展重工业”在国家意识形态中占了上风，耕地和基本农田保护政策作为经济政策的一个组成部分必须服从和服务于这一时期国家的宏观经济发展战略，因此在传统经济发展战略大背景下出台的关于耕地开发、垦荒政策可以称为基本农田保护政策的传统选择。在中国传统的计划经济体制下，政府对全国所有的经济活动统一操办，包括对城市国有土地和农村集体土地的所有的支配，这一时期，耕地面积的增减也完全靠国家计划行政手段来控制，要素和产品价格也是在国家的计划调控下进行微小的变动，完全摒弃了市场的作用。在改革开放前的经济活动中，地方政府此时的力量较为微弱，农民连土地的收益权都没有，更不足以和中央政府抗衡，除去国家之外的因素毫无主动权。
3.2 改革开放后
中共十一届三中全会以后，全国转入全面发展以经济建设为中心的新时期，这是我国建国以来最主要的经济发展阶段，也是我国处于非农产业的迅速发展时期，这一时期工业化、城市化发展引起大量耕地被占用现象。
本文通过国内生产总值(GDP)、全国固定资产投资额(FI)以及耕地保有量(CA)三个指标来分析我国自1979年以来的不同经济发展阶段经济发展、固定资产投资与耕地变化的关系。从表1中可以看出，单位投资所带来的经济增长额(ΔGDP/ΔFI)在第二阶段有所上升外，总体稍有下降，但仍大于2.5，所以依靠增加投资来加快经济发展是可行的，土地尤其是耕地是经济发展必须付出的代价。另外，单位国内生产总值增额和单位固定资产投资额所造成的耕地面积减少在急剧下降，而耕地占用(减少)每增加一个单位面积所带来的国内生产总值增加额(ΔGDP/ΔCA)和固定资产投资额(ΔFI/ΔCA)则迅速增长。由此可以看出，我国的经济发展总体上是趋向资金密集型和节地型的。特别是经济发达地区，由于土地集约化程度较高，这一趋势表现得更加明显，而其它地区则相对低一些。随着经济发展、科技进步，经济集约化的提高是经济发展的必然趋势。我国近几年来日益重视耕地保护，加上日益严格的土地用途管制，使耕地占用成本进一步上升，单位国民经济产值的耕地占用数量不断减少，对耕地资源保护产生了一定的积极效应。但从总体上看，国内生产总值和固定资产投资额的增长必然使耕地面积减少。
据表1，我国改革开放以来的耕地变化可以分为四个阶段：第一阶段是1980-1985年，耕地占用(净减少)高峰年是1982年，这一周期上升的促成原因是经济改革全面展开，从而导致经济复苏，而后期的经济紧缩政策又促成其下降。虽然这一时期国家已开始重视基本农田数量保护，并开始了基本农田保护县级试点工作。但此时快速发展经济是各级政府工作的重心，对基本农田保护制度建设则并未涉及，这一疏忽在改革开放后社会经济快速发展的推动下，难免造成耕地面积的大量流失。特别是1978年以后，中央与地方逐步实行"分灶吃饭"，于是地方政府的利益就具有相对的独立性，受经济利益驱动，地方政府在与中央政府博弈的过程中成功地扩张了自身权力，仅在1981-1985年耕地就减少580.00万hm2[6]，严峻的耕地保护形势引起了中央政府的高度重视，从而促成了基本农田保护制度的建设成了历史的必然；第二阶段是1985-1991年，主要原因是经济发展速度加快，基本建设投资大规模增加。而经济紧缩政策和1986年开始实施的《土地管理法》的颁布施行又促成耕地占用下降；第三阶段是1992-1997年，由于工业化、城市化发展迅速，尤其是1992年开发区遍地开花，导致耕地占用增加。而国民经济宏观调控和一些耕地保护条例、法规(如基本农田保护条例等)的出台及我国可持续发展战略的提出又使这一增长势头有所控制。尤其是1996年以来，由于实施严格的土地用途管制政策以及耕地资源总量动态平衡战略，加之国家对于金融市场运行的有效控制，使得耕地占用效率提高，数量减少，并且部分年份如1996年、1997年耕地总量比1995年有所增加；第四个阶段是1997年至今，这一时期，我国社会经济生活发生重大变化，在改革的过程中，由于技术层面的超前和制度层面(主要是产权制度)的滞后，既得利益集团开始形成并不断壮大，城乡差距不断拉大，大量民工进城以及城市化进程造成耕地锐减。由于非农业发展过速，经济增长超出了规划的预期，新一轮开发区圈地现象泛滥，地方政府吸引投资的迫切、投资主体对“效益最大化”的追求等综合作用，位于城市周边的基本农田不可避免地成为新时期工业化、城市化进程中的“牺牲品”。尤其是近几年，这一阶段国家提出了“耕地总量动态平衡"、“基本农田保护"、“加强土地利用总体规划"、“加强土地宏观调控”等一系列土地政策保护耕地，然而由于规划失去效力，土地监管不力，加入WTO及新世纪我国经济增长势头强劲，市场经济条件下价值规律的作用等等现实原因使得耕地数量锐减呈不可阻挡的趋势。
4 现阶段我国基本农田保护失控：多重利益主体的博弈结果
应该说，在前文所述多项管制政策与多种保护之下，将农业用地转为城市建设用地需要花费较高的制度成本，这种较高的制度成本一方面在一定程度上阻止了耕地特别是基本农田过量的转为城市建设用地，但另一方面也促使一些用地者转向使用成本较低的农村集体土地。在利益的驱使下，地方政府被各种形式的利益集团所俘虏，大量耕地通过被农村集体建设用地占用的方式转为农村集体建设用地后进入隐形土地市场进行交易。政府管制的一大初衷是对违背社会公平原则的市场行为进行纠正和限制，但目前出台基本农田保护管制政策却加重了这种不公平，也不利于正常市场秩序的建立，由于管制政策过紧、管制不当还加重了土地利用的低效和混乱状况，造成了耕地更大量的隐性流失，不仅未达到预期效果，反而给社会、经济和环境带来不利影响。
基本农田保护区划定后的基本农田保护情况证明了这一时期基本农田保护政策的失效。根据各省、自治区、直辖市的土地利用总体规划汇总，在规划期间(1997-2010年)，全国基本农田保护面积为10 974 171.00万hm2，基本农田保护率达到了84.16%[7]。1999-2001年，全国调整划定基本农田保护区面积1.15亿hm2，其中基本农田面积1.09亿hm2，比全国土地利用总体规划确定的1.09亿hm2多0.09万hm2，比上一轮基本农田保护区划定面积增加0.09亿hm2，保护率由原来的77.01%提高到83.64%。但此后在短短的几年间，基本农田数量与质量却出现了迅速下降。根据全国基本农田保护检查统计数据显示[8]，目前我国全国在册的基本农田面积为1.06亿hm2，与《全国土地利用总体规划纲要》(1996-2010)确定的1.09亿hm2基本农田保护指标对比，现有的基本农田比规划指标净减少260.00多万hm2。如果按基本农田中实有耕地只有1.02亿hm2计算，净减少的绝对数更大。其中，27个省(区、市)的基本农田面积出现减少，16个省(区、市)的在册基本农田面积低于规划确定的指标。同时，一些经济发达地区、城市周边、交通主干道和部分江河沿线基本农田出现了重金属和有机污染物含量超标严重现象，再加上补划的基本农田普遍存在占优补劣现象，致使基本农田的质量也令人堪忧[9]。
对于这一时期基本农田保护失控的现象可以用中央政府与地方政府的博弈分析来解释。威廉姆森的科层控制模型已经从理论上证明，在中央政府控制力有限的情况下，采用减少层级，构建扁平化的治理结构能够实现更好的控制效果。一个强有力的中央政府可以控制多个层级的下级政府序列，而当中央政府的控制力减弱的时候，实现扁平化，将权力适度下放是贯彻中央意志的更好选择。事实上，中国渐进式的改革过程正是中央决策权不断下放的过程。但是在土地资源管理方面，由于我国的特殊国情，中央一直牢牢掌控，尤其是在国土资源大清查之后，越发感觉地方不可相信，更加强化了国家的统一强制性管制。随着我国财政制度改革带来的地方财政自主权扩大，地方政府对自身利益的追求也表现出来。在地方政府和中央政府的目标不一致的情况下，就存在着地方和中央博弈。当中央的管制强度越大时，由管制产生的获利差就越大，寻租、俘虏等规避管制的活动就会越发猖獗，监督控制的难度就越大，于是引发了管制越强——问题越多——管制越强的恶性循环。基本农田保护政策的执行和实施涉及到众多的利益主体，这些利益主体有着各自不同的利益取向，其利益的实现不仅取决于自身的行为，还同其他主体的行为选择相关。这种多重利益主体的博弈结果导致了我国令人吃惊的基本农田保护现状。
当然，从新制度经济学角度来说，强制性制度变迁的有效性受许多因素的制约，其中主要有：统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性、国家的生存危机等。国家经过努力可能降低一些不利因素对制度变迁的影响，但是并不能克服其他不利因素对制度变迁的约束。因此，对基本农田保护制度执行效果的政策评价，需要综合多种因素来考虑。
5 主要结论及政策建议
5.1 我国基本农田保护制度具有明显的供给主导型制度变迁的特点
在中国，由于处在转型时期，很多政策带有实验性色彩，在基本农田保护政策体系中，由于改革本身是一个探索前行的过程，政策的局部波动在所难免，可以说，国家对于基本农田保护的政策是在实践中不断完善和丰富的。基本农田保护制度作为一种制度安排，政府在制度供给方面具有决定性的地位。前文对我国基本农田保护制度的变迁分析也可以看出，随着社会的发展，保护基本农田的制度内涵也发生着改变，从注重数量平衡逐步转向数量、质量保护和生态管护并重，从单一的耕地保护扩展到对基本农田的有效保护，从某些重点区位的保护延伸到重点工程与项目的安排，保护中更注重社会、经济和生态效益有机统一。基本农田保护制度作为我国中央政府约束行为主体、保护“保命田”的强制性制度安排，从基本农田保护概念的提出、到基本农田保护区的划定、再到基本农田大检查，处处体现了中央政府进行基本农田保护的强烈意愿和不可动摇的决心。同时，它作为一项新生的制度安排，也经历从新生到发展、到逐渐完善的过程。
5.2 基本农田保护制度变迁的“路径依赖”不容忽视
诺斯认为，路径依赖指今天的选择受历史因素的影响。在中国传统计划经济体制下，国家对土地资源具有实质的垄断，在执行重工业优先发展的赶超战略的过程中，国家执行了城市既得利益优先的城乡发展理念，基本农田保护问题无从论及，基本农田保护的政策内涵单一。直到1978年改革开放以后，随着农村土地承包责任制的推行，土地利用的各项规章制度才逐步得以萌生。长期的计划代行市场管制条件下形成的土地利用方式，对于改革开放以后社会各个利益主体土地利用有着重要而深远的影响，作为一种基础条件，其造成的路径依赖效应不容忽视。
总体上应该说，中国对土地利用尤其是耕地和基本农田的管制基本上是比较严格的，但是，也存在对于基本农田保护政策执行中的按照经济发展水平的强度偏差，对于这一点，陶然等[10]给出了“同一管制的异质实施”的解释，即给定一个中央政府的管制或干预措施在全国范围内统一推行，但在各地区具体实施表现出不一致。在同样的管制条件下，经济发达地区和经济相对滞后的地区对其敏感度是大相径庭的。所以，统一的没有弹性的管制政策的普适性比较差，一刀切难以用来解决全国的问题，很可能会出现此消彼涨的情况，政府管制在某些地方不足时可能会在另外一些地方过度，中国的情况太过复杂，全国范围内同一管制措施普遍适用的可能性很小。
5.3 地方政府、利益集团和农民成为基本农田保护制度变迁的主要影响因素
一个源自计划经济时期的适应了完全管制的政府，对于需要制度管理的方方面面都有涉及，只是在向市场经济转轨的过程中，不能找到合理、适当、有效的政策措施，使得基本农田保护制度中涉及的主体在利益的驱使下，通过各种方法尽量最大化自身的利益，而不顾对社会和环境可能造成的负效应。政府政策的设计在面临层出不穷的新问题时，也存在一些漏洞和缺陷，不能使造成负的外部性的利益集团将其成本内化，也就不能达到政策最初设定时的目标。
纵观我国基本农田保护制度的发展历程，其产生与发展与我国社会经济发展的宏观背景紧密相连，同时也交织着中央政府、地方政府、利益集团和农民的反复博弈。基本农田保护是一项典型意义上的奥尔森式集体行动，具有全局性的整体利益。基本农田保护制度作为实现这一整体利益的宏观措施，是中央政府采取的一项强制性制度安排，其实施成效如何很大程度上依赖于多数地方政府、利益集团与农民群体的策略行为。因此，地方政府、利益集团和农民是基本农田保护制度实施成败的主要影响因素，很多利益集团本身就与政府部门有着千丝万缕的联系，这在转型时期的中国是不可避免的，如何进行恰当的政策引导和合适的制度供给是下一步的研究重点。
5.4 基本农田保护制度变迁过程是一个利益结构不断调整的过程
在制度变迁过程中，无论是现有制度安排的继续维持和运行，还是新制度的出现和引入，都是人们为了追求自身利益而互动和互惠的结果，即使是政府强制做出的安排，其中不仅包含政府自身的利益追求，而且还包含着对社会其他方面利益要求的考虑、照顾、让步、补偿和满足。从利益结构看，改革前的基本农田保护制度选择是一个农民和地方政府利益受损、中央政府受益的制度安排；改革以后，农民利益开始复位，各种各样的利益集团开始出现并成为制度供给的强有力影响力量，地方政府在与中央政府的一次次博弈过程中扩张了自身权益，总的说来，这一过程可以视为中央逐步放松对土地的绝对产权垄断，授予地方委托行政和管理权的过程。实践证明，地方政府等非政府主体对基本农田保护制度的需求与政府主体对制度供给存在差异，即存在供求上的矛盾。在这种情况下，只有重新调整利益结构，改变政治力量对比，才能增加制度供给，只有符合各方利益的制度安排才能真正实现政策设计的目的，才能保证制度的有效实施。
(编辑：田 红)
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Policy Assessment and Improvement of Prime Farmland Protection Institution in China
ZANG Jun-mei WANG Wan-mao LI Bian-jiang
(College of Land management，Nanjing Agricultural University，Nanjing Jiangsu 210095，China)
Abstract The change of prime farmland protection institution belongs to “type of supplying lead" institution transformation.The paper focused on evolution of prime farmland protection institution and its policy assessment especially from 1997 to nowadays.In the end，the author analyzed the reason of lose of control of prime farmland protection and gave some advice.
Key words prime farmland protection institution；policy assessment；institutional economics
关键词 基本农田保护制度；政策评价；制度经济学
中图分类号 F301.21
文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2007)02-0105-06
基本农田保护制度作为我国的一项基本制度安排，是耕地保护的重中之重，其权威性和严肃性不言而喻。该项制度自确立以来，在控制建设用地扩张、促进存量土地挖潜、保护优质耕地、保障粮食安全等方面取得了有目共睹的成绩。但几年来随着农业结构调整与生态退耕政策实施，原有的基本农田保护制度逐渐暴露出协调性差、经济激励缺乏、机制设计不完善、可操作性差等缺陷。因此，认真评价我国基本农田保护制度的绩效，反思其存在问题与缺陷，对扭转目前基本农田保护的困境，有效解决我国目前“三农”问题，保障粮食安全都具有重要的意义。
1 我国的基本农田保护制度
我国的基本农田保护制度很早就得到中央政府的重视。早在20世纪80年代末，原国家土地管理局就在湖北荆州试行基本农田保护区划定工作，进行了基本农田保护的政策试点。此后经过近20年的发展，基本农田保护逐渐形成了以《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》为主干的外在制度体系与以《划定基本农田保护技术规程》、《基本农田保护区环境技术规程》为主的内在操作规程。狭义的基本农田保护制度包括基本农田保护规划制度、基本农田保护区制度、占用基本农田审批制度、基本农田占补平衡制度、禁止破坏和闲置荒芜基本农田制度、基本农田保护责任制度、基本农田监督检查制度、基本农田地力建设和环境保护制度等。广义的基本农田保护制度，是指从宏观角度来看，凡是与基本农田相关的政策、法律、法规等，这些政策、法律、法规对基本农田的实施具有重要的促进作用，因此也应该纳入其内。如以耕地总量动态平衡制度为主线的耕地保护制度，它与基本农田保护体现了全面保护与重点保护的关系。此外，还有土地税收制度、土地利用规划、土地宏观调控制度等，本文的基本农田保护制度指的是广义的基本农田保护制度。
在新制度经济学中，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为[1]。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。作为一种“公共物品”，制度同其他物品一样，其替代、转换与交易过程也都存在种种技术的和社会的约束条件。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。
我国基本农田保护制度的变迁是典型的供给主导型制度变迁。从表面上看，政府是制度的重要供给者，制度是政府提供的产品，并且许多制度在多数情况下是以政府法令的形式出现。从更深层面来说，因为农民和地方政府面对中央政府所做出的基本农田保护制度安排是无权选择的，只能在既定的政策范围内活动，即政府的安排并没有提供退出的选择权，每个参加者都受制于政府的强制性权力，而不管他对政府的强制性方案有多大的不满意，他都不可能退出。对于一个长期集权且市场不发达的国家来讲，供给主导型的制度变迁将起主要作用[2]。在我国，基本农田保护制度的选择与演变始终是与我国的宏观经济背景即经济体制的安排相适应的，尤其是1978年以后基本农田保护制度的确立和完善是在我国经济体制改革大的背景下进行的，是经济体制改革的一部分。
近年来，我国耕地保护面临耕地资源相对短缺、经济发展对耕地需求不断增加、后备资源不足、耕地退化严重等问题，形势十分严峻。基本农田是粮食生产的载体和基础，其数量与质量涉及国家粮食安全、社会稳定、生态安全和经济安全，然而，我国作为耕地保护重心的基本农田保护形势更加让人不乐观。自2001年基本农田保护区调整划定，至2004年年初开展全国基本农田保护检查，短短两年多时间，我国基本农田年均减少66.70多万hm2，27个省(区、市)的基本农田面积出现减少，16个省(区、市)的在册基本农田面积低于规划确定的指标。
基本农田是耕地中的精华，是“保命田”、“子孙田”，是耕地保护的重中之重，面对“基本农田数量不减少、用途不改变、质量不降低”的总要求，而“保命田”减少速度如此之快，令人震惊，成了社会各界的关注焦点。从表面上看，基本农田保护与社会发展所处的阶段以及外部环境有关，但从制度经济学的角度来说其根源则在于基本农田保护制度的不当。换言之，根源于市场经济转型时期的制度缺陷。面对耕地尤其是基本农田日益减少的严峻形势，确有必要重新检讨基本农田保护制度。
2 我国基本农田保护制度形成与发展的历史沿革2.1 改革开放前
1949年新中国成立以来，我国的经济发展过程可以分为两个大的阶段：1979年以前传统经济战略下的发展阶段和1979年以后新经济发展战略阶段。这两个阶段的经济发展战略明显不同，因而在各个阶段工业化的发展过程及其与农民和地方政府的关系也就不同。传统经济发展战略是以优先发展重工业为主要内容的社会主义工业化高速推进，故亦可称为一种“速度型”工业化发展战略，实现这种传统的经济发展战略目标，必须上靠相应经济体制来支撑，下靠相应政策措施来维系和配合[3]。建国至改革开放前这一时期是我国基本农田保护内涵的形成时期，基本农田保护政策的核心是服从和服务于国家工业化，为工业化提供积累。
2.2 改革开放后
总体上说来，我国改革开放以来的基本农田保护制度变迁过程可以分为四个阶段：
第一阶段是1980-1985年，这一时期由于人地关系逐渐趋于紧张，国家开始重视基本农田数量保护，并开始了基本农田保护县级试点工作。政府与理论界分别对高产稳产基本农田的自然条件、类型划分、建设规划与地图编制等技术问题进行了摸索与探讨，这为基本农田保护制度的内涵演变埋下了伏笔。
第二阶段是1986-1991年，这段时期，以耕地保护为主的制度不断推出：1986年第六届全国人大第16次会议颁布了《土地管理法》，使我国土地管理特别是耕地保护工作进入了一个新的阶段；1988年在湖北省荆州市开始试点划定基本农田保护区。这一首创之举受到中央高度重视，很快在全国推开，一种由下而上的诱致性制度安排变迁得到国家强制手段的支持；1992年国务院批转国家土地管理局、农业部《关于在全国开展基本农田保护工作的批示的通知》正式确立“基本农田保护”的概念，在国家意识形态层面上完成了从“耕地保护”到“基本农田保护”的过渡，明确了基本农田保护的内涵，为基本农田保护制度的全面建立奠定了基础。
第三阶段是1992-1997年，这一时期国家正式以强制性的行政手段推行基本农田保护制度。1991年11月，原国家土地局和农业部在总结各地经验的基础上，向国务院提交了《关于在全国开展基本农田保护工作的请示》，得到国务院转批。1994年8月国务院发布了《基本农田保护条例》。1995年国家在全国范围内开展了大规模基本农田规划编制、划定工作[4]。1996年5月国家制定《划定基本农田保护区技术规程》，同年9月农业部颁布《基本农田保护区环境保护规程》，基本农田保护制度开始全面确立。同期，基本农田保护区的划定工作在全国展开，基本农田保护政策初见成效。
第四个阶段是1997年至今，这段时期是我国基本农田保护政策出台最多最严但基本农田保护政策并未取得预期效果的时期。这一时期我国采取了多种手段促进基本农田保护政策的完善。1998年国务院第257号令再次发布了修订后的《基本农田保护条例》；新《土地管理法》及配套法规中，将保护耕地和基本农田确定为法定的规划内容，划定基本农田保护区，对优质耕地实行特殊保护，被写进法律法规，基本农田被确定为一条不可逾越的“红线”，基本农田保护制度成为我国的一项基本制度。为确保基本农田保护政策的实施，国家运用“严格的农用地转用审批制度”这一行政手段来加大耕地和基本农田转用的管制力度，同时配合出台了多项法规和政令，用强制性的行政命令来控制基本农田。仅2003年和2004年两年内，国务院办公厅和国土资源部就出台了11个部级以上的法规(文件)，来控制基本农田和耕地占用现象，近几年来，国家又通过土地政策参与宏观调控的方式来控制规划、进行基本农田保护。
3 我国基本农田保护制度的政策评价与分析
3.1 改革开放前
在改革开放前，我国一直是走工业化建设的道路，建国初期，百废待兴，这一时期的工作重点虽然是以重工业发展为主，然而中央政府对土地的开发也十分重视，耕地数量不断增长，尤其在完成了土地私有化后，耕地面积进入了一个快速增长时期。根据国家统计部门公布的47年耕地面积分析[5]，1949-1957年期间为耕地总量增长期，全国耕地由9 788.10万hm2增加到11 183.00万hm2，年均递增1.68%。1949-1952年全国进行土地改革，极大地调动了广大农民的生产积极性，使战争中荒废了的土地迅速得到复耕，耕地面积逐步扩大。1953-1957年，虽然在这段时期，我国采取了优先发展重工业的经济政策，建设了钢铁、煤炭、电力等基础设施，占用了大量的耕地，但国家采取大办国营农场、军垦农场和鼓励知识青年志愿垦荒、移民开荒以及农民就地开荒等形式，以黑龙江和新疆为重点进行了大规模的荒地开发，仍补充了大量的耕地。1958年以后则步入了耕地总量递减期。1958-1965年期间，农垦事业以空前的速度发展，但发展势头有所减缓。1966-1975年“文化大革命”十年动乱期间，耕地开发的速度减慢，10年中没有出现耕地总面积净增的年份。1975年耕地总面积(统计数)减少到0.33亿hm2，比1965年(统计数)减少388.60万hm2，比1957年(统计数)减少1 212.20万hm2。
从改革开放前我国耕地和基本农田变化轨迹可以看出，这一时期，由于“大力发展重工业”在国家意识形态中占了上风，耕地和基本农田保护政策作为经济政策的一个组成部分必须服从和服务于这一时期国家的宏观经济发展战略，因此在传统经济发展战略大背景下出台的关于耕地开发、垦荒政策可以称为基本农田保护政策的传统选择。在中国传统的计划经济体制下，政府对全国所有的经济活动统一操办，包括对城市国有土地和农村集体土地的所有的支配，这一时期，耕地面积的增减也完全靠国家计划行政手段来控制，要素和产品价格也是在国家的计划调控下进行微小的变动，完全摒弃了市场的作用。在改革开放前的经济活动中，地方政府此时的力量较为微弱，农民连土地的收益权都没有，更不足以和中央政府抗衡，除去国家之外的因素毫无主动权。
3.2 改革开放后
中共十一届三中全会以后，全国转入全面发展以经济建设为中心的新时期，这是我国建国以来最主要的经济发展阶段，也是我国处于非农产业的迅速发展时期，这一时期工业化、城市化发展引起大量耕地被占用现象。
本文通过国内生产总值(GDP)、全国固定资产投资额(FI)以及耕地保有量(CA)三个指标来分析我国自1979年以来的不同经济发展阶段经济发展、固定资产投资与耕地变化的关系。从表1中可以看出，单位投资所带来的经济增长额(ΔGDP/ΔFI)在第二阶段有所上升外，总体稍有下降，但仍大于2.5，所以依靠增加投资来加快经济发展是可行的，土地尤其是耕地是经济发展必须付出的代价。另外，单位国内生产总值增额和单位固定资产投资额所造成的耕地面积减少在急剧下降，而耕地占用(减少)每增加一个单位面积所带来的国内生产总值增加额(ΔGDP/ΔCA)和固定资产投资额(ΔFI/ΔCA)则迅速增长。由此可以看出，我国的经济发展总体上是趋向资金密集型和节地型的。特别是经济发达地区，由于土地集约化程度较高，这一趋势表现得更加明显，而其它地区则相对低一些。随着经济发展、科技进步，经济集约化的提高是经济发展的必然趋势。我国近几年来日益重视耕地保护，加上日益严格的土地用途管制，使耕地占用成本进一步上升，单位国民经济产值的耕地占用数量不断减少，对耕地资源保护产生了一定的积极效应。但从总体上看，国内生产总值和固定资产投资额的增长必然使耕地面积减少。
据表1，我国改革开放以来的耕地变化可以分为四个阶段：第一阶段是1980-1985年，耕地占用(净减少)高峰年是1982年，这一周期上升的促成原因是经济改革全面展开，从而导致经济复苏，而后期的经济紧缩政策又促成其下降。虽然这一时期国家已开始重视基本农田数量保护，并开始了基本农田保护县级试点工作。但此时快速发展经济是各级政府工作的重心，对基本农田保护制度建设则并未涉及，这一疏忽在改革开放后社会经济快速发展的推动下，难免造成耕地面积的大量流失。特别是1978年以后，中央与地方逐步实行"分灶吃饭"，于是地方政府的利益就具有相对的独立性，受经济利益驱动，地方政府在与中央政府博弈的过程中成功地扩张了自身权力，仅在1981-1985年耕地就减少580.00万hm2[6]，严峻的耕地保护形势引起了中央政府的高度重视，从而促成了基本农田保护制度的建设成了历史的必然；第二阶段是1985-1991年，主要原因是经济发展速度加快，基本建设投资大规模增加。而经济紧缩政策和1986年开始实施的《土地管理法》的颁布施行又促成耕地占用下降；第三阶段是1992-1997年，由于工业化、城市化发展迅速，尤其是1992年开发区遍地开花，导致耕地占用增加。而国民经济宏观调控和一些耕地保护条例、法规(如基本农田保护条例等)的出台及我国可持续发展战略的提出又使这一增长势头有所控制。尤其是1996年以来，由于实施严格的土地用途管制政策以及耕地资源总量动态平衡战略，加之国家对于金融市场运行的有效控制，使得耕地占用效率提高，数量减少，并且部分年份如1996年、1997年耕地总量比1995年有所增加；第四个阶段是1997年至今，这一时期，我国社会经济生活发生重大变化，在改革的过程中，由于技术层面的超前和制度层面(主要是产权制度)的滞后，既得利益集团开始形成并不断壮大，城乡差距不断拉大，大量民工进城以及城市化进程造成耕地锐减。由于非农业发展过速，经济增长超出了规划的预期，新一轮开发区圈地现象泛滥，地方政府吸引投资的迫切、投资主体对“效益最大化”的追求等综合作用，位于城市周边的基本农田不可避免地成为新时期工业化、城市化进程中的“牺牲品”。尤其是近几年，这一阶段国家提出了“耕地总量动态平衡"、“基本农田保护"、“加强土地利用总体规划"、“加强土地宏观调控”等一系列土地政策保护耕地，然而由于规划失去效力，土地监管不力，加入WTO及新世纪我国经济增长势头强劲，市场经济条件下价值规律的作用等等现实原因使得耕地数量锐减呈不可阻挡的趋势。
4 现阶段我国基本农田保护失控：多重利益主体的博弈结果
应该说，在前文所述多项管制政策与多种保护之下，将农业用地转为城市建设用地需要花费较高的制度成本，这种较高的制度成本一方面在一定程度上阻止了耕地特别是基本农田过量的转为城市建设用地，但另一方面也促使一些用地者转向使用成本较低的农村集体土地。在利益的驱使下，地方政府被各种形式的利益集团所俘虏，大量耕地通过被农村集体建设用地占用的方式转为农村集体建设用地后进入隐形土地市场进行交易。政府管制的一大初衷是对违背社会公平原则的市场行为进行纠正和限制，但目前出台基本农田保护管制政策却加重了这种不公平，也不利于正常市场秩序的建立，由于管制政策过紧、管制不当还加重了土地利用的低效和混乱状况，造成了耕地更大量的隐性流失，不仅未达到预期效果，反而给社会、经济和环境带来不利影响。
基本农田保护区划定后的基本农田保护情况证明了这一时期基本农田保护政策的失效。根据各省、自治区、直辖市的土地利用总体规划汇总，在规划期间(1997-2010年)，全国基本农田保护面积为10 974 171.00万hm2，基本农田保护率达到了84.16%[7]。1999-2001年，全国调整划定基本农田保护区面积1.15亿hm2，其中基本农田面积1.09亿hm2，比全国土地利用总体规划确定的1.09亿hm2多0.09万hm2，比上一轮基本农田保护区划定面积增加0.09亿hm2，保护率由原来的77.01%提高到83.64%。但此后在短短的几年间，基本农田数量与质量却出现了迅速下降。根据全国基本农田保护检查统计数据显示[8]，目前我国全国在册的基本农田面积为1.06亿hm2，与《全国土地利用总体规划纲要》(1996-2010)确定的1.09亿hm2基本农田保护指标对比，现有的基本农田比规划指标净减少260.00多万hm2。如果按基本农田中实有耕地只有1.02亿hm2计算，净减少的绝对数更大。其中，27个省(区、市)的基本农田面积出现减少，16个省(区、市)的在册基本农田面积低于规划确定的指标。同时，一些经济发达地区、城市周边、交通主干道和部分江河沿线基本农田出现了重金属和有机污染物含量超标严重现象，再加上补划的基本农田普遍存在占优补劣现象，致使基本农田的质量也令人堪忧[9]。
对于这一时期基本农田保护失控的现象可以用中央政府与地方政府的博弈分析来解释。威廉姆森的科层控制模型已经从理论上证明，在中央政府控制力有限的情况下，采用减少层级，构建扁平化的治理结构能够实现更好的控制效果。一个强有力的中央政府可以控制多个层级的下级政府序列，而当中央政府的控制力减弱的时候，实现扁平化，将权力适度下放是贯彻中央意志的更好选择。事实上，中国渐进式的改革过程正是中央决策权不断下放的过程。但是在土地资源管理方面，由于我国的特殊国情，中央一直牢牢掌控，尤其是在国土资源大清查之后，越发感觉地方不可相信，更加强化了国家的统一强制性管制。随着我国财政制度改革带来的地方财政自主权扩大，地方政府对自身利益的追求也表现出来。在地方政府和中央政府的目标不一致的情况下，就存在着地方和中央博弈。当中央的管制强度越大时，由管制产生的获利差就越大，寻租、俘虏等规避管制的活动就会越发猖獗，监督控制的难度就越大，于是引发了管制越强——问题越多——管制越强的恶性循环。基本农田保护政策的执行和实施涉及到众多的利益主体，这些利益主体有着各自不同的利益取向，其利益的实现不仅取决于自身的行为，还同其他主体的行为选择相关。这种多重利益主体的博弈结果导致了我国令人吃惊的基本农田保护现状。
当然，从新制度经济学角度来说，强制性制度变迁的有效性受许多因素的制约，其中主要有：统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性、国家的生存危机等。国家经过努力可能降低一些不利因素对制度变迁的影响，但是并不能克服其他不利因素对制度变迁的约束。因此，对基本农田保护制度执行效果的政策评价，需要综合多种因素来考虑。
5 主要结论及政策建议
5.1 我国基本农田保护制度具有明显的供给主导型制度变迁的特点
在中国，由于处在转型时期，很多政策带有实验性色彩，在基本农田保护政策体系中，由于改革本身是一个探索前行的过程，政策的局部波动在所难免，可以说，国家对于基本农田保护的政策是在实践中不断完善和丰富的。基本农田保护制度作为一种制度安排，政府在制度供给方面具有决定性的地位。前文对我国基本农田保护制度的变迁分析也可以看出，随着社会的发展，保护基本农田的制度内涵也发生着改变，从注重数量平衡逐步转向数量、质量保护和生态管护并重，从单一的耕地保护扩展到对基本农田的有效保护，从某些重点区位的保护延伸到重点工程与项目的安排，保护中更注重社会、经济和生态效益有机统一。基本农田保护制度作为我国中央政府约束行为主体、保护“保命田”的强制性制度安排，从基本农田保护概念的提出、到基本农田保护区的划定、再到基本农田大检查，处处体现了中央政府进行基本农田保护的强烈意愿和不可动摇的决心。同时，它作为一项新生的制度安排，也经历从新生到发展、到逐渐完善的过程。
5.2 基本农田保护制度变迁的“路径依赖”不容忽视
诺斯认为，路径依赖指今天的选择受历史因素的影响。在中国传统计划经济体制下，国家对土地资源具有实质的垄断，在执行重工业优先发展的赶超战略的过程中，国家执行了城市既得利益优先的城乡发展理念，基本农田保护问题无从论及，基本农田保护的政策内涵单一。直到1978年改革开放以后，随着农村土地承包责任制的推行，土地利用的各项规章制度才逐步得以萌生。长期的计划代行市场管制条件下形成的土地利用方式，对于改革开放以后社会各个利益主体土地利用有着重要而深远的影响，作为一种基础条件，其造成的路径依赖效应不容忽视。
总体上应该说，中国对土地利用尤其是耕地和基本农田的管制基本上是比较严格的，但是，也存在对于基本农田保护政策执行中的按照经济发展水平的强度偏差，对于这一点，陶然等[10]给出了“同一管制的异质实施”的解释，即给定一个中央政府的管制或干预措施在全国范围内统一推行，但在各地区具体实施表现出不一致。在同样的管制条件下，经济发达地区和经济相对滞后的地区对其敏感度是大相径庭的。所以，统一的没有弹性的管制政策的普适性比较差，一刀切难以用来解决全国的问题，很可能会出现此消彼涨的情况，政府管制在某些地方不足时可能会在另外一些地方过度，中国的情况太过复杂，全国范围内同一管制措施普遍适用的可能性很小。
5.3 地方政府、利益集团和农民成为基本农田保护制度变迁的主要影响因素
一个源自计划经济时期的适应了完全管制的政府，对于需要制度管理的方方面面都有涉及，只是在向市场经济转轨的过程中，不能找到合理、适当、有效的政策措施，使得基本农田保护制度中涉及的主体在利益的驱使下，通过各种方法尽量最大化自身的利益，而不顾对社会和环境可能造成的负效应。政府政策的设计在面临层出不穷的新问题时，也存在一些漏洞和缺陷，不能使造成负的外部性的利益集团将其成本内化，也就不能达到政策最初设定时的目标。
纵观我国基本农田保护制度的发展历程，其产生与发展与我国社会经济发展的宏观背景紧密相连，同时也交织着中央政府、地方政府、利益集团和农民的反复博弈。基本农田保护是一项典型意义上的奥尔森式集体行动，具有全局性的整体利益。基本农田保护制度作为实现这一整体利益的宏观措施，是中央政府采取的一项强制性制度安排，其实施成效如何很大程度上依赖于多数地方政府、利益集团与农民群体的策略行为。因此，地方政府、利益集团和农民是基本农田保护制度实施成败的主要影响因素，很多利益集团本身就与政府部门有着千丝万缕的联系，这在转型时期的中国是不可避免的，如何进行恰当的政策引导和合适的制度供给是下一步的研究重点。
5.4 基本农田保护制度变迁过程是一个利益结构不断调整的过程
在制度变迁过程中，无论是现有制度安排的继续维持和运行，还是新制度的出现和引入，都是人们为了追求自身利益而互动和互惠的结果，即使是政府强制做出的安排，其中不仅包含政府自身的利益追求，而且还包含着对社会其他方面利益要求的考虑、照顾、让步、补偿和满足。从利益结构看，改革前的基本农田保护制度选择是一个农民和地方政府利益受损、中央政府受益的制度安排；改革以后，农民利益开始复位，各种各样的利益集团开始出现并成为制度供给的强有力影响力量，地方政府在与中央政府的一次次博弈过程中扩张了自身权益，总的说来，这一过程可以视为中央逐步放松对土地的绝对产权垄断，授予地方委托行政和管理权的过程。实践证明，地方政府等非政府主体对基本农田保护制度的需求与政府主体对制度供给存在差异，即存在供求上的矛盾。在这种情况下，只有重新调整利益结构，改变政治力量对比，才能增加制度供给，只有符合各方利益的制度安排才能真正实现政策设计的目的，才能保证制度的有效实施。
(编辑：田 红)
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Policy Assessment and Improvement of Prime Farmland Protection Institution in China
ZANG Jun-mei WANG Wan-mao LI Bian-jiang
(College of Land management，Nanjing Agricultural University，Nanjing Jiangsu 210095，China)
Abstract The change of prime farmland protection institution belongs to “type of supplying lead" institution transformation.The paper focused on evolution of prime farmland protection institution and its policy assessment especially from 1997 to nowadays.In the end，the author analyzed the reason of lose of control of prime farmland protection and gave some advice.
Key words prime farmland protection institution；policy assessment；institutional economics