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【摘 要】"官僚制"这个概念从产生以来就被赋以强烈的感情色彩和难以把握的内涵,既有公众从情感出发的贬义理解,又有韦伯等的理性阐释,出现了官僚制研究的"理论丛林"现象,同时,官僚制理论在其发展过程中对官僚制提出了各种批判,也导致官僚制作为一种政府治理模式受到了越来越多的质疑。到了20世纪80年代,官僚制在西方后工业社会和信息时代体现出来的局限和弊端,日益成为新公共管理理论和治理理论的众矢之的,这给社会组织模式的变迁提供了理论上的支持。在实践上,西方各国兴起的新公共管理运动,意在用新公共管理模式代替官僚制模式,其中的成功经验与失败教训也给中国行政体制改革乃至中国民主政治建设提供了很好的借鉴意义。
【关键词】官僚制;新公共管理;民主政治;中国行政体制改革
在英语中官僚制(bureaucracy)这个词本身含义就十分复杂,有官僚政治、官僚制度、官僚组织、官僚体系、官僚作风等等多种用法,同时又是官僚的总称。正是由于英语中"官僚制"一词的复杂含义,历史上众多的专家学者从不同的角度给予重视和研究,出现了官僚制研究的"理论丛林"现象,并对"官僚制"这个概念赋以强烈的感情色彩和难以把握的内涵,其中既有公众从情感出发的贬义理解,又有韦伯等的理性阐释。在汉语中,"官僚"通常表达的是贬义,常常会引起人们的误解,不管是古代还是近代,社会公众总是将那些鱼肉百姓、草菅人命、侵吞社会财富、中饱私囊、祸国殃民的官员与"官僚"、"官僚作风"联系在一起。韦伯则认为,理性官僚制具有准确性、连续性、纪律性、严整性和可靠性的特点,是技术上最令人满意的组织形式。在韦伯这里官僚制被理解为现代市场经济和工业文明的产物,亦即一种政治统治和社会管理的政治组织机构和体制,是效率最高的组织形式,政府、军队、宗教团体以及早期的企业都采用的是这种组织形式,它是一种高度理性化的组织机构的"理想类型"。在这种意义上,"官僚制"一词应属中性词汇,韦伯将它称为"理性官僚制"即科层制。自韦伯之后,众多学者对官僚制或科层制进行了广泛而深入的研究,并发表自己独特的见解,发展出各自开创性的理论体系。这些研究揭示了官僚制各个方面的特征以及官僚制本身所面临的各种问题。一方面,官僚制作为一种组织形式,与劳动分工的发展、社会生活的复杂化趋势相连,因而具有不以人的主观意志为转移的客观必然性,它所蕴涵的理性价值及其所存在和发展的经济和社会条件也可以证明它的历史合理性。另一方面,官僚制理论在其发展过程中对官僚制所提出的各种批判,又不能不让我们对官僚制作出理智的思考。
官僚制在西方后工业社会和信息时代体现出来的局限和弊端,日益成为新公共管理理论和治理理论的众矢之的,这给社会组织模式的变迁提供了理论上的支持。在实践方面,20世纪80年代西方各国开始兴起的"政府再造运动"的公共管理革命,意在用新公共管理模式代替官僚制模式,其中的成功经验与失败教训也给中国行政体制改革乃至中国民主政治建设提供了很好的借鉴意义。
以美、英为代表的"政府再造运动"有其深刻的历史和社会背景。这场变革的背景和动因,大致可以归结为以下四个方面:一是社会历史的变化决定了政府形态的根本变化;二是经济全球化的大趋势要求一个效率很高的政府;三是信息技术革命为打造新的政府模式提供了强劲的动力和技术支持;四是政府职能膨胀引起的财政危机为 "政府再造运动"提供了直接的动因。
在信息技术的冲击下,"政府再造"之风席卷世界,而政府再造促进了改革政府的治理模式。美国早在1993年就提出了利用新科技改造政府的目标;加拿大在改造政府的蓝图中,对信息技术亦是情有独钟,将其看作是在改进公共服务水平的同时大规模削减相关费用的良方。在综合考虑了政府服务的相关费用等因素后,英国政府也下定决心,利用信息技术改革政府的公共服务水平,与其他国家一样,英国政府改革的目的在于除了为公众提供更好的服务外,通过降低政府行政费用使所有纳税人受益。
在理论方面,官僚制形成开始,对它的批评就从未停止过。经过20世纪的发展,官僚制在公共部门积聚了越来越多的弊端,从而引起了对政府广泛的批评。这些抨击主要集中在公共部门的规模过于庞大,浪费了过多稀缺资源;政府的活动范围太大,许多活动可选择私
营部门完成;政府的官僚制组织方式造成效率低下。虽然政府的许多问题不一定与官僚制有关,但对政府的批评却推动了对官僚制的变革。
自20世纪70、80年代以来,众多的理论家从社会变迁的现实角度出发,深入考察研究官僚制作为一种组织管理模式所存在的弊端及其失范根源,从而努力寻找一种新模式取而代之的合理性。
在此基础上,官僚制理论的发展最终体现为新公共管理模式对"官僚制"概念的扬弃。这个扬弃在政治实践上主要表现为,传统行政管理实现效率价值的能力普遍受到怀疑;"统治"概念的消解与"治理"概念的出现;政府的运作方式和职能发生了革命性的划时代的变化;权力层级关系被破坏,官僚制畸变。新公共管理理论的产生是挑战官僚制的结果,它直接针对的就是传统官僚制与政治民主之间的难以化解的矛盾。因而这一理论扩展和深化了民主政治建设的内容,强调政治过程的"公共性",把解决"公共问题"、实现"公共利益"作为新目标,使公共组织的变迁呈现出从内部走向外部的趋势。
官僚制理论的变迁以及新公共管理思想的产生和发展,体现了西方民主政治建设的发展趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开,已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,促进了西方国家经济与社会的发展,满足了更多的公共服务需求,同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。中国是发展中国家,同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽然起步时间不长,却已获得了经济高速增长,人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势,如何发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用,政府如何运用市场的方法来管理公共事务,提高公共行政服务的质量和效率,实现公共行政管理的现代化,这是进一步提高我国民主政治建设水平的重要问题,也是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践显然可以为我国的民主政治建设尤其是公共行政管理改革提供一定的经验,起到一定的借鉴意义。
1 中国政治与行政改革如何借鉴西方行政管理改革的经验
从中国改革开放的实践来看,20世纪70年代末以来进行的几次大规模行政体制改革,其指导思想主要是公共行政的传统准则,即集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则,尚缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则。因此,中国的行政管理改革,不完全是运用"新公共管理理论"作指导,更不能说是官僚制的终结。因为根据我国国情和公共行政管理实际发展水平,我们认为传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。我们的改革并不是对官僚制的彻底否定,而是要寻求更加完善的且能够高效率运作的组织机构。阿尔蒙德曾说:"从效率低劣和充满惰性的意义上说,'官僚主义'是所有现代社会的通病。这确实是一种使人进退两难的局面,因为没有官僚机构提供组织、分工和专业化,人们就不可能提出任何执行大规模社会任务的规划。官僚机构的病症只能减轻。现代政治领导的艺术,不仅在于深谋远虑地寻求适当的目标和政策,而且在于努力学会如何同庞大而复杂的官僚机构打交道——以何种方式,在什么时候对它施行压力和强制力,对它进行改组,去除其多余和陈旧部分,对它进行奉承和嘉奖,教育它以及受它的教育。" [1]
【关键词】官僚制;新公共管理;民主政治;中国行政体制改革
在英语中官僚制(bureaucracy)这个词本身含义就十分复杂,有官僚政治、官僚制度、官僚组织、官僚体系、官僚作风等等多种用法,同时又是官僚的总称。正是由于英语中"官僚制"一词的复杂含义,历史上众多的专家学者从不同的角度给予重视和研究,出现了官僚制研究的"理论丛林"现象,并对"官僚制"这个概念赋以强烈的感情色彩和难以把握的内涵,其中既有公众从情感出发的贬义理解,又有韦伯等的理性阐释。在汉语中,"官僚"通常表达的是贬义,常常会引起人们的误解,不管是古代还是近代,社会公众总是将那些鱼肉百姓、草菅人命、侵吞社会财富、中饱私囊、祸国殃民的官员与"官僚"、"官僚作风"联系在一起。韦伯则认为,理性官僚制具有准确性、连续性、纪律性、严整性和可靠性的特点,是技术上最令人满意的组织形式。在韦伯这里官僚制被理解为现代市场经济和工业文明的产物,亦即一种政治统治和社会管理的政治组织机构和体制,是效率最高的组织形式,政府、军队、宗教团体以及早期的企业都采用的是这种组织形式,它是一种高度理性化的组织机构的"理想类型"。在这种意义上,"官僚制"一词应属中性词汇,韦伯将它称为"理性官僚制"即科层制。自韦伯之后,众多学者对官僚制或科层制进行了广泛而深入的研究,并发表自己独特的见解,发展出各自开创性的理论体系。这些研究揭示了官僚制各个方面的特征以及官僚制本身所面临的各种问题。一方面,官僚制作为一种组织形式,与劳动分工的发展、社会生活的复杂化趋势相连,因而具有不以人的主观意志为转移的客观必然性,它所蕴涵的理性价值及其所存在和发展的经济和社会条件也可以证明它的历史合理性。另一方面,官僚制理论在其发展过程中对官僚制所提出的各种批判,又不能不让我们对官僚制作出理智的思考。
官僚制在西方后工业社会和信息时代体现出来的局限和弊端,日益成为新公共管理理论和治理理论的众矢之的,这给社会组织模式的变迁提供了理论上的支持。在实践方面,20世纪80年代西方各国开始兴起的"政府再造运动"的公共管理革命,意在用新公共管理模式代替官僚制模式,其中的成功经验与失败教训也给中国行政体制改革乃至中国民主政治建设提供了很好的借鉴意义。
以美、英为代表的"政府再造运动"有其深刻的历史和社会背景。这场变革的背景和动因,大致可以归结为以下四个方面:一是社会历史的变化决定了政府形态的根本变化;二是经济全球化的大趋势要求一个效率很高的政府;三是信息技术革命为打造新的政府模式提供了强劲的动力和技术支持;四是政府职能膨胀引起的财政危机为 "政府再造运动"提供了直接的动因。
在信息技术的冲击下,"政府再造"之风席卷世界,而政府再造促进了改革政府的治理模式。美国早在1993年就提出了利用新科技改造政府的目标;加拿大在改造政府的蓝图中,对信息技术亦是情有独钟,将其看作是在改进公共服务水平的同时大规模削减相关费用的良方。在综合考虑了政府服务的相关费用等因素后,英国政府也下定决心,利用信息技术改革政府的公共服务水平,与其他国家一样,英国政府改革的目的在于除了为公众提供更好的服务外,通过降低政府行政费用使所有纳税人受益。
在理论方面,官僚制形成开始,对它的批评就从未停止过。经过20世纪的发展,官僚制在公共部门积聚了越来越多的弊端,从而引起了对政府广泛的批评。这些抨击主要集中在公共部门的规模过于庞大,浪费了过多稀缺资源;政府的活动范围太大,许多活动可选择私
营部门完成;政府的官僚制组织方式造成效率低下。虽然政府的许多问题不一定与官僚制有关,但对政府的批评却推动了对官僚制的变革。
自20世纪70、80年代以来,众多的理论家从社会变迁的现实角度出发,深入考察研究官僚制作为一种组织管理模式所存在的弊端及其失范根源,从而努力寻找一种新模式取而代之的合理性。
在此基础上,官僚制理论的发展最终体现为新公共管理模式对"官僚制"概念的扬弃。这个扬弃在政治实践上主要表现为,传统行政管理实现效率价值的能力普遍受到怀疑;"统治"概念的消解与"治理"概念的出现;政府的运作方式和职能发生了革命性的划时代的变化;权力层级关系被破坏,官僚制畸变。新公共管理理论的产生是挑战官僚制的结果,它直接针对的就是传统官僚制与政治民主之间的难以化解的矛盾。因而这一理论扩展和深化了民主政治建设的内容,强调政治过程的"公共性",把解决"公共问题"、实现"公共利益"作为新目标,使公共组织的变迁呈现出从内部走向外部的趋势。
官僚制理论的变迁以及新公共管理思想的产生和发展,体现了西方民主政治建设的发展趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开,已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,促进了西方国家经济与社会的发展,满足了更多的公共服务需求,同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。中国是发展中国家,同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽然起步时间不长,却已获得了经济高速增长,人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势,如何发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用,政府如何运用市场的方法来管理公共事务,提高公共行政服务的质量和效率,实现公共行政管理的现代化,这是进一步提高我国民主政治建设水平的重要问题,也是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践显然可以为我国的民主政治建设尤其是公共行政管理改革提供一定的经验,起到一定的借鉴意义。
1 中国政治与行政改革如何借鉴西方行政管理改革的经验
从中国改革开放的实践来看,20世纪70年代末以来进行的几次大规模行政体制改革,其指导思想主要是公共行政的传统准则,即集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则,尚缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则。因此,中国的行政管理改革,不完全是运用"新公共管理理论"作指导,更不能说是官僚制的终结。因为根据我国国情和公共行政管理实际发展水平,我们认为传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。我们的改革并不是对官僚制的彻底否定,而是要寻求更加完善的且能够高效率运作的组织机构。阿尔蒙德曾说:"从效率低劣和充满惰性的意义上说,'官僚主义'是所有现代社会的通病。这确实是一种使人进退两难的局面,因为没有官僚机构提供组织、分工和专业化,人们就不可能提出任何执行大规模社会任务的规划。官僚机构的病症只能减轻。现代政治领导的艺术,不仅在于深谋远虑地寻求适当的目标和政策,而且在于努力学会如何同庞大而复杂的官僚机构打交道——以何种方式,在什么时候对它施行压力和强制力,对它进行改组,去除其多余和陈旧部分,对它进行奉承和嘉奖,教育它以及受它的教育。" [1]